Производительность и эффективность в оценке судебной деятельности

Васильев Дмитрий Сергеевич старший преподаватель, кафедра теории и истории государства и права, Новосибирский государственный университет экономики и управления "НИНХ", судья в почетной отставке 630099, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Каменская, 52/1, каб. 5-613 Vasilev Dmitrii Senior Lecturer, Department of Theory and History of State and Law, Novosibirsk State University of Economics and Management "NINH", judge in honorable retirement 630099, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Kamenskaya, 52/1, kab. 5-613 vasdm69@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

Оценка деятельности организации в целом, как и ее сотрудников в отдельности, является инструментом измерения достигнутых результатов. Для того, чтобы понимать, какие результаты получены, необходимо знать, что за цели ставились. Чтобы оценка не стала бессмысленным занятием, на ее основе должны предприниматься действия. По утверждению М.Мескона, М.Альберта и Ф.Хедоури, авторов популярного пособия по основам менеджмента, измерение результатов деятельности есть этап процесса контроля ^{[23, с.390]}. В той же мере, как в отношении других организаций и их сотрудников, оценка работы судей и судов отражает их подконтрольность.

На первый взгляд, слово «контроль», примененное в отношении судей, вызывает сомнения. Ведь в силу установленного ч.1 ст.120 Конституции России принципа судьи независимы и подчиняются только закону. Как может контроль над работой судей сочетаться с их независимостью? Если судьи независимы, то над ними не может быть контроля. Если судьи не должны быть подконтрольны, то незачем ставить перед ними цели и измерять их результаты достижения этих целей, то есть давать оценку их деятельности. И если так, то сама постановка вопроса об оценке работы судей противоречит конституционному принципу их независимости.

Такая позиция содержит в себе лишь долю истины, состоящую в том, что контроль над судьями не должен быть чрезмерным и вредить их беспристрастности. Вместе с тем свободное общество немыслимо без ограничения государственной власти. Всякая власть должна быть разделена и подконтрольна. Все должностные лица государства, в том числе и судьи, находятся в системе координат разделенной и ограниченной власти. Инстанционность судебной системы может рассматриваться не как средство ее централизации, а как внутрисистемное разделение власти между судами разных инстанций. Поэтому постановка вопроса о контроле над судьями и судами, и вытекающая из него проблема оценки судебной деятельности вполне правомерна.

Представление о том, что работа судов должна контролироваться обществом, имеет давнюю историю. Ф.Хайек в «Конституции свободы» приводит такую цитату из декларации английского парламента, принятого в далеком 1660 г.: «правосудие должны отправлять только те, кто несет ответственность за плохое его отправление» ^{[30, с.292]}.

Система оценки персонала не является ценностно-нейтральной, она формирует его мотивацию. В идеале система оценки работы судей должна способствовать повышению профессиональной компетентности судей и качества правосудия. Она должна позволять отбирать и удерживать талантливых судей и способствовать их развитию. С точки зрения этих критериев принятая в российских судах система оценки судебной деятельности на основе непосредственного и объективного вменения судьям показателей судебной статистики неудовлетворительна. Критике этой системы посвящены публикации «Хороши ли наши показатели. К вопросу об оценке эффективности работы судов и судей» ^[7], «Судебная статистика и корпоративная культура российских судов» ^[6] и «Показатели судебной статистики как критерии оценки судебной деятельности» ^[5].

Существующая система оценки судебной работы недостаточно мотивирует формирование у судей ценностных установок личной независимости и гражданского мужества, а также развитие их организационных, коммуникативных, дискурсивных и аргументационных компетенций. Она способствует кадровой замкнутости судебного ведомства. Ее наличие – один из факторов, препятствующих широкому привлечению академических работников в региональные, апелляционные и кассационные суды, то есть туда, где они особенно нужны. Люди науки не могут представить данных о своих показателях «качества», «количества» и «сроков».

Недостатки существующей системы оценки судебной работы сознаются самими судьями. В 2021 г. кафедра теории и истории государства и права НГУЭУ «НИНХ» провела исследование «Судейский корпус Новосибирской области 2021: настроения, тенденции, перспективы». Участниками анонимного анкетного опроса стали 192 судьи общей юрисдикции, в том числе председатели судов и их заместителей, судьи областного суда, районные судьи и мировые судьи. Основные результаты исследования приводятся в статье Д. С. Васильева и М. С. Саламатовой «Судейский корпус Новосибирской области: социально-демографические характеристики, условия работы и профессиональное развитие» ^[8].

Помимо прочего, судей спрашивали о том, следует ли изменить критерии оценки эффективности и производительности судей по статистическим показателям «качества», «количества» и «сроков». Наиболее частым ответом стало «скорее да» - 54 %, за ним по удельному весу следует более категоричный ответ «да» (24 %). «Скорее нет» и «нет» ответили соответственно 16 % и 4 %. Лишь 2 % заняли нейтральную позицию, затруднившись с ответом.

Это означает, что подавляющее число судей (78 %) сознают необходимость перемен в сфере оценки их деятельности. Наибольший радикализм в этом отношении выявлен среди рядовых районных судей, доля сторонников перемен среди них составила 83 %. Но и среди наиболее консервативной группы – председателей судов и их заместителей – доля тех, кто в целом или частично одобряет идею изменений в оценке судебной деятельности, достигла 64 %.

Любая критика убедительна лишь в том случае, если она не ограничивается голым отрицанием, а предваряет собой позитивную программу, заключающую в себе альтернативные возможности решения проблемы. Как указано выше, в качестве такой альтернативы не может быть принята идея полного отказа от оценки судебной деятельности. Это несовместимо с принципом общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Данная публикация, являющаяся логическим продолжением предшествующих, нацелена на выработку рекомендаций по комплексной оценке судебной деятельности с учетом положений теории менеджмента.

Для достижения этой цели прежде всего рассматриваются основные трактовки оценки судебной деятельности в специальной литературе (§ 1). Затем описываются содержание терминов «результативность», «производительность», «эффективность» в общей теории менеджмента (§ 2) и возможность их применения к сфере правосудия (§ 3). Комплексный подход к оценке судебной работы невозможен без решения вопросов о миссии, целях и качестве правосудия. Этому посвящены 4 и 5 параграфы. Далее рассматриваются проблемы организационного обеспечения оценки качества судебной работы (§ 6), методики оценки эффективности (§ 7) и производительности (§ 8) судебной деятельности. Исследование завершается изучением вопроса о том, как использовать полученные данные об оценке производительности и эффективности (§ 9).

§ 1. Специальная литература об оценке судебной деятельности

Ограниченность объема статьи не позволяет сделать полный обзор публикаций, посвященных теме эффективности правосудия. В качестве примеров мы рассмотрим диссертационные исследования А.В. Цихоцкого ^[32], А.К.Гагиева ^[10], публикации М.А.Викут ^[9], Т.М.Кизирбозунц ^[21], Л.Н.Москвич ^[25],[26], Г.С.Денисовой и Е.Г.Шурыгиной ^[12]. Для иллюстрации подхода в оценке судебной деятельности в других государствах дан краткий анализ работ Р.Томаса ^[3] и С.Колбрана ^[1], а также доклада Генерального директората по вопросам занятости, социальных дел и интеграции Европейской комиссии ^[2]. Необходимо отметить, что практический интерес к этой теме испытывают прежде всего действующие судьи. Из перечисленных авторов к ним относятся Р.Томас, А.К.Гагиев, Т.М.Кизирбозунц.

Одну ранних трактовок эффективности правосудия дал профессор Института философии Сибирского отделения Российской академии наук А.В.Цихоцкий ^[32]. Он глядит на эту проблему глазами процессуалиста. По его мнению, проблему эффективности правосудия следует отличать от вопроса об эффективности правового регулирования. Если исключить «навес» процессуальных терминов, то суть определения Цихоцкого состоит в том, что эффективность правосудия есть его способность (свойство) обеспечивать достижение социально значимых целей.

Смысл этого определения понятия эффективности воспроизводится другими авторами. Так, например, в статье судьи Т.М.Кизирбозунц ^[21] эффективность правосудия заключается в способности судов и судей разрешать задачи и достигать целей, поставленных законом, при помощи процессуальных средств. Интересно, что если Цихоцкий говорит о социально значимых целях, то есть целях, имеющих ценность для общества, то Кизирбозунц в качестве их источника называет закон, то есть государственную власть.

Профессор Саратовской государственной академии права М.А.Викут ^[9] считает, что это определение слишком абстрактно. С этим можно согласиться, так как в принципе любая организация ставит цели и решает задачи. Бесспорность определения Цихоцкого задана его бессодержательностью. Но это делает его малопригодным для практического применения.

Будучи, как и Цихоцкий, процессуалистом, Викут придерживается совершенно противоположного взгляда на эффективность правосудия. Она в принципе отрицает возможность обобщенной оценки эффективности судебной деятельности. По ее мнению, говорить об эффективности правосудия можно только «адресно», то есть при разрешении отдельного дела и по отношению к конкретным лицам, участвующим в этом деле. Правосудие в данном деле эффективно, если судья постановил законное, обоснованное и справедливое решение. Применяя философский термин, эту позицию можно назвать радикальным номинализмом.

Такой взгляд чреват растворением в подробностях до степени потери контроля. В свою бытность судьей автор данной статьи ежегодно рассматривал несколько сотен дел и материалов. Аттестация судей проводится раз в три года. Чтобы оценить судебную деятельность автора методом оценки эффективности в каждом деле, в ходе аттестации пришлось бы дать более тысячи отдельных оценок эффективности. Это абсурдно и невыполнимо.

Принцип независимости правосудия реализуется не только в независимости отдельных судей, но и путем институциональной независимости судебной власти в целом. Это означает, что судебные органы должны автономным образом управлять собственными делами, в том числе обеспечивать контроль за движением совокупности судебных дел, иметь систему отчетности, позволяющую оценить их эффективность.

О том, что к эффективности правосудия следует подходить как к инструменту контроля, указывает в своем диссертационном исследовании председатель Конституционного Суда Республики Ингушетия А.К. Гагиев ^[10]. Чтобы описание эффективности не стало пустопорожним, следует определить ее критерии, позволяющие отличить эффективную судебную работу от неэффективной. Его работа называется «Критерии эффективности деятельности судов в гражданском и арбитражном процессе». В их поисках Гагиев обращается к экономической науке. Он приводит данное экономистами различение эффективности на целевую и технологическую (ресурсную). Действительно, с экономической точки зрения на эффективность можно смотреть как с точки зрения достижения целей, так и с точки зрения соотношения затрат и результатов.

По аналогии с подходом экономистов Гагиев предлагает разграничивать понятия эффективности процессуальной деятельности и эффективности организации судебной работы. Критериями эффективности процессуальной деятельности он считает своевременность, справедливость и доступность правосудия. При этом под своевременностью Гагиев в конечном счете понимает соблюдение установленных законом процессуальных сроков. Тут нет нового, этот показатель постоянно применяется для оценки судебной работы еще с тридцатых годов прошлого века.

Спорно предложение Гагиева об установлении в качестве одного из критериев эффективности деятельности суда справедливости. Чтобы служить инструментом контроля, стандарты эффективности должны измеряться. Для сравнения необходим некий эталон. Справедливость субъективна, ее невозможно измерить. В конечном счете Гагиев вынужден свести этот критерий к законности судебного решения. С учетом его мнения о необходимости методического руководства вышестоящих судов в отношении нижестоящих получается, что критерием законности судебного постановления может быть в случае оспаривания вышестоящий суд или его вступление в законную без обжалования. Дело опять-таки сводится к привычному показателю «качества», то есть соотношения отменных или измененных судебных актов с общим числом обжалованных.

Критерий доступности правосудия Гагиев понимает как территориальную близость судов к населению и низкую стоимость судебного разбирательства. Однако не ясно, какое отношение это имеет к оценке процессуальной деятельности. От судей ни размещение судов, ни величина издержек не зависят.

Вторым направлением оценки эффективности Гагиев считает организацию судебной работы. В качестве критериев этого вида эффективности он предлагает установить служебную нагрузку судей в соотношении с оптимальной. Чтобы этот показатель был измерим, необходимо установление оптимального стандарта нагрузки. В дополнение Гагиев рекомендует ввести месячный лимит числа рассмотренных дел.

И то, и другое представляется труднореализуемым. Автор этой статьи помнит, как в начале его судебной карьеры в девяностые годы ставился вопрос о стандартах нагрузки на судей. Спустя двадцать один год автор закончил судебную карьеру, а этот вопрос по-прежнему не разрешен. Основная проблема состоит в том, что судебные дела слишком различны с точки зрения временных затрат на их рассмотрение. Что касается месячного лимита количества рассмотренных дел, то органы судейского сообщества неоднократно высказывали это пожелание. Проблема в том, что, если лимит превышен, что делать со сроками рассмотрения тех дел, которые остались за его пределами. Решением может быть законодательная отмена жестко фиксированных общих сроков рассмотрения судебных дел. Тогда можно формировать график рассмотрения дел с учетом оптимального стандарта и максимального месячного лимита без оглядки на процессуальные сроки.

Другой критерий оценки эффективности организации судебной работы Гагиев видит в измерении времени, затрачиваемого на рассмотрение одного дела в отношении с объективно необходимым. По существу, это другая сторона проблемы определения оптимального стандарта месячного количества рассмотренных дел. Действительно, месячный бюджет рабочего времени судьи легко подсчитать. При пятидневной рабочей неделе это примерно 165 часов. Месячный стандарт нагрузки может быть пересчитан в «объективно необходимое» время рассмотрения одного дела и наоборот. Проблема опять-таки упирается в невозможность определения времени, «объективно необходимого» для рассмотрения одного судебного дела. Не существует абстрактного судебного дела, конкретные дела слишком различны между собой. Бывает так, что временной «вес» одного судебного дела может превышать совокупный временной «вес» десятков, а то и сотен других дел.

Гагиев предлагает также измерять эффективность организации судебной работы по показателям подбора и расстановки судебных кадров, стимулирования труда судей, технической оснащенности помещений судов. Это вообще не собственно оценка судебной деятельности. Это оценка – деятельности по организационному и материально-техническому обеспечению судов.

В диссертации Гагиева интересна постановка вопроса о субъектах оценки эффективности. Он считает, что она должна быть распространена не только на суд, но и на лиц, участвующих в деле. Мотив этого понятен. Конечный результат разрешения судебного дела зависит не только от суда, но от поведения лиц, участвующих в деле, прежде всего прокуроров, адвокатов и других профессиональных представителей. Как практикующий судья, Гагиев дает понять, что в неэффективности процесса не всегда виноват судья.

Интересно, что это обстоятельство отмечено и в докладе Генерального директората по вопросам занятости, социальных дел и интеграции Европейской комиссии ^[2]. При описании методов оценки качества работы судей, применяемых в судах Финляндии, указано, что «на качество судебного разбирательства влияет множество факторов, таких как масштаб и адекватность имеющихся у суда ресурсов (персонал, помещение, техническое оборудование), навыки и знания судей, работа адвокатов и прокуроров, организация судебного разбирательства и управление судом». Вместе в докладе отмечено, что «судебные органы Финляндии приняли сознательное решение исключить из оцениваемых тем ресурсную обеспеченность судов и работу прокуроров и адвокатов» ^{[2, с.350]}.

С таким решением можно согласиться. Предложенное Гагиевым распространение оценок эффективности на лиц, участвующих в деле, спорно. Так, в бизнесе оценивается эффективность предприятий, но никому не придет в голову оценивать эффективность их клиентов. Оценка эффективности есть элемент контроля. Если органы управления судами будут оценивать эффективность поведения лиц, участвующих в деле, то последние тем самым становятся как бы подконтрольными. В таком случае судебные органы могут предъявлять к лицам, участвующим в деле, претензии о том, что из-за их неэффективных действий суд не достиг своих целей. Но это противоречит принципам диспозитивности и равенства перед судом. Лица, участвующие в деле, имеют собственные цели, которые могут не совпадать с целями суда. Они не обязаны действовать согласно намерениям судьи. Иное стало бы реинкарнацией сталинских постановочных процессов, когда суд, прокурор, защитник и даже сам обвиняемый стремились к одной общей цели.

Проблема оценки эффективности правосудия не решаема без ответа на вопрос об источнике ее первичных данных. Это могут быть внутренние данные, выдаваемые самой судебной системой. Другой источник - внешние данные, предоставляемые пользователями ее услуг. Решение вопроса об источнике данных определяет понимание того, что есть эффективность правосудия. Совместная публикация профессора Южного федерального университета Г.С.Денисовой и доцента Ростовского филиала Российской академии правосудия Е.Г.Шурыгиной называется «Общественное доверие к суду как индикатор эффективности судебной власти» ^[12]. С их точки зрения эффективность есть то, что измеряется общественным доверием к суду. В целом аналогичной точки зрения придерживается автор данной публикации.

Л.Н.Москвич, доцент Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», в своих публикациях обращается к мировому опыту оценки эффективности судебной системы ^[25],[26]. Она указывает, что эффективность ее функционирования следует оценивать в двух измерениях – внешнем и внутреннем. Во внешнем измерении Москвич выделяет общие и специальные условия. К числу общих условий относятся факторы, влияющие на эффективность судебной системы в целом. К специальным условиям – факторы, которые воздействуют на работу отдельно взятого суда. Внутреннее измерение эффективности включает в себя оценку организационных и процессуальных условий.

Для большей практической применимости Москвич выделяет пять сфер (срезов) эффективности судебной системы: а) внешняя организация (судоустройство); б) судебная процедура; в) кадровое обеспечение; г) судебное управление; д) социальная эффективность суда.

При анализе предложенной Москвич классификации следует отметить, что количество разных сфер измерения эффективности достигает той критической точки, когда становится понятным, что их нельзя обозначать единым термином «эффективность». От применимости ко всем сферам измерений он теряет определенность своего содержания.

Вслед за Москвич обратимся к мировому опыту. В 2008 г. лорд-главный судья Англии и Уэльса Р.Томас сделал доклад, посвященный судебной реформе в Великобритании ^[3]. Один из аспектов его доклада посвящен оценке производительности судов и судей. По его мнению, как и любая другая организационная структура, судебная система заинтересована в том, чтобы быть производительной. Производительность судебной системы лорд Томас определяет как ее способность «рассматривать дела как можно быстрее и с меньшими затратами». Для обеспечения производительности необходимо устанавливать стандарты. Прежде всего это предельный срок нахождения среднего дела в производстве суда. Такой стандарт побуждает судей «концентрировать внимание на слушаниях дел, а не на поисках предлогов для их отсрочки».

Главный судья подчеркивает, что, исходя из принципа независимости судебной власти, стандарты должны устанавливаться самим судейским сообществом. Стандарты должны быть разумны, они не могут быть самоцелью. «Стандарт нельзя использовать для ускорения рассмотрения дел или для контроля над судьями. Его нельзя использовать для создания несправедливости, отказывая в отсрочках там, где они необходимы». Для обеспечения исполнения стандартов судами и судьями необходимо выделение материальных и финансовых средств.

По мнению сэра Томаса, «несоблюдение стандартов работы не является проблемой для дисциплины; его лучше решать с помощью системы разумной оценки и решения любого вопроса на раннем этапе, чтобы помочь соответствующему судье». Главный английский судья предупреждает, что при достижении стандартов производительности судебная власть должна остерегаться давления судебной иерархии на индивидуальную независимость судей.

Профессор Центрального университета Квинсленда (Австралия) Стивен Колбран в своей публикации сравнил методы оценки судебной деятельности в США, Новой Шотландии, Англии и Австралии ^[1]. Он выделили три типа форм контроля: а) традиционные (общественный, инстанционный и парламентский контроль); б) качественная оценка профессиональной компетентности судей; в) измерение производительности на основе количественных показателей судебной статистики.

К способам общественного контроля судебной деятельности Колбран относит открытость судебного разбирательства, доступность информации о рассмотрении судебных дел, развернутость обоснования судебных актов, а также их публикацию. Инстанционный контроль реализуется при пересмотре судебных актов вышестоящими судами. В странах общего права судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности посредством процедуры импичмента, поэтому Колбран называет эту форму контроля парламентской.

Колбран отмечает, что при оценке профессиональной компетентности судей изучается уровень их правовых познаний, коммуникативные, управленческие, дискурсивные, аргументативные, примирительные и другие навыки. Поскольку сами судьи не в состоянии объективно оценивать свои знания и навыки, она основана на мнении сторонних лиц, связанных с судебной системой. Анализ производительности судов базируется на статистических сведениях о количестве судебных дел, скорости их рассмотрения и т.д.

По мнению австралийского профессора, первые две формы контроля относятся к отдельным судьям, в то время как оценка производительности – к деятельности судов в целом и судебной администрации.

В 2015 г. Генеральный директорат по вопросам занятости, социальных дел и интеграции Европейской комиссии выпустил доклад «Качество государственного управления: набор практических инструментов», тема 6 которого посвящена проблеме повышения качества судебных систем ^[2].

В докладе отмечено, что «измерение эффективности правосудия – непростая задача. Справедливость нельзя измерять количеством рассмотренных судебных дел или вынесенных судебных актов. Своевременность разрешения дела - фундаментальное право лиц, участвующих в деле («отсрочка правосудия — отказ в правосудии»). Но слишком большой упор на скорость процесса может привести к судебным ошибкам («поспешное правосудие означает похороненное правосудие»)» ^{[2, c.343]}. «Эффективность системы правосудия, конечно, выходит за рамки производительности. Правосудие — это не только своевременные суждения, но и здравые» ^{[2, c.349]}.

Концепция доклада основана на том, что при оценке эффективности правосудия необходимо учитывать три основных аспекта: производительность, независимость и качество.

Авторы доклада постоянно подчеркивают, что производительность (оперативность) – лишь один из аспектов эффективности. В основе показателей производительности лежат два элемента: количество и сроки. Показатели количества измеряют нагрузку, количество поступающих, разрешенных и отложенных дел, а также остатка нерассмотренных дел. Показатели сроков касаются продолжительности разрешения судебных дел, среднего времени разрешения дел.

Оценка независимости судей основана на исследовании случаев их перевода или увольнения, порядка распределения поступающих дел, причин отводов и самоотводов судей, а также мер, принимаемых в случае угрозы независимости судей.

В докладе указывается, что измерение качества правосудия основано на внешних и внутренних опросах. Внешние опросы – это исследования мнений пользователей судебных услуг, в том числе «тайных» исследователей. Внутренние мнения – это самооценка судей и оценки со стороны работников аппарата судов.

§ 2. Результативность, эффективность и производительность в теории менеджмента

На первый взгляд, все, что касается судов, является областью юриспруденции. Однако вопросы, касающиеся методов оценки деятельности и ее поведенческих аспектов, выходят за рамки правовой науки. Это предмет другой науки, а именно науки об управлении организациями, называемой также менеджментом. Исследование критериев оценки деятельности судов и судей требует междисциплинарного похода. Знания в области судоустройства и судебного процесса должны дополняться выводами науки об управлении.

Многие проблемы в организации работы российских судов связаны с тем, что их работой руководят люди, являющиеся профессионалами в сфере юриспруденции, но не имеющие образования в области управленческой деятельности. Стремительный прогресс в сфере науки менеджмента, наблюдаемый в течение последнего столетия, в значительной мере прошел мимо наших судов.

В этой статье оценка судебной деятельности рассматривается сквозь призму науки об управлении. Бесспорным корифеем этой науки является П.Друкер ^{[13],[14],[15]}. Он провел различие между производительностью и эффективностью ^{[14, c.438]}. Ему принадлежит мысль о том, что количественные показатели, применяемые при оценке производительности работников физического труда, не пригодны для оценки эффективности работников умственного труда ^{[14, с.288-296]}. Наглядное различие между эффективностью и производительностью дано в книге С.Коэна «Семь навыков высокоэффективных людей» ^[22]. Определение критериев эффективного контроля дано в коллективном труде М.Мескона, М.Альберта и Ф.Хедоури «Основы менеджмента» ^[23]. Конечно, приведенные источники не исчерпывают массивного объема научной литературы, касающейся контроля результативности, эффективности и производительности.

Рассмотрение проблемы оценки судебной деятельности сквозь призму достижений науки об управлении может представляться спорным. Проблематика этой науки сконцентрирована вокруг бизнеса. Предпринимательство оценивается по прибылям и убыткам, в то время как деятельность судов не может оцениваться по этим критериям. Любой бизнес начинается с формулировки миссии, то есть определения своей клиентуры. Сформулировать миссию судов, которая выражала бы их направленность на удовлетворение конкретных потребностей людей, достаточно непросто.

Вместе с тем, по мнению Друкера, принципы менеджмента в полной мере распространяются на организации, не ставящие своей целью получение прибыли. Более того, он рекомендовал коммерческим организациям учиться у некоммерческого общественного сектора ^{[13, с.8-11]}. С этим мнением следует согласиться.

В отчетах о деятельности российских судов не различаются «результативность», «эффективность» и «производительность». Предполагается, что результаты по «качеству», «количеству» и «срокам» и есть эффективность судебной деятельности.

Между тем существует объективная потребность в обозначении явлений разного порядка различными терминами. В обыденном языке понятия «результативность», «производительность» и «эффективность» во многом синонимичны. Научный язык должен обладать большей точностью, наделяя на конвенционном уровне синонимичные в обыденном значении слова разным содержанием. Существует отчетливое понимание необходимости отличать последствия воздействия на внешнюю среду от внутреннего исчисления затраченных ресурсов. Можно измерять, как быстро и с какими усилиями рабочий копает яму. Но можно также обратить внимание на то, копает ли он в нужном месте.

Следует признать, что устойчивое различение результативности, производительности и эффективности до конца не сформировано. В качестве иллюстрации можно привести терминологию статьи 30 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», регулирующей вопросы оценки деятельности контрольных и надзорных органов. В этой норме закона говорится об оценке как результативности, так и эффективности. Эффективность есть нечто, противопоставленное результативности. С другой стороны, известно высказывание Друкера о том, что «внутри себя организация нерезультативна, все результаты дают о себе знать извне» ^{[15, с.22]}. Здесь Друкер говорит о результативности как об эффективности. Эффективность и результативность отождествляются.

С точки зрения теории менеджмента представляется правильным говорить о результативности как о более общем понятии, включающем в себя как оценку собственных усилий (производительности), так и эффекта, производимого во внешней среде (эффективности).

Под производительностью в управленческой науке понимается способность правильно делать дела ^{[14, с.88],[23, с.48]}. Производительность увеличивается, если то, что делалось раньше, делается лучше. Поскольку можно сопоставить то, что делалось раньше, с тем, что делается сейчас, производительность можно измерить количественно. Для измерения производительности достаточно внутренних данных самой организации. Это измерение может делаться практически с любой степенью периодичности. Достаточно просто оценивается производительность физического труда.

Эффективность в теории менеджмента определяется как способность делать правильные дела. По выражению С.Кови, производительность показывает, с какими усилиями мы движемся, в то время как эффективность является результатом оценки того, в каком направлении – правильном или неправильном - мы движемся ^{[22, с.66]}.

Поскольку направление движения задается отношением к внешней среде, эффективность не может измеряться без обратной связи с внешними данными. Эффективность определяется оценкой достигнутых организацией результатов сторонними лицами – клиентами, потребителями (непотребителями), экспертами и т. д. Эффективность выражает достижение цели во внешней среде. Получение прибыли или несение убытков, увеличение доли рынка или ее сокращение, рост рейтинга или его падение – все это зависит от взаимодействия организации с внешней средой.

Оценка эффективности касается умственного труда, не поддающегося измерению в цифровых показателях. Она описывает, а не исчисляет. Понять то, куда мы движемся, можно только в динамике, путем анализа больших периодов времени. Кроме того, эффективность связана с понятием баланса между результатами во внешней среде и средствами их достижения.

Контроль результатов деятельности должен быть комплексным, учитывающим как усилие и затраты (то есть производительность), так и направление влияния на окружающий социум (то есть эффективность).

§ 3. Применение теории менеджмента к оценке судебной деятельности

Выяснив различие между производительностью и эффективностью, следует задаться вопросом о том, что – производительность или эффективность - измеряют показатели «качества», «количества» и «сроков», применяемые при оценке деятельности российских судей.

Показатели судебной статистики, применяемые для оценки деятельности судей в российских судах, являются количественными. Они могут учитываться в оперативном режиме. Их исчисляет сама судебная система, и они не выражают обратной связи между нею и внешней средой. Достижение судами «хороших» показателей не удовлетворяет никаких нужд конечных потребителей судебных услуг. Периодические отчеты судебной статистики мало кому интересны за пределами судебной системы. Да и сами судьи, как правило, быстро забывают о своих отчетах за прошлые периоды. Движение цифр в этих отчетах не свидетельствует о движении судов в каком-либо направлении. Судебная статистика оценивает производительность судов и судей, при этом отражает ее не прямым, а косвенным образом.

Концентрация на этих показателях, прослеживаемая в судебных отчетах и справках, в определенной степени отражает интуитивное стремление отгородиться от внешнего мира и замкнуться в себе. Между тем, по словам специалиста по корпоративной стратегии Р.Румельта, «замкнутая система содержит положения и предпосылки, истинность или ложность которых не может быть оценена в их рамках, и, чтобы судить об их истинности, необходимо выйти за пределы системы в области внешних знаний» ^{[28, с.405]}. Чтобы понять, эффективно ли действует суд или судья, необходимо выйти за рамки судебной статистики и получить источник оценок за пределами судебной системы.

Между эффективностью судов и их производительностью нет ни противоположности, ни прямой зависимости. Понятно, что совершенно непроизводительные суды будут малоэффективны. Вместе с тем производительные суды не обязательно эффективны. Эффективные суды не всегда высоко производительны. Сложность процессуальной формы уменьшает производительность судов, но повышает доверие к ним. Вследствие упрощения процедур суды могут становиться более производительными, но погружаться в пучину неэффективности.

Веймарская конституция наделяла германские суды миссией гарантов прав, свобод и законных интересов граждан. После прихода к власти Гитлера суды шаг за шагом двигались от конституционного демократического идеала «суда-арбитра» в сторону «суда-расправы». При этом могли увеличиваться количество рассматриваемых ими дел, степень утверждаемости судебных актов вышестоящими судами и сокращаться сроки их рассмотрения. Производительность германских судов вероятно росла, в то время как их эффективность в качестве правосудных органов, способных обеспечивать защиту прав человека и гражданина, бесспорно падала.

Можно привести другие примеры противоречия между производительностью и эффективностью. Такой косвенный показатель производительности, как «качество», отражает степень согласия между судами первой инстанции и вышестоящими судами. Наибольшего значения такая производительность достигается при стопроцентном совпадении мнений судов различных инстанций. Однако эффективность, рассматриваемая как степень общественного доверия к судам как к «форумам для выяснения законных прав» (по выражению Европейского суда по правам человека ^{[16, п.54]}), требует, чтобы исход судебных дел не предрешался.

Для «клиентов» вышестоящих судов стопроцентное «качество» означает предрешенный исход при рассмотрении их жалоб на решения нижестоящих судов. Сто процентов «качества» — это значит, что вышестоящие суды отказали во всех рассмотренных ими жалобах и протестах. Такой показатель способствует формированию неверия в эффективность вышестоящих судов, подрывает их репутацию как судов с непредрешенной позицией, создает о них мнение как о «штамповщиках».

Иной иллюстрацией возможности противоречия между производительностью и эффективностью является достижение максимума показателя соблюдения процессуальных сроков. Для обеспечения такого показателя судьи могут рассматривать дела как можно быстрее, не давая сторонам возможности высказаться и представить все имеющиеся у них доказательства, отказывая в ходатайствах, замедляющих процесс. Это, конечно, также отрицательно сказывается на их репутации. Чрезмерная «конвейерная» производительность судов, быстрое рассмотрение дел может умалять их эффективность.

Большое количество рассмотренных дел свидетельствует о высокой производительности. Но больше — не значит лучше. По мнению перуанского исследователя Ф.де Сото, «система судебных органов нормально функционирует при относительной немногочисленности тяжущихся, а не когда в тяжбы вовлечены огромные массы граждан» ^{[29, с.207]}.

Следует учитывать, что сказанное касается оценки собственно судебной работы, то есть того, что зависит от судей и руководства судов. От оценки судебной работы следует отличать оценку работы по обеспечению судебной деятельности. А.К.Гагиев называет это оценкой организации судебной работы ^[10]. Представляется ошибочным включение этого вида контроля в оценку судебной деятельности. Это оценка не судей, а органов, обеспечивающих судебную деятельность.

Оценку деятельности по кадровому, материально-техническому, информационному и иному обеспечению деятельности судов можно рассматривать как в плане производительности (затрат), так и в плане эффективности (удовлетворенности клиентов). При оценке эффективности обеспечения судов «клиентами» являются сами судьи.

§ 4. Миссия суда в демократическом обществе

Как указано выше, эффективность выражает оценку направления движения. На первый взгляд, суды и судьи вроде бы никуда не двигаются и не имеют стратегических целей во внешней среде. Но суд не существует сам для себя. Его деятельность воздействует на внешнюю среду. Общество изменяется в результате деятельности судебной системы.

Поэтому у суда должны быть цель, миссия, стратегия. Стратегия организации определяется миссией. Чтобы применить концепцию эффективности к оценке судебной деятельности необходимо продумать и сформулировать миссию суда. Надо ответить на вопросы о том, какую ценность создает суд для удовлетворения потребностей потребителей его услуг, а также кто эти потребители. Если возможны разные варианты формулирования миссий судебной системы, то возможны различные направления ее развития.

История судебных органов выделяет два идеальных типа суда (в веберовском смысле понятия). С одной стороны, это суд как орудие карательной власти, «суд-расправа». Другим полюсом является третейский суд, «суд-арбитр». Формулируя эти типы, французский философ-правовед П.Рикёр подчеркивает, что отделение правосудия от мести является важным достижением цивилизации ^{[27, с.14]}.

Идеологема «суда-карателя» состоит в полновластии вершителя суда и в отрицании прав у того, над кем он свершается. Бог как «высший судья», налагая кару, не выслушивает речей в защиту грешника. Когда кто-либо наказывает свою собаку за проступок, он не признает за ней прав. По такому принципу наказывал своих подданных такой царь, как, например, Иван Грозный. С точки зрения идеологии вотчинного правления, он не нарушал их прав, поскольку чтобы нарушить права, необходимо их признавать. Подданные царя были его рабами. Он мог наказать их для назидания. «Суд как кара» нацелен не столько на то, чтобы установить индивидуальную вину подсудимого, сколько на то, чтобы устрашить всех остальных. «Суд-расправа» – это вертикаль, состоящая из активного субъекта (полномочного судящего) и пассивного объекта (бесправного подсудимого). Судья такого суда всезнающ и безошибочен. Особые мнения в коллегиальном составе суда такого типа не подлежат огласке. Авторитет не знает колебаний и сомнений.

Противоположный идеальный тип суда – «суд-арбитр» – предполагает наличие трех субъектов, то есть тяжущихся сторон и разрешающего их спор стороннего по отношению к ним лица - судьи. Основным принципом этого типа суда является положение о том, что nemo judex in propria causa («никто не может быть судьей в своем собственном деле»). За сторонами признаются равные права, а судья должен быть нейтрален и равноудален от обоих сторон. Судья такого суда – такой же человек, как и стороны. Он не выше сторон в интеллектуальном плане, не всезнающ и признает возможность ошибки. Особые мнения тут приветствуются как способствующие более глубокому раскрытию проблематики ситуации. Качество правосудности присуще типу «суда-арбитра», так только такой тип суда признает наличие у тяжущихся субъективных прав, подлежащих установлению и восстановлению.

Эти два идеальных типа суда – «суд-расправа» и «суд-арбитр» – образуют полюса, задающие противоположные направления в развитии судов. Судебная система может двигаться как в направлении «суда-расправы», так и в направлении «суда-арбитра».

Иное различение идеальных типов суда предлагает судья Верховного Суда Испании П.А.Ибаньес. Он противопоставляет наполеоновскую модель судебного ведомства, подчиненного политической власти, и модель независимой судебной власти ^{[19, c.171-176]}.

Миссия организации состоит в том, чтобы удовлетворять потребности своих клиентов. В концепции суда как орудия расправы основным заказчиком является политическая власть, стоящая над судом и выдающая ему прямые или косвенные предписания относительно желаемого исхода дел.

В демократическом обществе «клиенты» суда – это лица, участвующие в судебных делах. В случае спора между личностью и властью они в равной степени выступают потребителями услуг суда. Демократическому обществу свойственна концепция «суда-арбитра».

Запросы клиентов предопределяют критерии оценки эффективности. Если «клиентом» суда является политическая власть, то суд должен быть орудием кары. Он эффективен, если вершит карательную политику быстро, без «брака», внушая страх своей предрешенностью и неотвратимостью. Всякая задержка, остановка, сбой такой машины делает ее неэффективной в глазах заказчика – политической власти.

Напротив, если клиенты суда – лица, участвующие в судебных делах, то скорое правосудие с предрешенным результатом неэффективно.

Проблема в том, что, если рассматривать в качестве «клиентов» лиц, участвующих в деле, утверждение о том, что эффективность работы суда измеряется степенью их удовлетворенности, на первый взгляд может ставить в тупик. В отношении процедуры возбуждения состязательного процесса стороны делятся на активные, инициирующие процесс (истец, административный истец, обвинитель, составитель административного протокола), и пассивные, отвечающие на вызов активной стороны (ответчик, административный ответчик, обвиняемый, привлекаемый к административной ответственности). Разве можно говорить об удовлетворении потребностей стороны, которая, как правило, вовсе не желает стать «клиентом» суда? Многие правонарушители сочли бы за благо вовсе избежать внимания к себе со стороны суда.

Кроме того, если судебные дела не прекращены или оставлены без рассмотрения по тем или иным основаниям, решение суда по существу спора оканчивается полным или частичным выигрышем одной стороны и соответственным проигрышем другой. Можно ли сказать, что проигравшая сторона удовлетворена исходом дела, то есть оказанными ей услугами со стороны суда?

Может возникнуть впечатление, что если суд не является организацией, которая удовлетворяет все потребности своих «клиентов», то теория эффективности, выработанная наукой об управлении, к деятельности суда мало применима. Но это не так.

Следует учитывать, что тяжущиеся стороны и другие лица, участвующие в судебных делах, не являются исключительными «клиентами» суда. Наличие правосудия - общественное благо, создающее «внешние эффекты», то есть воздействующее на лиц, непосредственно не вовлеченных в судебные разбирательства. Преданные гласности примеры судебного воздаяния за правонарушения, как и публичная демонстрация возможности обратиться в суд за защитой своих прав воздействуют на поведение неограниченного круга лиц. В этом смысле суд выступает гарантом справедливости в обществе в целом и тем самым удовлетворяет потребности даже тех, кто никогда не участвовал в судебных делах.

Что касается непосредственных «клиентов» суда, то есть тяжущихся сторон и других лиц, участвующих в делах, то судебная защита касается не любых потребностей, а лишь тех, которые считаются законными. Поэтому миссия суда не может состоять в удовлетворении субъективных потребностей стороны в желательном для них исходе дела. С точки зрения исхода дела суд не может удовлетворить всех.

Подобно другим организациям, суд может определять, на удовлетворение каких именно потребностей своих «клиентов» направлена его деятельность. Ни церковь, ни школа, ни больница не удовлетворяют всех желаний своих клиентов. Церковь осуждает грех, школа не выдаст диплом без получения знаний и их подтверждения, больница изгонит симулянтов, избравших ее местом праздного отдыха. Как и другие организации, суд удовлетворяет не все субъективные желания сторон, а лишь те потребности, в отношении которых лица, участвующие судебных делах, должны иметь общую заинтересованность в равной степени.

Если заинтересованность в материально-правовом исходе дела разделяет стороны, то наличие интереса к одинаковым правилам игры для всех объединяет их.

Возможно единодушие сторон в том, что они должны иметь возможность представлять свои дела так, чтобы ни один из них не был поставлен в существенно менее благоприятное положение по отношению к оппоненту. Лица, участвующие в деле, должны быть уверены, что исход дела не предрешен заранее, а суд относится к ним беспристрастно, без предубеждения и предвзятости. Они также должны быть уверены, что суд будет иметь достаточно мужества, чтобы не поддаться давлению и при необходимости вынести законное, но непопулярное решение, идущее вразрез с общественным мнением и пожеланиями властей, в том числе судебных.

Кроме того, все стороны имеют равную заинтересованность в том, чтобы судьи интеллектуально честно аргументировали свои решения, не пропуская мимо ушей, не замалчивая и не извращая их доводы и доказательства.

Наконец, «клиенты» судов имеют общую потребность в том, чтобы суд находился поблизости, в транспортной доступности, имел достаточную автомобильную парковку, его здание и помещения были чисты и пригодны для отправления правосудия, своевременно предоставлялась информация о движении дел и материалов, делопроизводство велось на высоком уровне, а сотрудники аппарата суда действовали расторопно, чутко, внимательно и вежливо.

Во всех этих отношениях потребности участников судопроизводства не зависят от того, к какой стороне они принадлежат.

Поэтому миссия суда как организации, направленной на удовлетворение потребностей своих «клиентов», должна касаться не материально-правового исхода дел, а процессуальной стороны их рассмотрения и качества предоставления судебных услуг.

Краеугольным камнем оценки эффективности деятельности суда в демократическом обществе, то есть «суда-арбитра», должна быть справедливость судебного разбирательства. Его участники могут быть не довольны исходом дела. Но если судья эффективен, то есть провел состязательный судебный процесс, беспристрастно разрешил все ходатайства, интеллектуально честно и развернуто мотивировал вынесенное решение, они могут признать, что правосудие по их делу вершилось качественно.

Целью правосудия в демократическом обществе является достижение такого результата, при котором даже та сторона, которая проиграла дело, признавала бы справедливость судебного разбирательства. В отношении же опосредованной «клиентелы» суда, то есть общества в целом, миссией правосудия должно стать формирование у граждан стопроцентной уверенности в надежности судебной защиты.

Следует согласиться с мнением судьи Т.М.Кизирбозунц о том, что «правовая система оценивается обществом с точки зрения эффективности ее деятельности, которая связывается с независимостью от всякого рода воздействий со стороны государственных органов, частных организаций, влиятельных лиц, в конечном счете связывается с обеспечением реальной защиты нарушенных прав» ^{[21, с.84]}.

Цель правосудия в демократическом государстве достигается, если общество доверяет суду и судьям, воспринимает их как «надлежащий форум для установления законных прав и обязанностей, урегулирования споров по их поводу» ^{[16, п.54]}, испытывает уважение к судам, основанное на вере в их способность обеспечить справедливость судебного разбирательства.

Есть ли у российских граждан такая степень чувства защищенности со стороны суда и доверия к нему? Если нет, то судам и судьям есть над чем работать. В миссию суда в демократическом обществе включается формирование доверия к себе со стороны общества. Авторитет судебной власти опирается не только на формальную легальность, но и на легитимность. Основание легитимности судебной власти базируется на вере населения в репутацию судов и судей как независимых, беспристрастных, не имеющих заранее предрешенной позиции.

Не следует путать популярность и репутацию. Ни судам, ни судьям в отдельности нельзя гнаться за популярностью. Если того требуют закон и справедливость, судьи должны иметь мужество принимать непопулярные решения без оглядки на государственные интересы, политическую целесообразность и общественное мнение. Вместе с тем необходим пересмотр распространенного в судейском сообществе негативного восприятия внимания общественности к рассмотрению отдельных «резонансных» судебных дел. При таком восприятии публичное выражение общественного мнения, особенно критическое, понимается как недопустимое давление на суд. От такой оценки общественного воздействия необходимо отказаться.

Следует различать выражение общественного мнения в отношении действий судебной системы и непосредственное давление на отдельного судью. Публичная демонстрация своего мнения в отношении действий любых государственных органов, в том числе судебных, вполне допустима, если она осуществляется мирно, без применения насилия или непосредственной угрозы насилия, в пределах, установленных законом. Конституция защищает право каждого на выражение своего мнения, даже если оно негативно и сопряжено с острой и нелицеприятной критикой. Другое дело, что недопустимо воздействие на волю конкретного судьи, связанное, так сказать, с «переходом на личность». Такое воздействие должно преследоваться по закону.

Выражение общественного мнения в отношении отдельных судебных дел следует воспринимать как положительный элемент в деле обеспечения качественного правосудия. Общественная реакция на то или иное дело является полезным инструментом выявления «сложного» дела, своего рода «красным флажком». Если воспринимать эту реакцию не как указание к действию, а как «красный флажок», как симптом, то общественность, высказывающая мнение о судебных делах, – не противник, а союзник судов в деле правосудия.

§ 5. Комплексный подход к качеству судебной деятельности

П.Друкер признает, что «главная проблема – не сложность оценки качества, а сложность, точнее, резкие расхождения, в определении того, в чем смысл задания и каково оно должно быть» ^{[14, с.290]}.

Вошедшая в привычку и ставшая рутиной оценка «качества» судебной работы по проценту «брака», то есть вмешательства в судебные акты со стороны вышестоящих судов, подразумевает, что смысл стоящей перед судебной системой задачи состоит в достижении максимального согласия между судами разных инстанций. Судебная система, принявшая такую систему, сосредоточена на неудачах («браке»). Автор данной статьи может засвидетельствовать, что на оперативных совещаниях судей по преимуществу разбираются отмененные или измененные судебные акты. Акты, оставшиеся без изменения, помещаются в архив и редко удостаиваются внимания. Судьи свою задачу видят в том, чтобы избежать провалов, то есть отмен и изменений судебных актов вышестоящим судом.

Иной взгляд на определение качества судебной работы вытекает из понимания судьи как поддерживающего надлежащий дискурс судебного разбирательства, оценивающего, толкующего и аргументирующего субъекта. Его задача состоит в обеспечении справедливого судебного разбирательства и в вынесении законного решения по своему внутреннему убеждению. С определенной долей условности можно сказать, что критерий истинности судебного акта - в процедуре его принятия и его аргументации. Если судья в ходе процесса обеспечил фактическое равенство сторон, действовал по своему разуму, согласно личной оценке фактов и собственному толкованию норм права, если судебный акт искренне, интеллектуально честно и убедительно аргументирован, то он не может быть «браком», даже если вышестоящий суд не согласился с ним полностью или в части.

Такое понимание качества судебной работы побуждает к отходу от инструктивного начала, методического руководства и кураторства, к разрешению сложных дел без подсказки «сверху», даже если это сопряжено с риском отмены или изменения судебного акта. При этом подходе инстанционная система судов интерпретируется как инструмент внутреннего разделения судебной власти, система сдержек и противовесов, при которой нормально определенное разногласие между судами разных инстанций.

Для определения качества судебной работы важно различение «простых» и «сложных» дел. С точки зрения Г.Харта различие между «легкими» и «трудными» случаями в судебной практике задано структурой языка правовых норм. Он называет «легкими» те, случаи, в которых значение слов настолько ясно, что не требуется толкование, и правовые нормы могут применяться напрямую. Напротив, «трудные» случаи возникают, когда «слова ни явно применимы, ни явно исключены» ^{[31, с.110]}. Р.Дворкин признаком «трудных случаев» (hard cases) считает отсутствие единственно правильного ответа ^{[11, с.378]}.

«Простые» дела, как правило, бесспорны (отвечающая или защищающаяся сторона не возражает против иска или обвинения). Судебная практика по таким делам разработана и стабильна. Главным их признаком является ясность их решения и отсутствие неопределенности. Это подавляющая масса рутинных судебных дел.

Напротив, «сложные» немногочисленны. Как правило, они спорны, то есть отвечающая или защищающаяся сторона возражает против иска или обвинения. Их основным признаком являются фактическая или юридическая неопределенность.

Разграничение между «простыми» («легкими») и «сложными» («трудными») судебными делами достаточно условно. Между ними нет точных, формально определенных границ. Тем не менее для формулировки качества судебной работы это различение важно. Дело в том, что рассмотрение «простых» дел не обнажает достоинств и недостатков судебной системы. Лакмусовая бумажка качества правосудия – это рассмотрение немногих «трудных» случаев, особенно если к неопределенности примешивается политический заказ. Как гласит поговорка, «где тонко, там рвется». Уровень профессионализма судей характеризуется не количеством вынесенных бесспорных судебных приказов или массой шаблонных решений. Он выявляется их способностью рассматривать и разрешать уникальные «сложные» дела.

Для решения «простых» дел достаточно знаний и навыков той категории, которую П.Друкер обозначил как «техников умственного труда» (к ним он отнес, в частности, помощников юристов) ^{[14, с.92]}. Если все дела просты, а правоприменение – механика, то правилен лозунг «вырастим кадры сами», предполагающий набор судей из числа сотрудников аппаратов судов, умеющих подшивать и оформлять дела. Более того, в этом случае судей рано или поздно заменили бы компьютерные программы.

Следует согласиться с мнением судьи Верховного Суда США Б.Кардозо о том, что настоящая судейская работа начинается тогда, когда законы теряют ясность, вследствие чего судьи становятся законодателями ^{[20, с.23]}. Решение «сложных» дел невозможно без умения оценивать, толковать и аргументировать, требует интеллектуального усердия, ценностной ориентированности и практической мудрости, а порой – и гражданского мужество. Это совершенно иная компетенция, чем навык подшивки и оформления судебных дел.

Судья должен быстро решать «простые» дела и проявлять осторожность и внимание при разрешении «сложных» дел. Проблема в том, что в потоке дел, проходящих перед глазами судьи, подавляющее большинство составляют «простые» дела. «Сложные» дела – сравнительная редкость в необъятном океане «простых». Постоянная рутина разрешения по преимуществу «простых» дел может привести к своего рода «замыливанию глаза», формированию предрешенной позиции по отношению к вновь поступающим делам. Конечно, на судье лежит ответственность за то, чтобы за кажущейся простотой разглядеть действительную сложность дела, остановить «судебный конвейер» и присмотреться к делу более внимательно.

Руководящим принципом оценки качества судебной работы должен стать комплексный подход, учитывающий как стандарты производительности, так и характеристики эффективности. При этом акцент должен быть смещен в сторону измерения эффективности. Производительность, определяемая на основе количественных показателей, должна отойти на второй план в мотивации судей. Судебная статистика может использоваться для целей обеспечения судебной деятельности, в том числе правильного распределения судебной нагрузки, а также в качестве «красных флажков». Само по себе наличие альтернативного способа оценки, а именно измерения эффективности, создаст необходимый замещающий эффект для переключения внимания судейского сообщества.

§ 6. Управление качеством судебной деятельности

Принцип разделения властей предполагает, что каждая ветвь власти автономна в ведении собственных дел. Из принципа автономии судебной власти логически следует ее полномочие устанавливать критерии качества работы судебных органов. Представляется целесообразным передать определение стандартов качества органам судейского сообщества. Вопрос об оценке качества работы судей не может решаться без участия самих судей.

При этом важно, чтобы установлению стандартов предшествовало открытое обсуждение, в ходе которого могут выразить свое мнение все заинтересованные субъекты юридической деятельности. Сами стандарты должны публиковаться для всеобщего сведения. Не должна повториться нынешняя ситуация, при которой подавляющая масса судей не знает, когда и каким актом введены действующие оценки их деятельности по «качеству», «количеству» и «срокам».

Системная оценка судебной деятельности не может быть основана только на исследованиях общественного мнения сторонними агентами. Такие исследования эпизодичны и проводятся, как правило, в отношении доверия к судебной системе в целом. Это не позволяет дифференцировать результаты и отследить динамику. Такие исследования в самих судах остаются без внимания.

Исследования качества работы судов должны инициироваться самой судебной системой, касаться конкретных судов и иметь системный характер. По словам П.Друкера, «современной организации необходимы искусственные органы чувств для постижения происходящего извне» ^{[14, с.438]}. Такой «орган чувств» необходим судебной системе.

Организационная и техническая работа по оценке качества, ее материально-финансовое снабжение относится к обеспечению судебной деятельности. В органах, обеспечивающих судебную деятельность, могут быть созданы соответствующие специальные подразделения, несущие ответственность за проведение оценки качества.

Однако оценка качества, порученная исключительно служащим судебной системы, может создать впечатление о том, что судебные органы оценивают свою деятельность в собственных интересах. Для повышения общественного доверия к деятельности по оценке качества работы судов и судей необходимо привлечение сторонних лиц. Это должна быть «внешняя» экспертиза. Организационной основой вовлечения граждан из вне судебной системы в оценку качества работы судов могут быть общественные палаты или советы при судах. Помимо посторонних лиц, их активными участниками могли бы стать судьи в отставке.

Для большей объективности можно заказывать экспертные исследования в независимых организациях, таких, как ВЦИОМ, ФОМ, «Левада-центр» и др. Свой вклад в качестве внешних экспертов могут внести и высшие учебные заведения. В качестве примера можно привести упомянутое исследование «Судейский корпус Новосибирской области 2021: настроения, тенденции, перспективы», проведенное НГУЭУ «НИНХ» ^[8].

§ 7. Оценка эффективности судебной деятельности

При определении критериев эффективности судебной деятельности следует различать оценку работы судов и оценку работы отдельных судей. Хотя обе оценки основаны на внешних данных, их цели, содержание и целевые группы различны. Для эффективности работы судов в целом на первом месте выяснение доверия общества, то есть репутация, то для эффективности работы отдельных судей на первый план выходит изучение мнения о их компетентности. Результаты оценки репутации судов открыты, в то время как результаты оценки работы отдельных судей должны быть конфиденциальны.

Эффективная судебная деятельность означает приобретение и поддержание судом своей репутации независимого и беспристрастного «форума для выяснения законных прав» ^{[16, п.54]}. Суд, заботясь об эффективности, сберегает и увеличивает свой «репутационный капитал». Измерять эффективность работы суда – значит исследовать его репутацию.

Поскольку репутация организации – это лишь представление, ее образ, существующий в мышлении, она ускользает от любых попыток ее исчислить. По выражению К.С.Букша, количественные методы не оценивают репутацию ^{[4, с.102]}. Оценка репутации судов может быть только качественной, а не количественной.

В отличие от количественных показателей производительности суда, являющихся агрегированным результатом показателей отдельных судей, оценка репутации суда в целом не складывается арифметически из оценки репутации отдельных судей. Вместе с тем невозможность количественной оценки не препятствует качественному выводу о том, в какую сторону изменяется репутация – в худшую или лучшую сторону.

Качественная оценка изменений эффективности может быть выяснена только в динамике. Эти изменения могут быть выявлены и поняты только при последовательном, многократном измерении. Эпизодическое, однократное исследование ничего не даст. Исследования эффективности работы судов должны быть регулярными. Не следует устанавливать чрезмерно короткие промежутки между ними, их результаты не должны отражать сиюминутных колебаний. Не может быть и речи о месячных, квартальных или полугодовых отчетах.

Должен пройти достаточно большой период, чтобы понять, в каком направлении движется суд или судья в поддержании своей репутации. Исследование на уровне регионов, проводимое силами и средствами органов, обеспечивающих деятельность судов, разумно выполнять с периодичностью 1–2 года, а экспертную оценку независимыми организациями – 3–5 лет.

Оценка репутации судов означает выяснение реакции внешней среды на их деятельность. Эта реакция может выражаться в доверии или недоверии. Может быть названо несколько целевых групп, чье мнение следует выяснять при исследовании «репутационного капитала» судов и судей. Прежде всего, следует назвать законодательные и исполнительные органы, суды иных инстанций (как вышестоящих, так и нижестоящих), прокуратуру, полицию и адвокатуру. В особую целевую группу могут быть выделены сами судьи исследуемого суда и сотрудники его аппарата. В исследовании «Судейский корпус Новосибирской области 2021: настроения, тенденции, перспективы» целевыми опрашиваемыми группами стали судьи общей юрисдикции: председатели судов и их заместители, судьи областного суда, районные судьи и мировые судьи ^[8].

Следующей целевой группой являются собственно «клиенты» суда, потребители его услуг – участники судопроизводства и лица, способствующие отправлению правосудия. Наконец, важно учитывать мнение таких диффузных групп, как журналисты, местное сообщество, правозащитники. По большей части последние проявляют себя только тогда, когда в судах не все в порядке, либо при наличии какого-то события (информационного повода).

Формулировки вопросов, задаваемых при исследовании репутации судов, должны варьироваться в зависимости от исследуемой целевой группы. Например, при анкетировании местного сообщества можно выяснять, знает ли вообще население о наличии конкретного суда, его местонахождении и деятельности.

Другим способом изучения репутации суда может быть изучение упоминаний о суде в СМИ и социальных сетях. При этом следует исследовать, в связи с какими информационными поводами оно имело место, а также их тон, то есть позитивный или негативный характер.

Результаты исследований необходимо отражать в публикуемых аналитических справках, содержащих описательные (качественные) характеристики репутации исследуемых судов и их судей, оценочные выводы о том, в каком направлении («к суду-арбитру» или «суду-расправе») они движутся в общественном сознании.

Оценка эффективности работы отдельных судей должна касаться не столько доверия к ним, сколько исследования их профессиональной пригодности. Можно изучать уровень их юридической подготовки, ценностно-психологические установки, организаторские, коммуникативные, дискурсивные, аргументационные способности, а также навыки примирения и компромисса.

При оценке качества работы судьи следует различать: а) ошибки, допущенные при рассмотрении типовых дел, в которых нет фактической или правовой сложности, и б) отмены или изменения судебных актов, выражающих несогласие с аргументированной позицией судьи по уникальным, сложным делам или делам, где судьям предоставлена определенная свобода усмотрения.

Важной характеристикой эффективности деятельности судьи должно быть его служение профессиональному долгу. Судья должен постоянно учиться и учить. Необходимо учитывать участие судей в программах повышения доверия к суду, о которых говорится в § 9.

Оценка компетентности судей возможна только со стороны лиц, непосредственно их знающих. Целевые группы здесь составляют лица, имеющие опыт общения с оцениваемыми судьями. Наиболее эффективным в этом плане представляется анкетный опрос «в коридоре суда», то есть тех, кто только что вышел из зала судебного заседания. Можно опрашивать вышестоящих судей, коллег и сотрудников аппаратов суда. Следует также изучать высказывания о судьях в средствах массовой информации, в социальных сетях и на специальных сайтах, таких, как «Судьи России». К внешним источникам относятся и жалобы на судей. Мнения сторонних лиц могут быть негативными, но в причинах этого надо разбираться.

Поскольку такие исследования достаточно дорогостоящи, их должен разделять разумный интервал. Например, они могут быть приурочены к аттестации судей, проводимой раз в три года. Поскольку у разных судей сроки аттестации различаются, результаты оценки эффективности не будут одновременны. Это снизит элементы сопоставления и соревновательности.

Поскольку изучение компетентности конкретных судей касается персональных характеристик, важно соблюдать анонимность участников и конфиденциальность результатов. Цель оценки эффективности конкретных судей состоит в том, чтобы помочь их самосовершенствованию и улучшению качества работы путем выявления их слабых и сильных сторон.

§ 8. Оценка производительности судебной деятельности

Безусловно, судебная система измеряет и всегда будет измерять свою производительность. Основные характеристики производительности – количество, нагрузка и сроки. Эти данные предоставляются судебной статистикой.

Стандарты производительности, устанавливаемые органами судейского сообщества, должны иметь рекомендательный, ориентировочный характер. Только так они согласуются с принципом независимости судей. Их соблюдение не может быть абсолютной целью, определяющей смысл деятельности органов управления судами. Прежде всего это касается сроков рассмотрения судебных дел. По меткому выражению судьи Европейского суда по правам человека П.П. де Альбукерке «правосудие не может быть принесено на алтарь своевременности» ^[17].

В отношении регулирования процессуальных сроков представляется правильным оставить в процессуальном законодательстве только специальные сроки, касающиеся рассмотрения дел и материалов, не терпящих отлагательства. Это те случаи, когда судебная ошибка становится следствием промедления с принятием решения. Общие сроки, то есть сроки окончательного разрешения судебных дел по существу, следует изъять из процессуального законодательства. Возможно указать на необходимость разрешения дел в разумные сроки и закрепить в законе специальный срок, позднее которого рассмотрение дела не может быть начато. Тут нет революции, так решен вопрос в уголовно-процессуальном законодательстве. Вместе с тем в процессуальном законодательстве можно закрепить право органов судейского сообщества устанавливать рекомендуемый средний срок рассмотрения судебного дела. Необходимо также отслеживать показатель продолжительности нахождения судебных дел в производстве суда.

Стандарты производительности должны предусматривать допустимые отклонения («красные флажки»). Если показатели не выходят за их пределы, то оснований для беспокойства нет. Например, нет смысла указывать в характеристиках судей проценты формальной статистики, находящиеся в пределах допустимых отклонений. Достаточно указать, что судья установленные стандарты соблюдает.

Исходя из принципа независимости судей, выход за пределы рекомендуемых стандартов не может иметь дисциплинарных последствий. Основаниями для привлечения судей к дисциплинарной ответственности, а также для наступления для них иных неблагоприятных последствий (морального осуждения, снижения премиальных выплат, отсутствия карьерного роста) должны быть только конкретные нарушения, установленные компетентными органами судейского сообщества с соблюдением правовой процедуры, а не показатели судебной статистики. Превышение допустимых отклонений от стандартов производительности – это основание для помощи судье, а не для его наказания.

§ 9. Использование результатов оценки судебной деятельности

Возникает вопрос о том, какой должна быть реакция руководства судов и рядовых судей на результаты исследования эффективности их деятельности.

Прежде всего, они должны доводиться до судей и обсуждаться на совещаниях и иных форумах. Обсуждение оценок судов в целом может быть гласным, обсуждение оценок отдельных судей – только конфиденциальным.

Систематическое ознакомление с результатами исследований, их обсуждение и анализ причин изменений в оценках сами по себе воздействуют на каждодневное поведение судей. Судьи станут уделять больше внимания тому, как участники судопроизводства, коллеги и общественность в целом оценят их деятельность.

Не может быть и речи о гонке за показателями эффективности. В том случае, если динамика репутации суда и судей является положительной, достаточно принять результаты исследования во внимание. В случае отрицательной динамики следует учитывать допустимые отклонения, и, если результаты не выходят за их пределы, также продолжить следить за динамикой измерений эффективности.

Конечно, если результаты исследований выявляют отрицательную динамику и исключительно низкую репутацию суда в целом или отдельных судей в частности, следует разбираться в причинах этого. Может быть разработан план мероприятий, направленных на улучшение образа суда и совершенствование конкретных судей.

Мероприятия по улучшению образа правосудия могут включать в себя действия по нескольким направлениям, таким как информирование, коммуникация, привлечение к участию и просвещение.

Немалый отечественный опыт взаимодействия судей и населения накоплен в советский период, когда действовал принцип всенародного избрания народных судей и их подотчетности населению. В качестве зарубежного примера можно привести описанные доцентом Высшей школы экономики Е.А.Мишиной специальные программы повышения доверия к судам, принятые в отдельных штатах США. В своей публикации, посвященной американскому опыту личной независимости судей, она справедливо указывает, что «граждане испытывают больше уважения к судам, когда осознают, что могут внести свой вклад в их работу, и больше понимают о деятельности судов благодаря образовательным программам» ^{[24, c.130]}.

В советское время получили распространение выездные судебные заседания. Поскольку, как не раз указывал Европейский суд по правам человека, «правосудие должно не только вершиться, но и быть видимым» ^[18], можно хотя бы в минимальной степени вернуться к этой практике в тех случаях, если посещение судебного заседания жителями, имеющими интерес к судебному делу, затруднено из-за отдаленности места нахождения суда.

Председатели судов и рядовые судьи должны встречаться с населением. Должна быть преодолена исключительная замкнутость судов в себе. Судьи должны разъяснять гражданам, в чем состоят задачи судов, информировать их о деятельности судов, выслушивать мнения граждан о качестве судебных услуг и организации работы судов, узнавать, какие проблемы судебной деятельности заботят население.

Общественность может привлекаться к участию в решении организационных вопросов судебной деятельности, не относящихся к процессуальной деятельности. Это могут быть вопросы графика работы судов, их местоположения, размещения парковок для посетителей и т. д. Способом такого вовлечения могут быть общественные советы или палаты при судах.

Немаловажна просветительская деятельность судей. Их следует вовлекать в образовательные программы по конкретным правовым вопросам, предназначенные для граждан в целом или отдельных категорий, например учащихся школ, студентов или журналистов. Подготовка к таким занятиям, участие в них и последующее переосмысление полученного опыта – прекрасная возможность отвлечься от усыпляющей судебной рутины и получить интеллектуальную зарядку.

Взаимодействие с образовательными учреждениями должно быть одним из ключевых направлений просветительской деятельности судей. Они могут помогать преподавателям школ и вузов в разработке учебных программ и подготовке занятий, в том числе путем предоставления видеозаписей судебных заседаний и материалов известных судебных дел.

На восприятии судов в средствах массовой информации благотворно сказываются встречи судей с их редакторами и журналистами. В ходе встреч могут обсуждаться вопросы доступности залов судебных заседаний для прессы, юридической корректности и точности освещения судебной деятельности в средствах массовой информации.

Полагаю, что эти вопросы не могут быть перепоручены сотрудникам аппарата судов. Участие судей в программах повышения доверия к судам должно быть непосредственным. Это важная форма повышения компетентности и ответственности самих судей. Для того, чтобы судьи преуспели в этой деятельности, их самих надо к ней готовить. Соответствующее методическое руководство логично поручить органам судейского сообщества. Созданию мотивации и обратной связи может способствовать отчетность судей об участии в программах повышения доверия к судам.

Что касается совершенствования отдельных судей, то результатом аттестации, проведенной с учетом полученных внешних данных, могут стать индивидуальные планы их развития.

Заключение

Основная цель данной статьи состоит в разрешении вопроса о формировании нового подхода к оценке судебной деятельности, основанного на общих положениях теории менеджмента. Проведенное исследование показано, что эти положения в целом применимы в сфере оценки деятельности судов и судей. В этой связи представляется необходимым формирование междисциплинарного подхода, который можно обозначить термином «Судебный менеджмент».

Нами установлено, что для устранения путаницы в специальной терминологии, описывающей оценку судебной деятельности, следует различать понятия «производительности» и «эффективности», охватываемые более общим понятием «результативность». В свою очередь, оценку деятельности судов и судей необходимо отличать от оценки деятельности по кадровому, финансовому, материальному, техническому и иному обеспечению деятельности судов.

Существующая оценка работы судов и судей описывает их производительность, но не эффективность. Для определения эффективности, то есть степени и направления воздействия судебной системы на общество, следует описывать ее миссию, то есть ту «карту», относительно «осей» которой должна двигаться судебная система. В демократическом обществе суды не могут ограничиваться получением формальной легальности от государства, они должны обретать собственную легитимность, то есть доверие со стороны общества. Репутация судов зависит от качества их работы, лакмусовой бумажкой которого в первую очередь является разрешение сложных дел (трудных случаев). Тонны судебных бумаг, создаваемых в тиши судейских кабинетов, мало влияют на формирование признания, репутации и доверия со стороны общества. Одно резонансное дело, рассмотренное с явным отклонением от стандартов справедливости, независимости и беспристрастности, может перечеркнуть заработанную в течение многих лет репутацию судебной системы.

Выводы статьи вовсе не направлены на отказ от оценки производительности судов по «количеству» и «срокам». Напротив, подчеркивается необходимость комплексной оценки, измеряющей как эффективность, так и производительность. Правосудие не может быть эффективным без достижения минимальных стандартов производительности. Эти стандарты должны рекомендовать органы судейского сообщества. К их разработке и проверке их достижения необходимо привлекать сторонних лиц, возможно, в рамках органов общественного наблюдения, формируемых при судах.

Важно понимать, что результаты оценки эффективности и производительности судебной работы будут бессмысленны, если на них не будет обратной реакции судейского сообщества, руководства судов и отдельных судей.

В настоящей публикации намечены только общие контуры комплексного подхода к оценке судебной деятельности. Разработка конкретных методик оценки работы судов и судей, анализа ее результатов и способов реагирования на них может быть одним из направлений дальнейших исследований по рассматриваемой теме.