Акционерные общества как объект общественного контроля в Российской Федерации

Востриков Константин Валерьевич кандидат политических наук доцент, кафедра государственного и муниципального управления, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кузбасский государственный технический университет им. Т. Ф. Горбачева" 650056, Россия, Кемеровская область, г. Кемерово, ул. Ворошилова, 17 Vostrikov Konstantin Valer'evich PhD in Politics Docent, the department of State and Municipal Administration, T. F. Gorbachev Kuzabass State Technical University 650056, Russia, Kemerovskaya oblast', g. Kemerovo, ul. Voroshilova, 17 kokotowa@mail.ru Залесны Яцек доктор юридических наук профессор, Институт политических исследований, Варшавский университет 00927, Польша, г. Варшава, ул. Новы Свят, 67 Zalesny Yatsek Doctor of Law Professor at the Institute for Political Studies of the University of Warsaw 00927, Pol'sha, g. Varshava, ul. Novy Svyat, 67 zalesny.yatsek@mail.ru Другие публикации этого автора     Павлов Иван Сергеевич аспирант, кафедра теории государства и права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный юридический университет» 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Pavlov Ivan Sergeevich Postgraduate student, the department of Theory of State and Law, Ural State Law University; Scientific Associate, Institute for Globalization Problems 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 Pavlov-rubinsky@mail.ru Складчиков Сергей Витальевич научный сотрудник Краснодарского филиала Института проблем глобализации, кафедра международного частного и предпринимательского права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина" 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Skladchikov Sergei Vital'evich Research Fellow at the Department of Private and Business Law of Kuban State Agrarian University, Krasnodar Branch 350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Облогин Денис Дмитриевич научный сотрудник, Краснодарский филиал Института проблем глобализации, ФГБОУ ВО "Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина" 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Oblogin Denis Dmitrievich Scientific Associate, Krasnodar branch of the Institute for Globalization Problems, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 niipg2010@mail.ru

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, кафедра международного частного и предпринимательского права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина" 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Private and Business Law of Kuban State Agrarian University 350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Согласно Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в стране и носителем государственного суверенитета является многонациональный народ России, осуществляющий свою власть как непосредственно (через институты выборов и референдумов), так и опосредованно (через деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления).^[1]

Однако, конституционные принципы народовластия и участия общественности в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, так как в противном случае не исключена возможность узурпация власти, присвоения властных полномочий отдельными органами государственной власти или их должностными лицами. Важнейшее место в системе юридических гарантий данных конституционных принципов играет институт общественного контроля, который хоть и был институционализирован в российской правовой системе сравнительно недавно (с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»),^[2] но имеет значительную предысторию в виде существовавшего несколько десятилетий института народного контроля власти во времена СССР (РСФСР). ^{[12, с. 72-88; 20, с. 19-25]}

Однако, организация и функционирование данного института гражданского общества связаны с многочисленными проблемами, имеющими объективный и субъективный характер. Одной из подобных проблем являются трудности в определении понятия и исчерпывающего перечня объектов общественного контроля.

Данная проблема вызвана тем, что действующее законодательство, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ^[3] не содержит определения понятия объекта общественного контроля, не перечисляет его признаков, вывел часть объектов общественного контроля из предмета своего правового регулирования (отдельные виды деятельности и отдельные виды общественных отношений). Кроме того, данный Федеральный закон предусматривает возможность осуществления общественного контроля в отношении организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, но сам закон не детализирует это понятие, а иные нормативно-правовые акты не дают возможности однозначно определить ни само понятие «публичные полномочия», ни их содержание (либо перечень).

Так, по мнению ряда авторов, под публичными полномочиями следует считать полномочия органов публичной власти (органов государственной власти и местного самоуправления).^{[7, с. 42]} Другие ученые считают данный подход необоснованно занижающим объем понятия публичных полномочий и понимают под ними также любые полномочия, которые затрагивают процессы реализации, охраны, защиты, соблюдения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга физических и юридических лиц, а также органов публичной власти.^{[8, с. 90]} По мнению третьей группы авторов, публичные полномочия охватывает все виды деятельности, связанные с регулированием общественных отношений.^{[18, с. 44-45]}

Таким образом, вопрос формирования исчерпывающего перечня объектов общественного контроля в Российской Федерации в отечественной и зарубежной научной и учебной литературе остается дискуссионным и открытым. ^{[9, с. 28-35; 17, с. 79-91; 11, с. 30]} В этой связи, ряд авторов высказывает предположения о расширении предполагаемого круга объектов общественного контроля за счет включения в него, например, отдельных видов юридических лиц (в частности, субъектов естественных монополий, государственных корпораций и т.д.). ^{[14, с. 41-45; 15, с. 154-160; 16, с. 3-5]}

На наш взгляд, под публичными полномочиями следует понимать не только полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и совокупность таких прав отдельных субъектов права, реализация которых непосредственно затрагивает механизм реализации, соблюдения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов широкого круга граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, а также органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления).

Подобное расширенное определение понятия публичных полномочий позволит осуществлять общественный контроль в отношении ряда видов юридических лиц, чья деятельность носит общественно значимый характер, либо влияет на содержание, объем и механизм реализации прав, свобод и законных интересов широкого круга субъектов права, например, субъектов естественных монополий, предприятий и учреждений общественного транспорта, связи, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и т.п.

В связи с этим, вопрос относительно того, являются ли акционерные общества в Российской Федерации объектами общественного контроля, представляет большой научный и практический интерес.

Данная организационно-правовая форма коммерческих корпоративных организаций играет исключительно важную роль в российской экономике, во-первых, в общем объеме рыночной капитализации российских предприятий на долю акционерных обществ приходится большая ее часть, во-вторых, акционерными обществами производится более 2/3 валового промышленного продукта в России, а также более 50% объемов сельскохозяйственной продукции, ^{[19, с. 70-71]} в-третьих, в деятельности акционерных обществ занята значительная часть российского населения, особенно в регионах Сибири, Дальнего Востока, Урала.

Однако, возможность осуществления общественного контроля в отношении акционерных обществ является весьма дискуссионным вопросом в российской научной и учебной литературе. В связи с этим, рассмотрим аргументы за и против возможности осуществления общественного контроля в отношении акционерных обществ, которые приводятся учеными, придерживающихся полярных точек зрения на данный дискуссионный вопрос.

В числе аргументов, приводимых за возможность осуществления общественного контроля в отношении акционерных обществ можно выделить следующие.

Во-первых, ряд авторов считает, что значительная часть акционерных обществ в нашей стране, особенно тех, которые представляют из себя лидеров в соответствующей отрасли российской экономике, являются юридическими лицами с публичным участием (то есть были созданы органами государственной власти или местного самоуправления, либо в настоящее время значительная доля в пакете акций данных акционерных обществ принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, либо муниципальным образованиям). ^{[21, с. 47-57]}

Действительно, анализ крупнейших акционерных обществ в России показывает, что некоторые из них принадлежат Российской Федерации (например, ПАО «РЖД»), субъектам Российской Федерации, либо они являются их участниками (учредителями, акционерами). В частности, в акционерном обществе «Кубаньэкспресс-пригород», являющимся оператором пригородных железнодорожных пассажирских перевозок в Краснодарском крае и Республике Адыгея, 51% акций принадлежит Краснодарскому краю, а 49% - ОАО «РЖД».

Представляется, что подобные акционерные общества, принадлежащие полностью или частично органам публичной власти, должны подвергаться регулярному (постоянному) общественному контролю, так как в противном случае народ лишается возможности осуществления оперативного контроля за законностью и обоснованностью распоряжения, использования имуществом, которое является общенародной собственностью.

Во-вторых, ряд авторов высказывает свое мнение относительно того, что естественные монополии являются вне всякого сомнения объектами общественного контроля. ^{[22, с. 51-55]} И, действительно, многие акционерные общества в силу своей значимости и доминирования на определенных рынках товаров, работ и услуг являются естественными монополиями,^[5] и, следовательно, их деятельность напрямую влияет на процессы реализации физическими и юридическими лицами, а также органами публичной власти своих прав, свобод и законных интересов. Деятельность субъектов естественных монополий (к которым, в некоторых локальных случаях могут относиться юридические лица иных организационно-правовых форм, например, общества с ограниченной ответственностью), должна подвергаться постоянному контролю со стороны гражданского общества.

В-третьих, ряд авторов высказывает мнение относительно того, что деятельность некоторых видов юридических лиц, по факту являющихся градообразующими предприятиями, нуждается в постоянном общественном контроле. ^{[13, с. 7-19]}

По нашему мнению, многие акционерные общества, хотя и не являются субъектами естественных монополий, но представляют из себя градообразующие предприятия, либо предприятия, доминирующие на рынке труда в целых субъектах Российской Федерации. И от их деятельности, а также ее соответствия действующему законодательству, зависят процессы реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в соответствующих муниципальных образованиях, а также регионах, что диктует необходимость организации и проведения за их деятельностью мероприятий общественного контроля.

В этой связи, представляется необходимым принятие отдельного Федерального закона «О градообразующих предприятиях в Российской Федерации», в котором следует детально определить правовой статус данных предприятий, а также предусмотреть возможность организации и осуществления в отношении их деятельности отдельных мероприятий общественного контроля.

Отдельные попытки принятия подобных нормативно-правовых актов делались на региональном уровне. Так, в 2000-2012 годах в Тверской области действовал Закон Тверской области от 29.12.1999 № 83-ОЗ-2 «О градообразующих предприятиях». В данном региональном законе под градообразующими предприятиями понимались организации и предприятия, расположенные в населенных пунктах с численностью населения от тысячи человек, в которых было трудоустроено не менее 25% трудоспособного населения данного населенного пункта, либо численность работников которых превышала пять тысяч человек, либо данные организации и предприятия обеспечивали коммунальными услугами не менее 30 процентов жилого фонда данного населенного пункта, или налогами до половины соответствующего местного бюджета. ^[6] При этом, исследовали отмечали, что 92% градообразующих предприятий области являются акционерными обществами. ^{[7, с. 54-55]}

В-четвертых, целый ряд акционерных обществ (которые могут принадлежать как государству, так и юридическим и физическим лицам) занимаются деятельностью, имеющей исключительную важность для сохранения и развития российского общества и государства. Например, они могут производить вооружение и боеприпасы, включая компоненты, используемые в оружие массового поражения. Некоторые акционерные общества являются производителями вакцин и лекарственных препаратов, в том числе и от COVID-19.

В связи с этим, представляется, что деятельность акционерных обществ, от которых зависит сохранение и развитие российского общества и государства, подлежат постоянному контролю со стороны гражданского общества посредством проведения соответствующих мероприятий общественного контроля.

Представляется, что перечень видов деятельности частных хозяйствующих субъектов (не относящихся к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям), имеющих значение для обеспечения обороны и безопасности страны, необходимо закрепить на федеральном уровне в соответствующих нормативно-правовых актах.

Однако, ряд авторов высказывают возражения относительно возможности осуществления общественного контроля за деятельностью акционерных обществ.

Так, некоторые ученые считают, что законодательное закрепление возможности осуществления общественного контроля за частными хозяйствующими субъектами является ничем иным как «реинкарнацией советского негативного опыта функционирования народного контроля, когда деятельность народных контролеров подрывала самостоятельность советских предприятий и учреждений…например, в сфере торговли и бытового обслуживания…не давала их руководителям возможности чутко реагировать на местную и региональную специфику, учитывать интересы потребителя и т.п.». ^{[18, с. 90-91]} По их мнению, общественный контроль за деятельностью коммерческих юридических лиц недопустим и является нарушением конституционных прав на свободы предпринимательской деятельности.

Однако, анализ опыта функционирования органов народного контроля в период существования СССР (РСФСР) показывает, что благодаря проводимых мероприятий народного контроля только в сфере торговли и бытового обслуживания было выявлено хищений социалистической собственности на миллиарды рублей, которые были возвращены государству за счет имущества, конфискованного у виновных лиц. ^{[8, с. 77-78]}

Поэтому, мы считаем, что общественный контроль за деятельностью акционерных обществ нельзя расценивать как нарушение свободы предпринимательской деятельности. Данная деятельность должна осуществляться, во-первых, законными способами, а во-вторых, результаты данной деятельности не должны противоречить механизму осуществления прав, свобод и законных интересов граждан, а также юридических лиц и органов публичной власти.

Некоторые ученые высказывают серьезные опасения относительно того, что возможность осуществления общественного контроля в отношении коммерческих юридических лиц (в частности, акционерных обществ) создает угрозу их деятельности, например, в части защиты коммерческой тайны.

Данные опасения носят резонный характер. В связи с этим, представляется необходимым детализировать в действующем законодательстве пределы общественного контроля в отношении деятельности коммерческих юридических лиц, закрепить специфические мероприятия общественного контроля, которые бы не позволили препятствовать законной предпринимательской деятельности, создавая угрозу реализации законных целей и задач, которые выполняются данными коммерческими юридическими лицами.

В связи с этим, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует закрепить возможность и пределы осуществления общественного контроля в отношении частных хозяйствующих субъектов, указав, что общественный контроль в отношении них будет осуществляться на основании специальных федеральных законов. Как вариант, возможность осуществления общественного контроля (например, в отношении акционерных обществ) можно закрепить в федеральных законах, регулирующих их деятельность (в частности, в Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». ^[4]

Таким образом, представляется, что акционерные общества следует отнести к разновидности объектов общественного контроля. Однако, возможность организации и осуществления общественного контроля за их деятельностью требует внесения в действующее законодательство ряда изменений и дополнений.