Денежное обращение и его организация в Российской Федерации как публичные потребность и интерес

Крылов Олег Михайлович кандидат юридических наук доцент, заведующий, Институт права 450098, Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Российская, 167 Krylov Oleg Mikhailovich PhD in Law Associate Professor, Department of Financial and Ecological law, Bashkir State University, Institute of Law 450098, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. Rossiiskaya, 167 -101 ok2004@list.ru Другие публикации этого автора

Общеизвестно, что категория «интерес» может употребляться, как для обозначения общественного бытия людей (объективная категория), так и явления их сознания (субъективная категория), и отражает способы удовлетворения потребностей, представляющих собой нужды различных субъектов ^{[2, 36-47],[11, 56],[17, 54-55]}. В случае, когда такими субъектами являются общество, государство в целом, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, возникают публичные интересы. Выявление содержания публичных интересов – предмет современных научных дискуссий ^{[5, 82-90],[7, 56-58],[8, 28-31],[13, 28-33]}.

Публичные потребности и интересы возникают во всех сферах (материально-производственной, духовной, организационной и социальной) общественной жизни. Денежное обращение, в той или иной степени, опосредует любую сферу общественной жизни. Указанное обстоятельство предопределяет потребность в денежном обращении у всего общества, возводящего его в ранг публичной потребности.

Публичная потребность в денежном обращении может быть удовлетворена посредством его определенной организации с помощью разнообразных способов и приемов, составляющих содержание публичного интереса. Выразителем публичного интереса, отражающего суммарные частные интересы, реализуемые в нормах права, является государство ^{[16, 17]} в лице Российской Федерации, в чьем ведении в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (далее по тексту – Конституция РФ) находятся такие вопросы, как финансовое и валютное регулирование, а также денежная эмиссия. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выражают публичные интересы в соответствии с вопросами, находящимися на основании ст. 72, ст. 73, главы 8 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и в ведении местного самоуправления (например, денежное обращение в сфере публичных финансов). Именно по причине установления и закрепления за публично-правовым образованием вопросов ведения, (а вовсе не потому, что финансы есть денежные отношения, связанные с выполнением государством своих функций и задач ^{[14, 8-10]}), публичные интересы реализуются государством или иным публично-территориальным образованием.

Формирующийся публично-территориальным образованием публичный интерес закрепляется в нормативных правовых актах, как правило, путем отражения в абстрактном виде наиболее существенных, повторяющихся признаков моделируемого поведения ^{[10, 8-11]}. Вместе с тем, он может быть прямо сформулирован через цели, задачи, направления, приоритеты, принципы, функции и иные показатели, на что обращалось внимание в правовой науке ^{[9, 14-19]}. Например, в ст. 75 Конституции РФ закреплен такой публичный интерес в удовлетворении публичной потребности в денежном обращении, как устойчивость национальной валюты, а в ст. 34.1 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее по тексту – ФЗ «О Банке России») публичный интерес в сфере денежного обращения установлен в формах поддержания ценовой стабильности и создания условий для сбалансированного и устойчивого экономического роста. Публичные интересы формируются и с помощью нормативных правовых актов подзаконного характера. Так в указе Президента Российской Федерации от 04 августа 1997 года № 822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» формами выражения публичного интереса являются: укрепление национальной валюты, стимулирование притока капитала, упрощение учета и расчетов в хозяйстве и т.д.

Закрепленный в нормативных правовых актах публичный интерес характеризуется постоянным, длительным характером и представляет собой способы и приемы организации всего денежного обращения.

Формирование публичных интересов осуществляется и с помощью документов стратегического планирования. Это документы, которые в соответствии с главами 4-7 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ «О стратегическом планировании»») разрабатываются на федеральном уровне в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.

Что касается документов стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципального образования, то они ограничиваются соответствующими вопросами ведения субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (например, денежное обращение в сфере публичных финансов), к которым в соответствии с главами 8-11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» относятся документы на уровне субъектов Российской Федерации в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, а также стратегия социально-экономического развития муниципального образования.

Публичные интересы, сформулированные в документах стратегического планирования, имеют, преимущественно, временный, периодический характер. Например, в документе стратегического планирования Банка России – в «Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2020 год и период 2021 и 2022 годов» (одобрено Советом директоров Банка России 25 октября 2019 года) (далее по тексту – Основные направления ЦБ РФ) сформулирован публичный интерес временного характера – сохранение инфляции вблизи 4% как постоянно действующей публичной количественной цели по инфляции с использованием ключевой ставки и иных способов и инструментов денежно-кредитной политики и других видов государственной политики.

Следует отметить, что организация денежного обращения как совокупность приемов и способов, удовлетворяющих публичную потребность в денежном обращении, не всегда находит отражение в нормативных правовых актах, поскольку нормативное правовое регулирование экономических методов денежного обращения зачастую нецелесообразно. Не случайно нормативное правовое регулирование экономических инструментов и методов денежно-кредитной политики носит, преимущественно, декларативный характер ввиду исключительно экономического характера их воздействия ^{[3, 17-20]}. Например, под валютными интервенциями Банка России в соответствии со ст. 41 ФЗ «О Банке России» понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

Денежное обращение как многоэлементное явление, может быть дифференцировано на составляющие его элементы, представляющие собой самостоятельные публичные потребности с соответствующими им публичными интересами. Выделим главные из них:

- наличное денежное обращение. Публичный интерес, как способ удовлетворения указанной потребности, состоит на основании главы 6 ФЗ «О Банке России» в организации наличного денежного обращения, предполагающей установление вида наличных денег, их масштаба, эмитента наличных денег, видов и пределов выполняемых наличными деньгами функций (посредством установления разрешенных операций и запретов на отдельные операции с ними), органов управления организацией наличного денежного обращения, порядка изменения организации наличного денежного обращения и т.д.;

- национальная платежная система, определяющая в соответствии с п. 4 «Стратегии развития национальной платежной системы» (одобрена Советом директоров Банка России 15 марта 2013 года, протокол № 4) удовлетворение текущих и перспективных потребностей национальной экономики в платежных услугах. Публичный интерес применительно к этой потребности состоит на основании главы 12.1 ФЗ «О Банке России» и Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее по тексту – ФЗ «О национальной платежной системе») в развитии национальной платежной системы, предполагающей установление видов неналичных денег (безналичных и электронных денежных средств), видов и пределов выполняемых деньгами функций, субъектов национальной платежной системы, требований к организации и функционированию платежных систем, к организации национальной системы платежных карт, органов управления национальной платежной системой и т.д.

В качестве публичного интереса в денежном обращении, стабильность денег, являющаяся основным условием для стабильности всей денежной системы ^{[6, 118]}, находит свое закрепление не только в ст. 75 Конституции РФ и ст. 34.1 ФЗ «О Банке России», но и в документах стратегического планирования Банка России (например, в Основных направлениях ЦБ РФ);

- банковская система, с помощью которой на основании ст. 1 Федерального закона от 02 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» осуществляются банковские операции и сделки. Соответствующий публичный интерес в соответствии с главой 10 ФЗ «О Банке России» заключается в достижении ее стабильности путем установления правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, требований к содержанию планов восстановления финансовой отчетности, к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, квалификационных требований и т.д.;

- обращение объектов права, выполняющих отдельные функции денег. Публичный интерес применительно к этой потребности состоит в организации обращения этих объектов права, заключающейся в установление видов объектов права, выполняющих отдельные функции денег, виды операций и запретов на их совершение, устанавливающие пределы выполняемых функций денег, органов управления организацией их обращения и т.д. (Федеральный закон от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.);

- ценообразование денег. Публичным интересом, в свою очередь, является определение в соответствии с указанием Банка России от 14 марта 2019 года № 5094-У «О порядке установления и опубликования Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю» порядка установления Банком России официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю, случаи использования установленных официальных курсов иностранных валют и т.д.

Разнообразные функции, выполняемые деньгами, предопределяют взаимосвязь денежного обращения в качестве публичной потребности с разнообразными публичными интересами во всех сферах общественной жизни, а также публичных потребностей в этих сферах общественной жизни с организацией денежного обращения, которая прослеживается в документах стратегического планирования. Попутно отметим актуальность исследования взаимосвязей такого рода и в других сферах общественной жизни, о чем свидетельствуют современные научные работы ^[12].

Выделим современные взаимосвязи денежного обращения с публичными интересами в иных сферах общественной жизни. Основной вид взаимосвязи этой группы – это взаимосвязь между публичной потребностью в денежном обращении и публичными интересами в иных сферах общественной жизни, влияющими на организацию денежного обращения посредством поддержания стабильности денег: в сфере публичных финансов (применение мер по поддержанию сбалансированности бюджетных потоков и ограничению наращивания бюджетных расходов, соблюдение бюджетного правила по покупке иностранной валюты за счет объема дополнительных доходов или ее продажу для последующего перечисления в бюджет, изменение размера прямого налогообложения с учетом инфляционных ожиданий и другие), в антимонопольной деятельности (развитие конкуренции, снижение степени монополизации рынка товаров и услуг и другие), в сфере финансового сектора (мероприятия по финансовому оздоровлению, специальные меры макропруденциального регулирования и другие), в области финансовых рынков (применение мер по его развитию в т.ч. расширение линейки доступности финансовых услуг, их стабильности, системы быстрых платежей, мероприятия по противодействию недобросовестным практикам и другие) и т.д. (Основные направления ЦБ РФ). Такой вид взаимосвязи является основным не только в Российской Федерации ^{[15, 166-183]}.

Из иных актуальных видов взаимосвязи этой группы отметим взаимосвязи между денежным обращением и повышением финансовой доступности в виде развития цифровых финансовых продуктов и услуг, использования цифровых каналов и иных цифровых финансовых инноваций («Стратегия повышения финансовой доступности в Российской Федерации на период 2018-2020 годов» (одобрено Советом директоров Банка России 26 марта 2018 года), между развитием платежных услуг и противодействием мошенническим операциям и снижением рисков нарушения защиты информации («Стратегия развития национальной платежной системы» (одобрена Советом директоров Банка России 15 марта 2013 года) и другие.

Выделим современные взаимосвязи публичных потребностей общественной жизни с организацией денежного обращения. Указанная группа взаимосвязей более емкая по своему содержанию, что отражает большие возможности по удовлетворению публичных потребностей в различных сферах общественной жизни с помощью организации денежного обращения, чем в денежном обращении с помощью публичных интересов той или иной сферы общественной жизни.

Основной и наиболее часто встречающийся вид взаимосвязи этой группы – это взаимосвязь между публичными потребностями общественной жизни (довольно разнообразными по своей природе) и публичным интересом в виде организации денежного обращения в сфере публичных финансов. Она характеризуется тем, что публичные потребности различных сфер жизни общества удовлетворяются с помощью совершенствования способов организации денежного обращения в сфере публичных финансов в части формирования расходов бюджета, размера бюджетных ассигнований, направлений расходования резервных фондов, исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и т.д. В качестве примеров взаимосвязи этой группы можно привести взаимосвязь между сбережением и приумножением народа России (публичная потребность в населении) с совершенствованием для семей механизма бюджетного финансирования социального характера (публичный интерес) (введения ежемесячных выплат на детей, продление срока ежемесячных выплат, увеличения размера ежемесячных выплат до прожиточного минимума, продление программы материнского капитала с увеличением его размера), для лиц с низкими доходами механизма финансирования социального контракта (публичный интерес) (предоставление регулярных выплат на переобучение и повышение квалификации, содействию в трудоустройстве или открытие небольшого собственного дела), взаимосвязь между стимулированием инвестиций (публичная потребность в экономическом росте) с изменением механизма межбюджетных трансфертов (публичный интерес) (компенсация регионам доходов от применения инвестиционного налогового вычета, использование дополнительных доходов Фонда национального благосостояния свыше 7 процентов ВВП в проекты по снятию инфраструктурных ограничений и т.д.), взаимосвязь между экологией, изменением климата, загрязнением окружающей среды (публичная потребность в приемлемом климате и окружающей среде) с совершенствованием механизма финансирования сложных технологических задач (публичный интерес) (формирование механизмов прямого и венчурного финансирования) и т.д. (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15 января 2020 года). Проблемам совершенствования правового механизма бюджетного финансирования посвящено множество современных научных исследований ^{[1, 8-13],[4, 42-51],[18, 46-48]}.

Из иных актуальных видов взаимосвязи этой группы отметим взаимосвязи: между российским экспортом услуг с использованием электронных денежных средств при трансграничной оплате и краудфандинга (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 августа 2019 года № 1797-р «Об утверждении Стратегии развития экспорта услуг до 2025 года»), между безопасностью с устойчивостью рубля, снижением инфляции и устойчивостью валютного курса (Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»), безопасность туристкой деятельности с созданием механизма регуляции финансовых расчетов между участниками туристического рынка (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 года № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года»), между экономической безопасностью с устойчивым развитием финансовой системы в виде реализации мер по противодействию переводу безналичных денежных средств в теневой оборот наличных денежных средств, снижения использования иностранной валюты при осуществлении хозяйственной деятельности, развитие национальной платежной системы, обеспечение сбалансированности бюджетной системы и т.д. (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»), между развитием малого и среднего предпринимательства с возвратными и невозвратными инструментами финансирования (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02 июня 2016 года № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года») и другие.

Подводя итоги, акцентируем внимание на основных выводах:

1. Выразителем публичных интересов для удовлетворения публичной потребности в денежном обращении, отражающих суммарные частные интересы, реализуемые в нормах права, является государство в лице Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выражают публичные интересы в соответствии с вопросами, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и в ведении местного самоуправления.

2. Формирующиеся публично-территориальным образованием публичные интересы как способы и приемы удовлетворения публичных потребностей в денежном обращении закрепляются в нормативных правовых актах, что предопределяет их постоянный, длительный характер по отношению ко всему денежному обращению в целом. Публичные интересы, сформулированные в документах стратегического планирования, имеют, преимущественно, временный, периодический характер. Организация денежного обращения как совокупность приемов и способов, удовлетворяющих публичную потребность в денежном обращении, не всегда находит отражение в нормативных правовых актах, поскольку в нормативном правовом регулировании экономических методов денежного обращения отсутствует целесообразность.

3. Основными публичными потребностями денежного обращения с соответствующими им публичными интересами являются: наличное денежное обращение и его организация, национальная платежная система и ее развитие, денежное обращение в целом и стабильность денежной системы, банковская система и ее развитие, обращение объектов права, выполняющих функции денег и его организация, ценообразование денег и определение порядка установления Банком России официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю, а также случаи использования установленных официальных курсов иностранных валют.

4. Экономические функции, выполняемые деньгами, предопределяют взаимосвязь денежного обращения в качестве публичной потребности с разнообразными публичными интересами в иных сферах общественной жизни, влияющими на организацию денежного обращения посредством поддержания стабильности денег, а также публичных потребностей в этих сферах общественной жизни с организацией денежного обращения (например, с организацией денежного обращения в сфере публичных финансов.), актуальность которой прослеживается в документах стратегического планирования.