Проблемы использования «серых» избирательных технологий и предотвращения злоупотребления субъективными избирательными правами: размышления в преддверии выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России

Курячая Марина Михайловна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Кубанский государственный университет; член Общественного экспертного совета при избирательной комиссии Краснодарского края; член Общественной палаты города Краснодара 350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43 Kuryachaya Marina Mikhailovna PhD in Law Docent, the department of Constitutional and Municipal Law, Kuban State University; Member of the Public Chamber of Krasnodar, Member of Public Expert Council of Electoral Commission of Krasnodar 350000, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Rashpilevskaya, 43 mmkur@list.ru Другие публикации этого автора

Громыко Сергей Валерьевич территориальная избирательная комиссия Центральная города Краснодара, заместитель председателя, заслуженный юрист Кубани 350088, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 77 Gromyko Sergey Valer'evich Vice Chairman, Honored Lawyer of Kuban, Territorial Electoral Commission of Krasnodar 350088, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 77 svgrom@list.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 20-011-31771.

Введение

В настоящее время в России наблюдается повышенный интерес к выборам как способу формирования органов власти, соответственно растет и интерес к избирательным технологиям, способным обеспечить победу кандидата либо списка кандидатов на выборах.

Основная задача законодателя, правоприменителей и правовой науки в рассматриваемой сфере состоит в том, чтобы обеспечить безусловную реализацию права граждан на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления, в том числе – путем создания необходимых условий для их участия в свободных и справедливых выборах, объективно отражающих волю народа.

«Серые» избирательные технологии в современном избирательном процессе

Действующее избирательное законодательство не содержит понятия «избирательная технология», в научной литературе также отсутствует единство подходов к пониманию данного понятия, используемого в политико-правовой практике скорее в качестве операционного, чем регуляторного. А.И. Соловьев определяет избирательные технологии как совокупность способов воздействия на массы в целях повлиять на их электоральное поведение и побудить их отдать голоса за определенного кандидата ^[1]. О.П. Купцов подразделяет избирательные технологии в зависимости от закрепления в действующем законодательстве на правовые и неправовые ^[2]. Однако, как справедливо отмечается в научной литературе, перечислить все использующиеся избирательные технологии невозможно ввиду постоянно меняющегося избирательного законодательства и развития общественных избирательных отношений ^[3]. Избирательные технологии в рамках данного исследования мы определяем как совокупность способов, средств и методов, используемых субъектами избирательного процесса в целях обеспечения получения замещаемого в ходе выборов мандата. В узком смысле, избирательными технологиями будут являться все предусмотренные законом процедуры, применяемые в целях подготовки и проведения выборов.

На начальном этапе формирования избирательного законодательства современной России в избирательном процессе преобладали технологии прямого нарушения закона, которые постепенно сошли на нет, в том числе и благодаря соответствующему правовому регулированию ^[4].

Поскольку избирательное законодательство не может охватить правовым регулированием все возможные избирательные технологии, в электоральной сфере возникают технологии, формально не нарушающие закон, но идущие вразрез с его смыслом и назначением прямого народовластия (так называемые, «серые» избирательные технологии).

Использование «серых» избирательных технологий, злоупотребление правом создает необоснованные преимущества для одного кандидата или политической партии, что несомненно отражается на других кандидатах, вводит в заблуждение избирателей, следовательно, мешает им в полной мере реализовать свое активное избирательное право, дискредитирует выборы как демократическую процедуру, снижает доверие избирателей к выборам, ведет к стагнации представительного органа и снижению его представительной функции.

По мнению И.В. Советникова, основными формами проявления злоупотреблений правом в избирательном процессе являются соответствующие избирательные технологии, основанные на формальном соблюдении положений законодательства о выборах, но направленные на создание необоснованных преимуществ одному из кандидатов, избирательных объединений (технологии, основанные на злоупотреблении правом). По его мнению, установление дополнительных запретов и ограничений по осуществлению прав принципиально не будет способствовать искоренению злоупотреблений, но может привести к возникновению новых способов злоупотреблений правом в избирательном процессе, что следует учитывать при конструировании новых норм, заранее предусматривая возможные меры противодействия таким деяниям ^[5].

Для противодействия использованию манипулятивных избирательных практик предлагаются различные способы. Так, Е.М. Суранова предлагает создать кодекс этики политических деятелей, содержащий правила поведения в период предвыборной агитации и установить юридическую ответственность за нарушение данных правил ^[6]. Однако стоит отметить, что практически перед каждыми выборами основные субъекты избирательного процесса – политические партии – под эгидой избирательных комиссий подписывают соглашения, в которых берут на себя обязательство вести честную избирательную кампанию. Наш опыт показывает, что больше всего действий в «серой» зоне осуществляют именно эти подписанты. Морально-этическая ответственность, не подкрепленная правовой (точнее – достаточно жесткой) санкцией, в условиях неразвитости политических традиций, не является действенным средством предотвращения злоупотребления правом.

В отдельных работах предлагается дополнить избирательное право принципом о недопустимости злоупотребления правом, в целях предотвращения злоупотребления субъективным избирательным правом ^[7]. Однако такие предложения носят скорее декларативный, нежели регуляторный характер. Реализация данного предложения в сфере противодействия использованию «серых» избирательных технологий и злоупотреблению субъективным избирательным правом, по нашему мнению, возможна только при формировании целостного института, соответствующего институту шиканы в гражданском праве.

Принимая во внимание обилие избирательных технологий, вряд ли возможно изобрести универсальный способ борьбы с манипулятивными практиками, однако в ряде случаев может быть предложен комплекс мер, направленных на предотвращение сознательного использования избирательных прав вопреки их назначению (применению «серых» избирательных технологий).

Технология «политических паровозов»

Технология «политический паровоз» является разновидностью избирательных технологий, которая направлена на манипулирование избирателями. Суть данной технологии заключается в том, что на первые места в партийном списке ставятся лица, пользующиеся большой популярностью у населения либо медийные личности, которые заведомо не преследуют цели получить депутатский мандат.

В настоящее время данная политическая технология является абсолютно законной так как согласно пп. «а» п. 18 статьи 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ^[8] кандидат, включенный в список допущенный к распределению депутатских мандатов может быть исключен из списка на основании письменного заявления об исключении его из списка кандидатов. Данная норма продублирована в статье 96 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Так как в список может быть включено значительное количество кандидатов, например, при выборах депутатов Государственной Думы до 400 человек ^[9], то вряд ли представляется возможным избирателю изучить каждого кандидата в списке, поэтому большинство избирателей ориентируются именно на кандидатов, занимающих первые места в партийном списке. Также стоит сказать, что «паровозы» активно участвуют в предвыборной агитации, что дополнительно влияет на избирателя, у которого партийный список начинает прочно ассоциироваться с данной личностью. При голосовании избиратель, ориентируясь на социальный статус, личные качества, авторитет «паровоза» голосовал именно за него, а поэтому и за список в целом, справедливо полагая, что именно данный кандидат в случае избрания будет представлять интересы населения в представительном органе. Как утверждают некоторые авторы ^[10], использование технологии «паровозов» в России является естественным следствием незрелости партийной и политической системы страны. Также данная технология используется как способ нечестной конкуренции «административными партиями» предоставляя значительное преимущество, так как им проще чем остальным партиям использовать в качестве «паровозов» известных государственных деятелей, пользующихся особой популярностью.

Впервые в современной России данная технология была использована на выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году, когда в первую тройку движения «Наш дом – Россия» входили премьер-министр В.С. Черномырдин и режиссер Н.С. Михалков, после подведения итогов голосования отказавшиеся от своих мандатов. Самым масштабным примером применения такой технологии являются выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва (02.12.2007 г.), когда в общефедеральную часть списка был включен только один В.В. Путин (не являющийся членом выдвинувшей его партии), а большинство региональных групп возглавляли главы субъектов РФ и руководители законодательных (представительных) органов. Все они от мандатов депутата Государственной Думы отказались (98 отказов из 600 кандидатов списка, то есть 16,3 % кандидатов участвовали в выборах без намерения стать представителями избравших их избирателей).

Для некоторых партий технология «политических паровозов» стала традиционной схемой борьбы за мандаты. Так, в единый день голосования 10.09.2017 прошли выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. На всех выборах списки кандидатов от политической партии «Либерально-демократическая партия России» возглавлял В.В. Жириновский. Будучи заместителем председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, он одновременно выразил согласие стать депутатом Законодательного Собрания Краснодарского края, Саратовской областной Думы, Законодательного Собрания Пензенской области, Государственного Совета Удмуртской Республики и Парламента Республики Северная Осетия – Алания. В 2018 году В.В. Жириновский баллотировался одновременно в представительные органы 15 субъектов РФ, в 2019 году – 10 субъектов РФ. Нет необходимости отмечать, что ни один из мандатов по результатам выборов в региональные парламенты В.В. Жириновский не принял.

Также на проблему «провозов» обращал внимание Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека в 2016 году при обсуждении консолидированного доклада Мониторинговой рабочей группы, подготовленного по результатам парламентских, региональных, и муниципальных выборов 18 сентября 2016 года ^[11]. В докладе предлагалось проработать и закрепить в законодательстве меры, позволяющие исключить использование манипулятивных избирательных практик, в частности технологии «паровоз».

Использование технологии «политический паровоз» приводит не только к обману и злоупотреблением доверием избирателей, но и вызывает падение доверия как к политическим партиям, так и к выборам как к демократической процедуре. Помимо введения в заблуждение избирателей, использование данной технологии искажает их волеизъявление, что не дает возможность объективно оценить предпочтения и мнение избирателей. Участие в выборах во главе списка или региональной группы высокопоставленных должностных лиц усиливает роль административного ресурса ^[12]. Также по мнению некоторых авторов ^[13] использование данной технологии приводит к стагнации представительного органа государственной власти и снижению эффективности реализации им представительной функции, так как вместо того, чтобы включить в список представителей разных групп населения они обычно заполняются неизвестными рядовыми членами партии, которые подчиняются решениям партийных лидеров.

При рассмотрении путей решения данной проблемы необходимо определить, как стимулировать политические партии отказаться от этой технологии. Законодательно запретить отказ от мандата не представляется возможным, так как нельзя заставить кандидата принять мандат и осуществлять депутатскую деятельность вопреки его желанию. Избирательная практика свидетельствует, что политические партии используют данную избирательную технологию для достижения целей, далеких от интересов народного представительства, а чаще всего – для получения необоснованного преимущества, а малоизвестные кандидаты осознанно злоупотребляют доверием избирателей, стремясь к получению мандата за счет узнаваемости других лиц.

Устранение данного перекоса в избирательном процессе возможно путем установления ответственности за безосновательный отказ от мандата. Однако в данном случае встает вопрос, кто должен нести эту ответственность: партия или кандидат? Кандидат участвовал в выборах без реального намерения избраться и злоупотреблял доверием граждан. Но именно политическая партия включала такого кандидата в список для поднятия своего имиджа и привлечения голосов избирателей и скорее всего знала о его намерении не осуществлять депутатскую деятельность после избрания. Поэтому ответственность за использование «политических паровозов» должна нести именно политическая партия.

Так, И.В. Советников предлагает установить ответственность как для партии, так и для кандидата ^[14]. Он указывает на следующие меры ответственности для кандидатов: ограничение пассивного избирательного права и денежный штраф. Для партии предлагает предусмотреть лишение партии мандатов, от которых отказались «провозы».

В качестве одного из решений обозначенной проблемы Н.С. Грудинин предлагает не передавать вакантный депутатский мандат для дальнейшего распределения в случае отказа кандидата от мандата (за исключением смерти кандидата или тяжелого состояния здоровья) и оставлять его вакантным до следующих выборов. Это должно заставить политические партии формировать списки кандидатов более осмысленно ^[15]. Однако мы считаем, что такой способ влечет риск дестабилизации работы представительного органа.

Также в качестве одного из способов решения данной проблемы можно рассмотреть переход от голосования по закрытым спискам к голосованию по открытым спискам, что даст возможность избирателю голосовать не только за список, но и за наиболее достойных, по его мнению, кандидатов из этого списка. Известно несколько способов голосования по открытым спискам:

1) одобрительное – избиратель получает несколько или неограниченное количество голосов;

2) преференциальное – избиратель при голосовании за список может отдать предпочтения определенным кандидатам, после чего происходит ранжирование кандидатов в соответствии с предпочтениями избирателей;

3) кумулятивное – избиратель может распределить голоса между разными кандидатами.

Переход к голосованию по открытым спискам, действительно, помог бы решить проблему злоупотребления технологией «политический паровоз». Следует сказать, что при таком переходе решается одна проблема, но создается несколько других. Так, например, списки могут лишиться наиболее ярких кандидатов. Также стоит отметить труднореализуемый способ голосования при участии в выборах большого количества партий и наличии значительного количества кандидатов в списках. Так, анализ результатов голосования на выборах депутатов Государственной Думы в Ямало- Ненецком автономном округе 27 марта 2005 года, где применялся способ голосования путем указания номера депутата в списке свидетельствует о том, что значительная часть избирателей не поняла смысла персонального голосования и просто продублировала свое голосование за партийный список, указав еще и его номер ^[16].

Проанализировав способы решения проблемы использования технологии «политический паровоз», нами предлагается такое изменение порядка замещения вакантных депутатских мандатов, при котором в случае исключения кандидата из списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов на основании письменного заявления кандидата об отказе от мандата, об исключении списка кандидатов при отсутствии вынуждающих к тому обстоятельств, возникших после регистрации кандидата на выборах в составе списка кандидатов, вакантные депутатские мандаты распределяются между остальными списками допущенными к распределению депутатских мандатов пропорционально количеству полученных голосов.

Технология «страховочного механизма»

Суть действия «страховочных механизмов» заключается в выдвижении одного и того же кандидата в составе списка кандидатов и по одно-, многомандатному избирательному округу. На сегодняшний день, ч. 9 статьи 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает кандидату на одних и тех же выборах выдвигаться по нескольким избирательным округам, однако в качестве исключения предоставляет партийному кандидату выдвинуться по единому избирательному округу в составе списка кандидатов и по одномандатному или многомандатному избирательному округу. В случае одновременного избрания и самого кандидата, и списка кандидатов, гражданин должен выбрать один из статусов: сохранить личный мандат депутата или сохранить место в списке кандидатов. Законодательство одновременно запрещает возможность совмещать два депутатских мандата гражданином, однако при этом допускает возможность кандидату участвовать в борьбе за эти два мандата.

Данная норма, предоставляя преимущество политическим партиям стимулирует их и граждан участвовать в выборах, что важно в условиях развивающейся партийной системы, однако данная возможность одновременно может привести в определенной степени к стагнации представительства. Партия может включить наиболее ярких кандидатов как в список, так и выдвинуть по одно- или многомандатному округу, чтобы использовать их имидж для увеличения количества голосов, отданных за список и одновременно увеличить количество мандатов за счет их избрания по одно-, многомандатному округу. Так как кандидат, избранный по одно-, многомандатному округу откажется от мандата полученного в составе списка кандидатов и мандат соответственно перейдет следующему кандидату в составе списка кандидатов. Соответственно политические партии будут более заинтересованы в выдвижении по одно-или многомандатному округу именно кандидата из списка, так как при этом также сократятся траты ресурсов на проведение избирательных кампаний. Политические партии используя «страховочные механизмы» также манипулируют мнением избирателей, предоставляя возможность лицу, не получившему доверия избирателей по результатам голосования в одно- или многомандатном округе, получить мандат избравшись в составе списка кандидатов. Помимо этого, кандидат, выдвигающийся в списке кандидатов уже имеет право в получении депутатского мандата, если список, в котором он выдвинут, наберет достаточное количество голосов, однако при выдвижении одновременно по одномандатному округу он создает помехи для других кандидатов, выдвинувшихся по этому округу, так как некоторое количество избирателей отдадут ему свой голос, тогда как при его отсутствии они могли проголосовать за кандидата, для которого эти голоса могут стать решающими.

В качестве решения данной проблемы можно рассмотреть опыт использования персонализированной смешанной избирательной системы в Германии. Главный принцип данной системы заключается в том, что мандаты должны распределяться согласно полученным голосам избирателей, следовательно, сначала определяется, сколько мандатов всего должна получить каждая партия после чего из этого числа вычитается число мандатов, завоеванных этой партией в одномандатных округах. И оставшиеся мандаты получают кандидаты из земельных списков партии. Однако использование данной системы связано с некоторыми сложностями. Так в случае, когда земельный список партии должен получить по результатам пропорционального распределения меньше мандатов, чем партия выиграла в одномандатных округах. В этом случае все полученные в одномандатных округах мандаты остаются у кандидатов, а недостаток мандатов покрывается за счет увеличения числа депутатов в бундестаге. Однако Конституцией Российской Федерации не предусмотрено увеличение количества депутатов Государственной Думы. Также данная избирательная система имеет и другие недостатки, подробный анализ которых дан А.Е. Любаревым ^[17].

Наиболее простым решением данной проблемы на наш взгляд является ограничение одновременного выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов и по одно- или многомандатному округу путем исключения отдельных норм законодательства, приведенных выше. Данное предложение будет стимулировать политические партии к более внимательному подбору кандидатов и способствовать проведению более эффективных избирательных кампаний.

Заключение

Подводя итоги исследования, еще раз отметим, что в условиях стремительно изменяющегося законодательства и незрелой партийной системы некоторые законодательные положения могут допускать возможности использования «серых» избирательных технологий политическими партиями, использование административного ресурса, манипулятивных действий. Несомненно, все это сказывается на общественно политической жизни страны и может выражаться в падении доверия и интереса граждан к институту выборов как к демократической процедуре, искажении их волеизъявления, невозможности объективно оценивать предпочтения электората. Помимо этого, данные злоупотребления могут повлиять и на представительный орган власти, снижая его представительскую функцию и степень отражения интересов населения. Безусловно необходимо законодательное урегулирование данных проблем. Предложенные способы противодействия «серым» избирательным технологиям, названным выше, имеют как преимущества, так и недостатки, однако при этом в сравнении с другими способами являются наиболее эффективными и демократичными.