Украина в системе европейской безопасности: проблемы и перспективы

Бабенко Оксана Васильевна кандидат исторических наук старший научный сотрудник, Институт научной информации по общественным наукам РАН 117593, Россия, г. Москва, ул. Соловьиный Проезд, дом 4, оф. корп. 1 Babenko Oksana Vasil'evna PhD in History Senior Scientific Associate, Institute of Scientific Information on Social Sciences of the Russian Academy of Sciences 117593, Russia, g. Moscow, ul. Solov'inyi Proezd, dom 4, of. korp. 1 o.v.babenko@mail.ru Другие публикации этого автора

Бабенко Василий Николаевич доктор исторических наук профессор, заведующий кафедрой теории, истории государства и права и философии, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) 117593, Россия, г. Москва, ул. Соловьиный Проезд, дом 4, оф. корп. 1 Babenko Vasilii Nikolaevich Doctor of History Professor, the department of Theory, History of State and Law, and Philosophy, All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia) 117593, Russia, g. Moscow, ul. Solov'inyi Proezd, dom 4, of. korp. 1 vasbabenko@mail.ru

После распада СССР в 1991 г. Украина начала активный поиск своего места в мире и в системе европейской безопасности. На первом этапе независимого развития она принимала некоторое участие в деятельности СНГ. В то же время Украина развивала также сотрудничество с государствами Европейского Союза и предпринимала попытки вступить в НАТО. Они особенно активизировались после государственного переворота 2014 г. Главной задачей данной работы является исследование проблем взаимоотношений Украины с основными институтами европейской безопасности: Европейским союзом, НАТО и ОБСЕ, а также ее взаимодействие с государствами Восточной Европы на примере отдельных балканских стран (Болгария, Греция, Румыния и др.). В работе широко применяется компаративный метод исследования и ивент-анализ.

Проблематика поиска своего места в системе европейской безопасности в последнюю четверть века остается для Украины актуальной, чем и обусловлена научная новизна статьи.

Понимая, что НАТО, ЕС и ОБСЕ играют важнейшую роль в системе европейской безопасности, руководство Украины пыталось заручиться их безусловной поддержкой. В то же время Россия создавала на евразийском направлении такие собственные институты безопасности как ОДКБ и ЕАЭС и готова была принять равноправное участие в процессе обеспечения общеевропейской безопасности и неоднократно выступала с инициативой создания коллективной системы безопасности на континенте. Предложения России не получили поддержки со стороны США и ведущих западноевропейских государств.

Украина, занимающая важное геополитическое положение между западной и восточной частями европейского континента, могла бы сыграть важную роль в формировании единой системы европейской безопасности, поддерживая партнерские отношения как с западноевропейскими структурами безопасности во главе с США, так и с евразийскими во главе с Россией. Тем не менее, руководство Украины, избравшей европейский путь интеграции, действовало фактически в контексте американской доктрины, сформулированной известным государственным деятелем и политологом Збигневым Бжезинским, которая была направлена на максимальное ограничение влияния России на Украину и другие восточноевропейские страны.

Украинская внешнеполитическая стратегия в сфере национальной безопасности базируется на следующих правовых актах: закон «Об основных направлениях внешней политики Украины» от 1993 г., «Концепция национальной безопасности Украины» от 2003 г., «Стратегия национальной безопасности Украины» от 2007 г., «Стратегия национальной безопасности Украины» от 2012 г. и др. В июне 2015 г. Верховная рада приняла два постановления: 1) «О ратификации соглашения о сотрудничестве между Кабинетом министров Украины и НАТО по поддержке и снабжению (ОНПС)»; 2) «О ратификации меморандума о договоренности между правительством Украины и НАТО по связи и информации». В них определялся порядок и основные принципы поставки для Украины товаров и услуг, организации технического обслуживания и помощи в реализации совместных проектов, а также сотрудничества Украины и НАТО в сфере информации и связи.

7 февраля 2019 г. Верховная Рада утвердила изменения в Конституцию Украины. В частности, была дополнена статья 12, в которой указывается, что «Президент Украины является гарантом реализации стратегического курса государства на достижение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации североатлантического договора» ^[6].

Важно отметить, что все президенты Украины предпринимали попытки, направленные на вступление страны в НАТО. Так, в период президентства Леонида Кравчука (5 декабря 1991–19 июля 1994) в январе 1994 г. НАТО приняло программу «Партнерство ради мира», которую первой из стран СНГ подписала Украина. При его преемнике Леониде Кучме (19 июля 1994 – 23 января 2005) в марте 1995 г. между Украиной и НАТО было заключено Соглашение о безопасности.

В условиях так называемой «многовекторной» внешнеполитической стратегии доходило до абсурда, когда в 1997 г. Украина, с одной стороны, подписала Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Россией, а с другой, парафировала Хартию об особом партнерстве с НАТО, нарушив при этом положения о внеблоковости и нейтралитете, провозглашавшиеся как в национальном законодательстве, так и в соглашениях, подписанных с Россией.

11 июня 1998 г. президент Л. Кучма подписал Указ, основные положения которого были впоследствии включены в «Стратегию интеграции Украины в Европейский Союз». 10 декабря 1999 г. на саммите Европейского Совета была одобрена «Общая стратегия ЕС в отношении Украины».

В подписанной 4 ноября 1998 г. Л. Кучмой «Государственной программе сотрудничества Украины с НАТО на период до 2001 года» предусматривалось расширение взаимодействия украинских министерств и ведомств с отдельными структурами НАТО. В Военной доктрине Украины, принятой 13 июня 2004 г., указывалось на необходимость адаптировать нормативно-правовую базу Украины к стандартам НАТО.

Таким образом, первые два президента Украины стремились сохранить сложившиеся экономические отношения с Россией и в то же время они предпринимали попытки расширить сотрудничество с ЕС и НАТО, действуя при этом фактически в контексте геополитической стратегии США, заключавшейся в выводе Украины из-под влияния России. По мнению Збигнева Бжезинского, для сохранения своей независимости Украина должна «участвовать в связях Центральной Европы с НАТО и Европейским союзом» ^[1].

Президент Виктор Ющенко (23 января 2005 – 25 февраля 2010) более активно добивался вступления Украины в НАТО и Евросоюз. Однако, предпринятая В. Ющенко в апреле 2008 г. в Бухаресте попытка добиться официального оформления Плана действий относительно членства в НАТО (ПДЧ), не была поддержана представителями Германии, Франции, Италии, Нидерландов, Люксембурга и Бельгии.

Именно в этот период украинское руководство «проводило широкомасштабную пропагандистскую кампанию по разъяснению среди населения преимуществ вступления страны в НАТО, в рамках которой применялись всевозможные методы и средства для формирования негативного образа России» ^[7]. Украинское руководство настойчиво доказывало лидерам США и Западной Европы, что только Украина способна была остановить экспансию России на территорию Восточной Европы.

По мнению французского политолога К. Моро, преобладание западного вектора во внешнеполитической стратегии В. Ющенко привело к тому, что «продолжилось движение в сторону НАТО, начатое его предшественниками» ^[11].

Таким образом, попытки В. Ющенко сменить принцип «многовекторности» в украинской внешней политике на единственный «западный вектор», главной целью которого было вступление Украины в ЕС и НАТО, завершились неудачей.

В период правления президента Виктора Януковича (25 февраля 2010 – 22 февраля 2014) появилась надежда на проведение Украиной сбалансированной внешней политики. В законе «Об основах внутренней и внешней политики» от 1 июля 2010 г. провозглашалась внеблоковость Украины, что некоторые эксперты трактовали как ее отказ от вступления в НАТО. В то же время в нем отмечалось, что Украина будет продолжать отношения с НАТО и другими военно-политическими блоками т.е. в вопросах, представляющих взаимный интерес.

Указывая на непоследовательность внешнеполитического курса Украины, К. Моро отмечает, что В. Янукович отказался от своей предвыборной программы по сближению с Россией, приданию русскому языку официального статуса и начал подготовку соглашения об ассоциации с Европейским союзом, надеясь, что на президентских выборах 2015 г. «юго-восток все равно проголосует за него» ^[11]. Тем не менее, отказ подписать Соглашение об ассоциации с Евросоюзом привел Украину в феврале 2014 г. к острому политическому кризису и государственному перевороту.

Предложения России о создании новой модели ее взаимоотношений с Евросоюзом и Украиной были проигнорированы западноевропейскими лидерами. «ЕС жестко отверг, – отмечает директор Киевского центра политических исследований и конфликтологии М. Погребинский, – предложения Москвы провести переговоры по зоне свободной торговли (ЗСТ) в формате тройки ЕС-Украина-РФ, как и отверг предложение начать переговоры о ЗСТ между ЕС и Таможенным союзом» ^[14].

Подписанное 21 марта 2014 г. новым руководством Украины Соглашение об ассоциации с Евросоюзом и провозглашение намерения вступить в НАТО в значительной мере лишило Украину государственного суверенитета и самостоятельности на международной арене. Соглашение об ассоциации с ЕС поэтапно начало вступать в силу с 1 января 2016 г. При этом Украине одновременно необходимо было выполнить комплекс требований, установленных Евросоюзом. В начале апреля 2016 г. президент Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер указывал, что «Украина, несомненно, не сможет стать членом ЕС в следующие 20-25 лет, и членом НАТО тоже» ^[4].

11 июля 2017 г. Соглашение об ассоциации Украины с Евросоюзом было ратифицировано всеми государствами-членами ЕС и 1 сентября 2017 г. полностью вступило в силу.

Президент Петр Порошенко (7 июня 2014 – 20 мая 2019), используя трибуны ООН, ЕС, НАТО, ОБСЕ и других международных организаций, стремился убедить западных партнеров в том, что только Украина способна спасти Европу от экспансии России, которая, по его мнению, незаконно аннексировала Крым и оккупировала Донбасс.

В декабре 2017 г. президент США Д. Трамп принял решение о поставках в Украину летального оружия, которое может широко применяться как в оборонительных, так и наступательных операциях.

Нынешний президент Украины Владимир Зеленский (с 20 мая 2019) фактически продолжил курс на расширение сотрудничества с НАТО. «Ключевым системным документом развития сотрудничества с НАТО и важнейшим инструментом проведения реформ в Украине при поддержке Альянса являются, – как отмечается в материале, опубликованном 23 октября 2019 г. на официальном сайте МИД Украины, – Ежегодные национальные программы сотрудничества Украина-НАТО, которые разрабатываются с 2009 года» ^[13].

Украина состоит в ОБСЕ с 30 января 1992 г. Она принимает участие во многих ее программах, направленных на развитие политического диалога и сотрудничества по основным направлениям обеспечения безопасности (военно-политическое, экономическое, гуманитарное и др.).

Важное место в этом процессе занимает Специальная мониторинговая миссия (СММ) на Украине, которая заметно активизировала свою деятельность в сентябре 2014 г. в соответствии с Минскими соглашениями. СММ ОБСЕ осуществляет в Донбассе мониторинг за сохранением режима прекращения огня, отведением крупных вооружений от линии соприкосновения конфликтующих сторон и др.

Украина активно сотрудничает также с институтами данной организации и, в первую очередь, с Верховным комиссаром ОБСЕ в делах национальных меньшинств, с Бюро демократических институтов и прав человека и с представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. «Взаимодействие с Верховным комиссаром ОБСЕ в делах национальных меньшинств осуществляется в контексте разработки законодательства Украины в области защиты прав ранее депортированных лиц и языковой политики, а также в вопросах национальных меньшинств в двусторонних отношениях Украины с другими государствами» ^[12].

В рамках развития сотрудничества с восточноевропейскими государствами Украина поддерживает взаимовыгодные отношения с балканскими странами в политической, торгово-экономической, научной и культурной сферах. Об этом свидетельствует большой массив нормативно-правовых актов, обеспечивающий развитие такого сотрудничества. Так, на конец 2019 г. Украиной с Болгарией было заключено 94 международных соглашения, с Грецией – 47, с Македонией – 40, с Румынией – 44, с Сербией – 71, со Словенией – 32, с Хорватией – 62 ^[8].

Украина принимает участие в программе Евросоюза «Восточное партнерство», в которой взаимодействуют многие балканские страны с 2009 г. Из шести государств-членов этого объединения только три (Украина, Грузия и Молдавия) подписали соглашения об ассоциации с ЕС. Азербайджан, Армения и Белоруссия пока этого не сделали. Выступая 18 июня 2020 г. на саммите Восточного партнерства президент Украины В. Зеленский предостерег участников, что возникающие конфликты на территориях отдельных стран, социально-экономические кризисы и проблемы безопасности могут перекинуться и на государства ЕС. В то же время он отметил: «Украина способна вносить вклад в укрепление стабильности и безопасности в регионе: участвовать в миссиях, военных проектах ЕС и проектах по безопасности, инициативах, направленных на борьбу с информационными и гибридными угрозами, дезинформацией и т.д.» ^[3].

Результатом такой политики явилось присоединение в июле 2020 г. Украины к Программе расширенных возможностей НАТО. В рамках состоявшихся переговоров министр обороны Украины А. Таран и Генеральный секретарь НАТО Й. Столтенберг обсудили планы «усиления присутствия сил и средств на суше, в море и в воздушном пространстве Черноморского региона путем увеличения патрулирования в воздухе и присутствия кораблей военно-морских сил стран-членов Альянса» ^[15].

Военно-морские учения НАТО See Breeze – 2020 проходили в акватории Черного моря 20-26 июля 2020 г. В них приняли участие восемь стран – Болгария, Грузия, Норвегия, Румыния, Испания, Турция, Украина и США. Украина предоставила военную и гражданскую инфраструктуру черноморского побережья, а США оказали помощь в технике и оборудовании, а также обеспечили финансирование учений, в которых участвовали 27 кораблей и 19 самолетов и вертолетов.

Тем не менее, осуществление в области военно-политического сотрудничества Украины с некоторыми балканскими странами нередко возникали серьезные проблемы. Так, например, в мае 2020 г. Одесская областная администрация при поддержке Министерства регионального развития Украины приняла решение до конца года создать на территории Болградского района, где компактно проживают болгары, пять объединенных территориальных общин и включить их в новый район с центром в Измаиле. Такая реформа децентрализации вызвала недовольство у болгарского населения, проживающего на юге Одесской области. В ответ на это парламент Болгарии принял заявление, в котором осудил данную реформу и предложил сохранить Болградский район. Кроме того, президент и правительство Болгарии потребовали срочно созвать межправительственное совещание по поводу децентрализации юга Бессарабии. Министр иностранных дел Украины Д. Кулеба пообещал болгарской стороне, что Болградский район будет сохранен. Однако, кроме высказанных обещаний в телефонном разговоре со своей болгарской коллегой Е. Захариевой конкретных решений не последовало ^[9].

Возник также территориальный спор между Украиной и Румынией по поводу разграничения континентального шельфа в Черном море вокруг острова Змеиный. Он достиг наиболее острой фазы в период с 2004 по 2009 год. Лишь после того, когда Международный суд 3 февраля 2009 г. отказал Украине в притязаниях на эту территорию проблема была несколько урегулирована. Кроме того, в результате принятия нового закона об образовании и объявлении о его вступлении в силу в 2020 г. обострился языковой спор. В законе предусматривалось обучение на языках меньшинств только в дошкольных заведениях и начальной школе. Такая языковая политика Украины вызвала возмущение со стороны правительства Румынии. Дошло до того, что президент Румынии Клаус Йоханнис отменил свой визит в Украину, который был согласован с президентом Украины П. Порошенко на саммите НАТО в Брюсселе в конце мая 2017 г. Тем не менее, президент Ассоциации экспертов по безопасности и глобальным вопросам (ESGA, Румыния) Анжела Грамада полагает, что «Румыния, в отличие от Венгрии, прагматично подходит к отношениям с Украиной и не собирается блокировать евроатлантическую интеграцию страны, поскольку это в интересах Бухареста» ^[5].

Греция, поддерживая в целом хорошие отношения с Украиной, высказала свою озабоченность по вопросу выполнения ею Минских соглашений. Так, первый заместитель министра иностранных дел Греции Йоргос Катрунгалос в декабре 2019 г. заявил: «Украина является постоянной проблемой для европейской системы безопасности, мы настаиваем на том, что должны соблюдаться Минские соглашения, которые предусматривают политические шаги, направленные на нормализацию ситуации» ^[10].

Кроме того, посол Греции в Украине Георгиос Пукамиссас считает, что Украина может повторить греческий путь в ЕС, в результате которого в стране «были загублены судостроение, виноделие и оливковое производство – отрасли, которые имеют многотысячелетнюю историю». Политика квотирования ЕС негативно отразилась также на греческом бизнесе в Украине, «которую европейский опыт Греции ничему не научил». Так, например, к осени 2017 г. «Греция утратила на Украине прежний рынок сбыта сельскохозяйственной продукции и потеряла 20 % украинских туристов» ^[2].

Таким образом, Украина не смогла самостоятельно решить проблемы своей национальной безопасности, не взирая на то, что она всячески пытается встроиться в систему европейской безопасности, используя все возможные средства и методы, включая фальсификацию истории и русофобию. Этому препятствуют такие внутриполитические факторы, как отсутствие единой позиции украинской элиты о национальных интересах. Кроме того, на этом сказывается также геополитическое и геоэкономическое соперничество, развернувшееся в Восточной Европе после распада СССР между мировыми и региональными центрами силы. Украине не удалось окончательно решить некоторые территориальные споры с соседними государствами, урегулировать вопросы вооруженного противостояния в Донбассе, обеспечить на своей территории применение языков национальных меньшинств в соответствии с международными нормами.

Значительная часть указанных проблем касается и взаимоотношений Украины с Россией и восточноевропейскими странами. Надежды украинского руководства, что вступление страны в ЕС и НАТО поможет их решить, представляются достаточно призрачными.