Принцип централизации системы органов российской прокуратуры: развитие и современное состояние

Алева-Герман Евгения Алиса Алексеевна аспирант, кафедра организации судебной и прокурорско-следственной деятельности, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) государственный советник Российской Федерации 3 класса 125993, Россия, г. Москва, ул. Садово-Кудринская, 9 Aleva-German Evgenija Alisa Postgraduate student, the department of Organization of Judicial and Prosecutorial-Investigative Activity, Kutafin Moscow State Law University 125993, Russia, g. Moscow, ul. Sadovo-Kudrinskaya, 9 s0123729@msal.edu.ru

Любое общество находится в постоянном движении, развиваясь в том или ином направлении – появляются новые отношения и технологии, уходят в прошлое старые, изменяются подходы к действительности в соответствии с достижениями науки, культуры. Законы, являясь отражением всей общественной жизни, постоянно обновляются и модернизируются, изменяются вместе с обществом. Таким образом, нормы права – это достаточно подвижное явление. Но есть категория, которая носит устойчивый, стабильный характер и выступает фундаментом для построения норм права – это принципы права.

Слово «принцип» имеет происхождение от латинского слова principium – «начало», первопричина», «первоисточник», «основа»^[1]. Принципы права представляют собой относительно обособленные элементы – общие фундаментальные идеи, исходные положения, идеалы, которые предопределяют общее содержание и направленность правового регулирования. Еще в литературе советского периода эти принципы были весьма образно названы «несущей конструкцией», вокруг которой формируются нормы, институты, отрасли и вся система права^[2].

Масштабная конституционная реформа 2020 года внесла существенные изменения в закрепление принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Серьезные изменения в числе прочих, как представляется, претерпел принцип централизации системы органов прокуратуры.

Говоря в целом о принципах организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, необходимо прежде всего отметить разнообразие научных взглядов относительно их количества и состава (и в том числе – в части включения в их число принципа централизации).

Так, Е.Р. Ергашев концептуализирует эту категорию как отраслевые принципы «прокурорского надзорно-охранительного права» и выделяет, пожалуй, больше всех принципов – тринадцать, среди которых есть и принцип централизации^[3]. Ю.Е. Винокуров и А.Ю. Винокуров обозначают восемь общих основополагающих принципов, закрепленных в законодательстве о прокуратуре, в числе которых также назван принцип централизации^[4]. Позиция В.Б. Ястребова характеризуется некоторым своеобразием: он называет три конституционных принципа и три «других», при этом в числе конституционных выделяет «принцип единства и централизации», в развитие тезиса детализируя единство и централизацию по отдельности и подчеркивая неотделимость их друг от друга^[5]. Сходную позицию в части объединения этих принципов можно обнаружить в таком источнике, как «Настольная книга прокурора»^[6].

В.П. Рябцев выделяет шесть общих принципов организации и деятельности прокуратуры, более четко формулируя исследуемую правовую категорию как «централизацию системы органов прокуратуры» в отличие от просто «централизации» у других авторов (при этом, кстати, выделяя принцип единства как самостоятельный)^[7]. Весьма убедительным с точки зрения научного анализа законодательства о прокуратуре представляется и вывод А.Ф. Смирнова о том, что в качестве важнейших принципов организации и деятельности российской прокуратуры необходимо выделять пять принципов, среди которых названы принцип централизации системы органов прокуратуры и принцип единства системы органов прокуратуры^[8]. Нужно добавить, что именно используемая уточняющая формулировка «…системы органов прокуратуры» видится наиболее полно отражающей суть исследуемого принципа, поскольку «принцип централизации» без дальнейшего указания на объект выглядит формулой несколько незаконченной и допускающей иные толкования.

Не вызывает сомнений, что реализация принципа единства невозможна без реализации принципа централизации системы органов прокуратуры (и наоборот), эти два принципа пребывают в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости. Но тем не менее, представляется совершенно необходимым рассматривать их как два относительно самостоятельных принципа по причине принадлежности к разным подвидам этой правовой категории.

Под принципом единства понимается, что все органы прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. При этом уместно будет отметить важность положения части 3 статьи 11 «Система прокуратуры Российской Федерации» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что не допускается создание и деятельность на территории нашего государства органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Российской Федерации. Видится, что этот принцип логичнее всего будет отнести к группе принципов деятельности прокуратуры.

Централизация же понимается как подчинение вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры всех нижестоящих органов, подразделений и должностных лиц. Таким образом, принцип централизации надлежит, скорее, отнести к принципам организации прокуратуры.

Благодаря конституционной реформе 2020 года на сегодняшний день и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено определение прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов. Таким образом, оба обозначенных принципа можно с полным на то основанием считать конституционными.

Исследуя историю возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры, ученые обнаружили первые признаки принципа централизации еще во времена царствования Петра Первого^[9]. Не стремясь заглядывать так далеко в глубь веков и лишь в некоторой мере затронув исторический аспект, хочется отметить, что принцип централизации (как, впрочем, и принцип единства) отнюдь не является новеллой принятой в 1993 году Конституции обновленной России. Как известно, в истории нашего государства имел место период, когда прокуратура была упразднена – он начался в ноябре 1917 года, когда Совет народных комиссаров РСФСР принял «Декрет о суде № 1» и окончился в мае 1922 года с принятием постановления ВЦИК «Положение о прокурорском надзоре»^[10]. Данное Положение стало правовым актом, четко закрепившим принцип централизации возрожденной советской прокуратуры и её независимости от влияния местных властей.

В этой связи вызывает большой интерес такой исторический документ, как письмо Владимира Ленина от 20 мая 1922 года «О «двойном» подчинении и законности», написанное за неделю до принятия обозначенного Положения и оказавшее исключительное влияние на его содержание. Весьма любопытным представляется тот исторический факт, что «большинство комиссии, выбранной ВЦИК, высказалось по вопросу о прокуратуре против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру»^[11]. Тем не менее, в результате государство получило правовой акт, полноценно закрепивший принцип централизации прокурорской системы: пункты с 3 по 8 последовательно и развернуто детализируют подчинение нижестоящих должностных лиц и подразделений прокуратуры вышестоящим.

Что касается постсоветской России, то Конституция Российской Федерации 1993 года в статье 129 также содержала формулировку о том, что прокуратура составляет единую централизованную систему органов. Кроме того, части 3 и 4 этой статьи наделяли Генерального прокурора полномочиями по назначению прокуроров субъектов и иных прокуроров.

Вторая редакция Конституции Российской Федерации 2008 года не затронула статью 129, а вот третья редакция в 2014 году изрядно подвергла ее пересмотру. Из текста Конституции РФ были изъяты формулировки о централизованном устройстве органов прокуратуры, а вместо этого появились положения о назначении заместителей Генерального прокурора Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2) и о назначении прокуроров субъектов Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами Российской Федерации (часть 3). Генеральному прокурору было оставлено только право назначения и освобождения от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров (часть 5), полномочие же по назначению иных прокуроров было также закреплено за Президентом России (часть 4).

Реакция научной общественности последовала еще на стадии внесения Президентом Российской Федерации в октябре 2013 года проекта закона о поправках к Конституции России. Так, А.Ю. Винокуров отметил, что «Генеральный прокурор РФ при введении новых правил фактически лишается возможности серьезно влиять на формирование собственной команды»^[12]. Проанализировав обновленную процедуру назначений должностных лиц прокуратуры, названный исследователь также высказал суждение о том, что «помимо потери признаков независимости система утрачивает изрядную долю централизации, которая <…> относится к принципам организации и деятельности российской прокуратуры»^[13].

Однако были и другие позиции. Так, Г.Н. Королев, сравнивая систему прокуратуры с судебной, заметил, что им обеим присущ принцип единства, «чего не скажешь о принципе централизации». Ученый подчеркнул, что именно Президент России назначает на должность руководителей всех судебных и правоохранительных органов страны и их заместителей, поэтому наделение Президента такими полномочиями в отношении прокуратуры «представляется вполне логичным и оправданным»^[14].

Пятая (действующая на сегодняшний день) редакция Конституции Российской Федерации вернула в текст как определение прокуратуры, так и формулу «централизованная система органов». При этом право на назначение прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров было оставлено в части 4 статьи 129 за Генеральным прокурором, но появилась оговорка «если иное не предусмотрено федеральным законом». Порядок же назначения других высших должностных лиц претерпел изменения: теперь заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом (после неких «консультаций с Советом Федерации», не имеющих никакого легального закрепления и регламентирования), то же касается и прокуроров субъектов федерации и приравненных к ним прокуроров военных и других специализированных прокуратур. «Иных прокуроров», в соответствии с частью 5 статьи 129, также может назначать и освобождать от должности Президент Российской Федерации, «если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом». Получается, что из всех категорий высших должностных лиц Генеральный прокурор имеет право назначать и освобождать от должности только одну (притом не самую влиятельную), и то с оговоркой о возможном применении иной процедуры.

Рассматривая принцип централизации, нельзя не остановиться на таком аспекте, как предназначение, роль этого принципа не только в функционировании прокуратуры, но и в обеспечении режима законности в Российской Федерации в целом. На централизации органов прокуратуры базируется согласованное взаимодействие всех звеньев прокурорской системы. Представляется, что централизация прокуратуры для того и нужна, чтобы обеспечивать единую законность на всей территории государства.

Описывая принцип централизации, В.П. Рябцев сделал упор на главных чертах этого принципа: «нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Именно он назначает на должность прокуроров субъектов РФ <…> Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ»^[15]. Исходя из этого видится, что в свете последних изменений российского законодательства принцип централизации утрачивает свои первоначальные черты.

Не вдаваясь сейчас в дискуссии относительно места и роли прокуратуры в системе разделения властей и намеренно избегая комментирования явно прослеживающейся тенденции усиления прокуратуры как механизма реализации президентской власти, представляется возможным обосновать следующий вывод. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации и сопутствующее внесение изменений в корреспондирующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» оказали существенное влияние на правовое закрепление принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Анализируя черты и характеристики принципа централизации системы органов прокуратуры и сопоставляя их с формулировками действующего законодательства, приходится констатировать явное ослабление этого принципа в результате конституционной реформы 2020 года.

Учитывая значительную роль принципа централизации системы органов прокуратуры в сохранении единства законности на территории всей страны, необходимо понимать, что ущемление этого принципа угрожает возникновением реальных рисков нарушения целостности централизованной системы органов прокуратуры. Представляется, что необходимо приложить все усилия в части правотворческой деятельности на подзаконном и ведомственном уровне, нацеленные на сохранение этого принципа.