Вопросы федеративного устройства в обновленной Конституции России

Конституционная реформа в России, ознаменованная затронула вопросы федеративной организации государства, большинство конституционных поправок коснулось главы 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», что позволяет говорить одновременно о федеративной реформе в России.

Поскольку Закон о поправке к Конституции РФ затронул множество конституционных позиций, мы в данной статье будем говорить о конституционных поправках, исходя из указания Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» о том, что одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ст. 2).

В своей тенденции федеративная реформа развивалась в таких координатах, как уточнение конституционно-правового статуса Российской Федерации во внутригосударственных и международных отношениях, защита общероссийской государственной идентичности, укрепление суверенитета, государственного единства и территориальной целостности государства.

О государственном единстве говорится в части 2 ст. 67-1 новой редакции Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство.

Таким образом, государственное единство формулируется в контексте исторического развития России, что придает ему историческую убедительность и достоверность.

Государственное единство здесь понимается в предельно широком смысле: как единство государственной власти, единство политического пространства, единство территориальной организации государства.

Государственное единство не исключает территориальной дифференциации государства, внутреннего разделения государства на политические слагаемые, имеющие свой отличительный конституционно-правовой комплекс, особенно характерный для федеративных государств. Как справедливо отмечается в науке, федеративное устройство – особая система организации и функционирования государства, имеющая целью, сохраняя, прежде всего, государственное и экономическое единство, обеспечить учет многообразия условий жизнедеятельности людей и государственно-территориальных образований – составных частей этого государства во имя его процветания как целого. Утверждение такого способа устройства есть, по сути, признание единства государства и, одновременно, права его частей на сохранение и развитие региональных особенностей. [[1]]

Из государственного единства вытекает принцип территориального единства или территориальной целостности, характеризуемый наличием в Российской Федерации единой территории, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст.67 Конституции РФ). «Единство территории России, – отмечается в науке, – выражается в принципах территориальной целостности и неприкосновенности территории, а также отсутствии внутренних барьеров для перемещения людей, товаров, услуг, финансов и информации. Развитие институтов федеративного устройства возможно лишь в условиях единства и целостности государства в существующих его границах, которое провозглашено в Конституции РФ (преамбула, ст. 4 и 5)». [[2]]

Принцип территориального единства применительно к федеративному государству предполагает наличие собственной территории субъектов федерации, обладающей отдельным конституционно-правовым статусом, включающим особый режим изменения границ субъектов федерации, предполагающий в Российской Федерации обязательное согласие сопредельных субъектов Федерации на изменение их границ (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Территориальное единство в то же время предполагает включение территории субъектов Федерации в состав единой территории Российской Федерации, как пространственного предела государственного властвования Российской Федерации.

Территориальное единство федеративного государства вполне допускает наличие территории, не входящей в территорию субъектов федерации, именуемой федеральной территорией. Подобная территория всегда существовала в пространственных пределах России, Конституция РФ в составе территории государства выделяет внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67), не входящие в территорию субъектов Федерации.

Названные территории образуют географическое понятие федеральной территории, которая наряду с географическим имеет и политическое измерение, выражаемое территориями с отдельным и особым конституционным статусом, характеризующим внутреннюю территориальную организацию государства.

Именно о подобной федеральной территории впервые говорит Конституция РФ в новой редакции, устанавливая, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории, организация публичной власти на которых устанавливается указанным федеральным законом (ч. 1 ст. 67).

Федеральная территория представляет собой органическую часть единой территории государства, находящуюся в федеральном ведении, что подтверждается Конституцией РФ, относящей территорию Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации (п. «б» ст. 71 Конституции РФ).

Институт федеральной территории, находящейся в исключительной федеральной юрисдикции, широко представлен в зарубежных федерациях.

Федеральные территории под разным названием имеются в Австралии, Бразилии, Индии, Мексике, США. В состав Соединенных Штатов Америки, например, наряду со штатами, как субъектами федерации, входит федеральный округ Колумбия, имеющий своего представителя в нижней палате американского Конгресса и избирающий трех выборщиков на президентских выборах.

Федеральные территории обладают внутренней автономией, формируют собственные публичные органы, в том числе выборные, не достигая в то же время статуса субъектов федерации.

Наличие федеральной территории в составе федеративного государства, имеющей собственные границы, поддерживает государственное единство, способствует реализации федеральных интересов на всей территории государства.

Политико-правовой статус федеральных территорий согласно Конституции РФ должен определяться федеральным законом, принятие которого еще предстоит. Однако сегодня можно говорить о некоторых прообразах подобных территорий, исходя из реальной практики территориального строительства в России.

К территориям, имеющим федеральное значение, в литературе относят: инновационный центр «Сколково»; закрытые административно-территориальные образования, регулируемые законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г.; территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР); островные территории в Архангельской области и др. [[3]]

Подтверждением особого статуса отдельных территорий субъектов Российской Федерации являются положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предполагающие принятие специальных федеральных законов, регулирующих особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития, на территориях инновационных научно-технологических центров (ст. 26-1), которым, таким образом, придается федеральное значение.

Образование федеральных территорий из территорий субъектов Российской Федерации потребует определенных юридических процедур, прежде всего, согласия самих субъектов Федерации, без которого образование федеральной территории не может состояться. В этой ситуации возможен сценарий заключения договора между Российской Федерацией и ее субъектом в формате заключения двустороннего договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому проект договора представляется в региональный парламент главой субъекта Федерации для одобрения, после чего договор подписывается главой субъекта Федерации и Президентом, который после подписания договора вносит в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона.

Сложнее будет обстоять дело в тех субъектах Российской Федерации, в которых конституирован принцип неприкосновенности территории. Так, согласно Конституции Республики Северная Осетия-Алания территория республики едина и неделима. Действия, направленные на отторжение территории Северной Осетии, недопустимы и преследуются по закону (ст. 9).

Здесь следует исходить из того, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

В категорию федеральных территорий могут быть переведены города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, что юридически осуществить проще. Относительно столицы государства прецедент существует в лице федерального округа «Колумбия» в Соединенных Штатах, на территории которого расположена столица государства.

Перевод городов федерального значения в федеральные территории потребует внесения поправок в статью 65 Конституции РФ в порядке принятия федерального конституционного закона с последующим одобрением органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ), имея в виду, что под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ (ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»).

Однако Конституционный Суд РФ в этой ситуации может дать официальное толкование Конституции РФ, согласно которому исключение из статьи 65 Конституции РФ наименования отдельных субъектов Российской Федерации в связи с переводом их в категорию федеральных территорий осуществляется указом Президента РФ, как это было сделано в отношении изменения наименования субъекта Российской Федерации. [[4]]

Принцип территориальной целостности подтверждается конституционной новеллой, запрещающей действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям (п. 2-1 ст. 67 Конституции РФ).

Здесь возникает вопрос: означает ли эта норма прекращение переговоров с Японией по поводу Южных Курил? Дело в том, что согласно Московской декларации 1956 г. Советский Союз соглашался на передачу Японии островов Хабомаи и Шикотан с условием, что фактическая передача этих островов Японии состоится после заключения мирного договора между СССР и Японией, чему препятствует японская сторона, претендующая на все острова Южных Курил.

Новая редакция Основного Закона впервые формулирует принцип государственной преемственности, устанавливая, что Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67-1).

Это вполне справедливая и последовательная констатация того исторического факта, что именно Российская Федерации, как государственное целое, сыграла решающую роль в образовании федерации Союза Советских Социалистических Республик и поддержании на протяжении десятилетий союзного единства.

Конституционный Суд РФ в отношении этой конституционной новеллы отмечает, что статус Российской Федерации как правопреемника (правопродолжателя) Союза ССР составляет неотъемлемую характеристику (основание) ее суверенитета во внутригосударственных и международных делах и ни фактически, ни юридически не может быть поставлен под сомнение. «Данная норма о правопреемстве – имея в виду, что именно Конституция Российской Федерации как Основной Закон выступает высшей универсальной формой легитимации Российской Федерации, закрепляет ее конституционную идентичность во внутригосударственном и международном пространстве, – конституционно оправданна и согласуется с основами конституционного строя России в качестве их конкретизации». [[5]]

Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории называется русский язык, который в обновленном тексте Конституции впервые именуется языком государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации (ч. 1 ст. 68 Конституции РФ).

Данная конституционная конструкция отнюдь не несет дискриминационной нагрузки, коль скоро речь идет о союзе равноправных народов, и в то же время является закономерным признанием того факта, что именно русский народ создал российскую государственность, объединенную общим языком межэтнического общения. Как указывает Конституционный Суд РФ, положение о русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации, основано на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является Российская Федерация. Оно не умаляет достоинства других народов, не может рассматриваться как несовместимое с положениями Конституции.[[6]]

За республиками в составе Российской Федерации сохраняется право установления своих государственных языков, как основы национального самосознания, которые в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).

По-прежнему всем народам Российской Федерации конституционно гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ).

Примечательной конституционной новеллой является определение культуры в Российской Федерации в качестве уникального наследия ее многонационального народа, которая поддерживается и охраняется государством (ч. 4 ст. 68 Конституции РФ).

Характеристика культуры в главе о федеративном устройстве России тематически оправдывается тем, что культура определяется как наследие многонационального народа, политически организованного в рамках федеративного государства.

Утверждению национального суверенитета способствует конституционная новелла, в соответствии с которой государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия (ч. 2 ст. 69 Конституции).

Положения о столице Российской Федерации – городе Москва дополняется то важной коррективой, что местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 70 Конституции РФ).

В свое время С.А. Авакьян по поводу перевода Конституционного Суда РФ в г. Санкт-Петербург отмечал, что положением Федерального конституционного закона от 5 февраля 2007 г., определяющим местом постоянного пребывания одного из федеральных органов государственной власти – Конституционного Суда РФ город Санкт-Петербург, по существу вносится поправка в часть 2 ст. 70 Конституции РФ, поскольку речь идет не просто о переносе места постоянного пребывания одного из федеральных органов государственной власти, а о возложении – в противоречии с Конституцией РФ – функций столицы еще на один город, который не указан в Конституции Российской Федерации. [[7]]

Думается, что теперь, сообразно новой редакции части 2 статьи 70 Конституции РФ, допускающей расположение отдельных органов государственной власти вне столицы государства, отмеченное противоречие снято.

Значительным коррективам подверглись сферы государственного ведения: исключительное федеральное (ст. 71 Конституции РФ) и совместное Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Эти сферы пополнились новыми полномочиями, отражающими современные реалии федеративного строительства в России.

Федеральное ведение впервые включило такие полномочия, как организация публичной власти; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных; метрологическая служба (вместо метеорологической службы); установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Совместное ведении Российской Федерации и ее субъектов пополнилось такими позициями, как сельское хозяйство; общие вопросы молодежной политики; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях.

Конституционную прописку получил Государственный Совет Российской Федерации, состоящий из глав субъектов Федерации, играющий значимую роль в формировании и проведении федеральной политики с участием регионов, политики, формируемый Президентом в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства, статус которого определяется федеральным законом (п. «е-5» ст. 83 Конституции РФ). В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 г., выразившему основные контуры предстоящей конституционной реформы, Президент РФ подчеркнул роль Государственного Совета РФ в федеративной политике, указав, что за прошедшее время Госсовет показал свою высокую эффективность, его рабочие группы обеспечивают профессиональное, всестороннее и качественное рассмотрение наиболее значимых для граждан и страны вопросов. «Считаю целесообразным закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного Совета». [[8]]

Государственный Совет Российской Федерации в соответствии с новой конституционной редакцией становится конституционной формой участия субъектов Российской Федерации в деятельности федеральной власти.

Статья 77 Конституции пополнилась новым пунктом, обращенным к статусу высшего должностного лица субъекта Федерации, которым согласно новой конституционной редакции может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 77 Конституции РФ).

Конституционная норма о высшем должностном лице субъекта Федерации должна найти соответствующую интерпретацию в текущем законодательстве, в первую очередь в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

В настоящее время статус главы субъекта Российской Федерации не представляется адекватным государственному значению самой должности, предназначенной к выражению правосубъектности регионов России.

Статус главы субъекта Российской Федерации предполагает публичное формирование этой должности, ее выборный характер. В настоящее время высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается населением субъекта либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, в зависимости от варианта, предпочитаемого самими субъектами Федерации.

Однако на практике реальные губернаторские выборы обходятся путем досрочной отставки главы субъекта Федерации, принимаемой Президентом РФ, который в этом случае назначает врио главы субъекта в качестве реального претендента на губернаторскую должность. В литературе по этому поводу небезосновательно отмечается: «Недоумение вызывает тот факт, что высшее должностное лицо субъекта должно обратиться с просьбой о досрочной отставке именно к Президенту РФ. Согласно ст. 11 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют свои органы государственной власти. Однако если они их самостоятельно образуют, то и прекращать их действие они также должны самостоятельно. Вмешательство центра во внутреннюю деятельность субъекта должно осуществляться только в тех случаях, когда для этого есть достаточные основания, подтвержденные судебным решением». [[9]]

Губернаторские выборы по существу становятся безальтернативными, что противоречит принципу свободных выборов. Подобная схема замещения должности руководителя субъекта федерации противоречит природе федерализма, основанного на самоорганизации государственной власти субъектов федерации, на что нами уже обращалось внимание. [[10]] Как справедливо отмечает С.С. Собянин, зарубежный опыт показывает, что в федеративных государствах органы исполнительной власти субъекта федерации, как правило, формируются субъектами самостоятельно. [[11]]

Исходя из реальной ситуации губернаторских выборов в России мы бы предложили в текущем законодательстве право принятия губернаторской отставки закрепить за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, что будет вполне соответствовать духу конституционной реформы, проводимой под флагом укрепления принципа федерализма.

Статья 79 Конституции РФ была дополнена положением о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Это новеллу следует оценивать в единстве с конституционным дополнением статьи 125 Конституции РФ, согласно которому Конституционный Суд РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации (п. «б» ч. 5-1).

Как отмечает по этому поводу Конституционный Суд РФ, данный механизм предназначен не для утверждения отказа от исполнения международных договоров и основанных на них решений межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки конституционно приемлемого способа исполнения таких решений Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в российской правовой системе, составной частью которой являются односторонние и многосторонние международные договоры России, в том числе предусматривающие соответствующие правомочия межгосударственных юрисдикций. [[12]]

Оценивая федеративную реформу в России, предопределенную последними конституционными изменениями, нельзя не отметить, что отдельные поправки, внесенные в главу 3 Конституции «Федеративное устройство» предметно не вписываются в эту главу, поскольку не характеризуют федеративное устройство государства как способ его политик-территориальной организации.

Это касается конституционных новелл, характеризующих социально-экономическую основу государства, таких как уважение труда граждан; гарантирование государством минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума; обязательная ежегодная индексация пенсий и иных социальных выплат; создание условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

Вряд ли квалифицируют федеративное устройство России конституционные новеллы, в соответствии с которыми Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается (ч. 3 ст. 67-1); дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения (ч. 4 ст. 67-1).

Тематически эти новеллы корреспондируют основам конституционного строя, выраженным главой 1 Конституции РФ. Тем самым формально была нарушена общая композиция Конституции России, как последовательная и взаимосвязанная совокупность конституционных институтов, отражающая фактическую систему конституционных правоотношений.

В то же время, подобная текстовая компоновка явилась единственно приемлемой в условиях отказа конституционного законодателя от принятия нового Основного Закона.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

В Российской Федерации произошла серьезная конституционная федеративная реформа, основными векторами которой стали принципы государственной единства и территориальной целостности, получившие в новой редакции Конституции рельефное и целостное отражение.

Завершение федеративной реформы потребует внесения соответствующих изменений в текущее законодательство, в первую очередь, в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части определения предметов ведения Федерации и и ее субъектов.

Федеративная реформа конституировала такие институты, как Государственный Совет Российской Федерации и федеральные территории, статус которых должен определяться федеральными законами. В этой связи задачей конституционно-правовой науки становится разработка соответствующих законопроектов, адекватных назначению этих институтов в федеративной организации государства.

В федеральном законе о федеральных территориях необходимо отразить правовой статус, режим функционирования и порядок образования федеральных территорий с учетом гарантий самостоятельности субъектов Федерации, требующих их согласия на изменение своей территории в порядке заключения соглашения между федеральной властью и субъектами Федерации о создании федеральной территории. Федеральная территория должна обладать внутренней автономией, допускающей создание местных органов государственной власти и управления, не исключая выборных. Общие принципы организации публичной власти в России должны быть одинаково применимы и к федеральным территориям. Непременным условием существования федеральной территории должно быть образование в ее пределах органов местного самоуправления, как универсальной основы конституционного строя России.

В федеральном законе о Государственном Совете Российской Федерации необходимо, в первую очередь, обозначить Государственный Совет в качестве государственного органа, а не совещательного органа, как он именуется в Положении о Государственном Совете, что повысит роль и значение этого института.