Перспективы принятия Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции

Баяман Уулу Байырбек Консультант, Евразийская экономическая комиссия 115114, Россия, г. Москва, ул. Летниковская, 2 стр. 2 Baiaman uulu Baiyrbek Consultant, Eurasian Economic Commission 115114, Russia, g. Moscow, ul. Letnikovskaya, 2 str. 2 baiamanuulu@yandex.ru

Постоянный рост миграционных потоков, отмечаемый многими исследователями ^[15], требует от государств своевременного, комплексного и эффективного решения реальных и потенциальных проблем, связанных с миграцией.

По мнению автора, существует несколько особо важных направлений, во многом обуславливающих актуальность Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции, к примеру:

1) социальная, экономическая и политическая адаптация мигрантов на территории государства пребывания;

2) борьба с любыми проявлениями дискриминации в отношении мигрантов;

3) создание адекватной материальной базы для обеспечения социальной интеграции и ассимиляции мигрантов;

4) любые формы международного/регионального/двустороннего; информационного/политического/экономического/инвестиционного и иного сотрудничества, направленного на защиту прав мигрантов и др.

Комплексное решение данных проблем требует существенных усилий от каждого государства — материальных вложений, осуществление либерализации внутренних миграционных режимов и даже, в определенной мере, пересмотр национальных интересов, о чем справедливо отмечает в своем исследовании О.Ю. Потемкина ^[14]. При этом в условиях распространения коронавируса решение миграционного вопроса стало остро необходимым. Исходя из неоднозначного принятия многих положений Глобального договора большинством европейских стран, США и другими государствами, ссылающимися на ограничение государственного суверенитета и национальных интересов, можно предположить с высокой долей достоверности, что пандемия коронавируса и закрытие государственных границ только осложнит и без того нелегкий процесс согласования Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции.

Такой сложный политический фон, включающий яростную критику положений Глобального договора со стороны стран Европы, США, Австралии, Израиля и других государств, распространение коронавирусной инфекции с последующим вынужденным закрытием государственных границ и невозможностью депортации мигрантов, привел к росту негативных проявлений как в среде мигрантов, так и среди граждан государства, что обуславливает актуальность данного исследования.

Ввиду актуальности и сложности рассматриваемого вопроса автор планирует рассмотреть историческую необходимость принятия Глобального акта в сфере миграции, восприятие данного акта международными акторами в условиях роста антииммиграционных настроений, а также перспективы принятия Глобального договора, в том числе Российской Федерацией, в условиях распространения пандемии коронавируса. Стоит отметить, что перспективы существования Глобального договора в условиях пандемии коронавируса не являлись предметом исследования до настоящего времени, что обуславливает научную новизну и перспективы дальнейшего глубокого изучения данной проблемы.

Исторически необходимость принятия глобального международного акта в сфере миграции назрела давно. За последние несколько десятилетий произошли массовые демографические сдвиги по всему миру. Конфликты в Западной Азии, Африке и Южной Америке и связанные с ними крайние формы насилия вынудили людей покинуть свои дома и искать убежища в других странах. Кроме того, последствия изменения климата также способствовали росту числа мигрантов и беженцев.

По данным Организации Объединенных Наций, примерно 258 миллионов мигрантов во всем мире живут за пределами своей страны рождения ^[9]. Из них около 68 миллионов относятся к категории «вынужденных переселенцев», что больше, чем когда-либо в истории современного мира.

С другой стороны, недовольство от большого «наплыва» мигрантов усилилось во всем мире, особенно в Европе ^[6] и Соединенных Штатах. Хотя численность мигрантов в мире составляет всего 3,4 процента от общей численности населения планеты, рост протестов против мигрантов породил более широкое представление о том, что миграционный вопрос на данный момент является очень острым. Растущая волна недовольства в странах Европы также создала впечатление, что большинство мигрантов осели в развитых странах, в то время как в действительности все обстоит иначе. Исследования показывают, что в развивающихся странах проживает более половины мирового населения мигрантов, и что мигранты вносят свой вклад в развитие любого принимающего государства, участвуя в трудовых, экономических и иных отношениях.

На этом фоне, признавая необходимость расширения международного сотрудничества и комплексного подхода к проблеме мигрантов, государства-члены ООН приняли в сентябре 2016 года «Нью-Йоркскую декларацию» ^[12]. Декларация требовала защиты безопасности, достоинства и соблюдения прав мигрантов. Борьба с расизмом, ксенофобией и дискриминацией в отношении мигрантов, поддержка принимающих стран и разработка необязательных руководящих принципов обращения с мигрантами были обозначены в качестве направлений работы в рамках данной декларации. Разработка Глобального договора по миграции должна осуществляться в три этапа: консультации, подведение итогов и переговоры.

Первый этап, включающий шесть раундов неофициальных тематических сессий, направленных на сбор основных материалов и рекомендаций для Глобального договора, был проведен в период с апреля по декабрь 2017 года. Основными темами этих дискуссий были права человека мигрантов, движущие силы миграции, незаконная миграция, международное сотрудничество, незаконный ввоз и торговля людьми, а также вклад мигрантов в развитие общества.

Впоследствии на этапе подведения итогов была рассмотрена и проанализирована информация, собранная в ходе консультаций. Совещание обеспечило платформу для делегаций и других заинтересованных сторон для совместного формирования видения соглашения и коллективного определения практических обязательств, а также соответствующих средств осуществления и партнерских отношений. Итогом стал «нулевой проект», совместно подготовленный Мексикой и Швейцарией, со-координаторами этого процесса.

Наконец, третий этап — межправительственные переговоры — начался с выпуска проекта в феврале 2018 года и завершился его доработкой в июле 2018 года. Окончательный проект, который был согласован государствами-членами ООН, состоит из четырех разделов: руководящие принципы, цели и обязательства, осуществление и последующие меры. «За» одобрение проекта проголосовали 152 страны; США, Венгрия, Израиль, Чешская Республика и Польша проголосовали «против»; 12 стран воздержались при голосовании ^[3].

Отдельные положения Глобального договора подверглись серьезной критике, что объясняется, вероятно, разницей в нормативном регулировании положения мигрантов на уровне отдельных государств. Именно поэтому ООН неоднократно подчеркивал рекомендательный характер Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции, желая учесть особенности в подходах к регулированию миграционных вопросов каждой страны. Именно поэтому нам кажется неуместным предложение С. Йордановски о введении общих правил об ответственности государств за неисполнение единой политики в сфере вынужденной миграции ^[11].

«Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции» ^[8] в перспективе является первым международным соглашением, охватывающим все аспекты глобальной миграции. Данный договор направлен на содействие усилиям по определению регулярных миграционных путей и защите прав мигрантов. Данный договор юридически не является обязательным для его участников, однако цели и обязательства обеспечивают государствам и международным учреждениям средства координации миграционной политики. Однако, с другой стороны, неучастие некоторых стран в разработке и принятии данного проекта вызывает вопросы о будущем пакта.

В проекте соглашения перечислены 23 цели и обязательства государств в рамках выполнения данных целей. К ним относятся:

— сбор и использование точных и анонимных данных для разработки миграционной политики, основанной на фактических данных,

— обеспечение наличия у всех мигрантов удостоверений личности,

— повышение доступности и гибкости для регулярной миграции,

— поощрение сотрудничества для отслеживания пропавших без вести мигрантов и спасения жизней,

— обеспечение доступа мигрантов к основным социальным, экономическим и политическим благам,

— обеспечение полной интеграции мигрантов, социальной сплоченности и т.д.

Одним из позитивных аспектов Глобального договора является включение миграции в логику развития государств. К примеру, европейские антииммиграционные настроения выявили ложность европейских претензий на открытость и глобализацию, о которых заявляется в основных документах Европейского союза. Причиной антииммиграционных настроений может быть эскалация крайне правых сил в европейских странах, особенно в Бельгии, Нидерландах, Франции, Германии, Испании, Италии и Великобритании, где произошли террористические акты с гибелью граждан данных стран. Результатом этих террористических актов стала растущая враждебность по отношению к арабским и мусульманским иммигрантам, связывающая иммиграцию с экстремизмом, искажающая образ арабов и мусульман и изображающая их как угрозу безопасности и стабильности Европы ^[10].

В результате некоего общего стереотипирования антииммиграционный процесс стал популярным европейским требованием, так как очевидно, что многие европейцы обращаются к антииммиграционным политическим партиям или экстремистским лозунгам против иностранцев.

Таким образом, сторонники глобализации, свободы и демократии, европейские страны и США сами призывают к борьбе с иммиграцией на основе национального суверенитета и национальных интересов ^[5]. Несмотря на то, что это обусловлено наличием объективных причин, по мнению автора, проявляется некое двуличие стран Европы в утверждении принципов свободы и демократии и яростной критикой отдельными странами положений Глобального договора со ссылкой на нарушение национальных интересов и суверенитета и с фоновым проявлением антииммиграционных настроений.

Принимая во внимание все причины, вызывающие негатив по отношению к миграции, Глобальный договор стремится свести к минимуму глобальное недовольство миграцией. К примеру, в рамках исполнения цели по укреплению международного сотрудничества, страны, подписавшие Глобальный договор, обязуются поддерживать материально и технически те государства, в которые осуществляется большой приток мигрантов и, по верному замечанию З.С. Бочаровой ^[7], выдерживается наибольшая нагрузка в прогрессивном плане. В этом смысле Германия, несмотря на наличие антииммиграционных настроений внутри страны, поддерживает инициативу принятия Глобального договора с целью снижения миграционного давления на страну.

В целом, автору кажется очень удачным теоретическое выделение в Глобальном договоре двух видов стран, которым в наибольшей степени необходима помощь международного сообщества — страны с тяжелой экономической, политической или социальной обстановкой, откуда происходят основные потоки мигрантов, а также страны с наибольшей миграционной нагрузкой — развитые страны с высоким уровнем социальных гарантий. Очевидно, что на практике с учетом положений Глобального договора и специфики распределения материальной поддержки из общих фондов будут выигрывать наиболее привлекательные для мигрантов страны и государства, наименее привлекательные для жизни. Эти страны будут являться реципиентами, и, по нашему мнению, довольно малочисленной группой. При этом все оставшиеся страны вынуждены будут стать донорами, что вызывает безусловное недовольство со стороны отдельных государств, несмотря на подчеркнуто рекомендательный и «мягкий» характер соглашения. Вероятно, наиболее удачным решением в этой связи будет введение стимулирования не только принятия мигрантов и создание благоприятных условий для жизни, но и предоставление любого рода преференций для стран-доноров.

Из безусловных преимуществ соглашения необходимо назвать и то, что Глобальный договор ставит во главу угла права женщин и детей-мигрантов, актуализируя гендерную проблематику. Среди 258 миллионов мигрантов во всем мире более 50 процентов составляют женщины и девочки. Договор содержит два руководящих принципа, которые четко формулируют необходимость учитывать гендерные аспекты и учитывать интересы детей. Такие термины, как «гендерная адаптация», «гендерное равенство» и «гендерное насилие», встречаются в 34-страничном документе 29 раз.

Аналогичным образом, договор направлен на укрепление глобального сотрудничества в целях сокращения смертности, связанной с миграцией, а также в борьбе с контрабандой и торговлей людьми, что является приоритетом для любого государства.

Особое внимание необходимо обратить именно на вопрос влияния миграции на самих мигрантов, что наиболее актуально в период пандемии коронавируса. Миграция оказывает большое влияние на покидающих свои страны лиц, так как мигранты часто проживают в отдаленных районах страны пребывания с ограниченными природными ресурсами, отсутствием базовой инфраструктуры, плохим административным регулированием и иногда даже случаями с ограничением прав и свобод людей.

Эти условия могут привести к переполненности и отсутствию безопасности в лагерях пребывания беженцев, особенно для детей и пожилых людей, а также к недоеданию и вспышкам инфекционных заболеваний. Например, в месяцы, следующие за созданием лагерей для беженцев, часто бывают зарегистрированы корь, чесотка, диарея, гепатит А и другие заболевания из-за переполненности и отсутствия санитарных условий ^[2]. Случаи домогательств и сексуального насилия приводят к отсутствию безопасности как таковой.

Стихийно созданные лагеря могут способствовать социальной напряженности, негативно влияющей на местную окружающую среду, что приводит к эрозии почвы, утрате мест обитания и дикой природы, кроме того, это приводит к загрязнению воздуха, истощению и загрязнению воды и другим проблемам с энергией и транспортом.

Потребности и возможности беженцев и мигрировавших лиц связаны с их уязвимостью и неспособностью противостоять новым негативным условиям. Некоторые группы мигрантов уязвимы из-за своего состояния здоровья или возраста (такие как дети, пожилые люди), а также инвалиды. У некоторых групп есть особые потребности из-за отсутствия систем поддержки, например, женщины, этнические и религиозные меньшинства, жертвы торговли людьми.

Женщины и девочки в стихийно организованных лагерях для беженцев, которые, конечно, очень плохо регулируются, могут подвергаться большему риску сексуального насилия, в то время как мужчины и мальчики подвергаются большему риску быть втянутыми в агрессивные групповые занятия, вплоть до использования оружия и насилия против граждан страны пребывания.

Таким образом, отсутствие надлежащего правопорядка и проживание в стихийных лагерях для беженцев увеличивают уязвимость беженцев и других мигрантов ^[1].

В то время, когда большинство стран мира готовились к осуществлению первого в мире всеобъемлющего Глобального договора по миграции, вспышка COVID-19 коренным образом изменила способы управления перемещением людей. Большинство стран прибегли к средствам управления миграцией, таким как закрытие границ или запреты на въезд в страну для сдерживания распространения пандемии. Можно заключить, что аргументы в пользу сохранения здоровья граждан каждой страны сейчас находятся в центре политических решений в отношении мобильности населения. Эти события стали своеобразным испытанием для Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции и международного сотрудничества в области миграции в более широком смысле: насколько гибко может договор, официально одобренный 152 правительствами на Генеральной Ассамблее ООН в конце 2018 года, приспособиться к этим новым обстоятельствам.

Предполагается, что именно в 2020 году данный документ станет реальностью. Также делается предположение, что государства соберутся на форумах во второй половине 2020 года, чтобы представить и поделиться прогрессом в реализации национальных планов действий в области миграции. Эти встречи дают возможность продемонстрировать актуальность Договора в то время, когда пандемия представляет собой общую проблему для государств в миграционном континууме. Однако государствам может быть трудно привлечь внимание к форумам или перейти к реализации ощутимых договорных результатов в то время, когда они сталкиваются с более насущными внутренними проблемами, связанными с COVID-19. Именно поэтому кажется важным поддержать на форумах мнения тех государств, для которых миграционная проблема наиболее актуальна.

В этой связи стоит согласиться с мнением В.М. Пономарева и С.А. Донцова ^[13] относительно того, что важная роль в реализации положений Глобального договора должна отводиться России. Однако по нашему мнению, необходимость российского участия обеспечивается, прежде всего, актуальностью миграционной проблемы для самой России, а не членством в Совбезе ООН или статусом «практически единственного гаранта мира и стабильности на Ближнем Востоке» ^[13].

По мере возобновления разговора об осуществлении договора в новой реальности последствия пандемии могут ощущаться, в частности, на двух уровнях.

Во-первых, вспышка коронавируса рискует снизить уровень выполнения национальных планов действий в области миграции в свете проблем общественного здравоохранения или экономических проблем.

Во-вторых, финансирование будет вызывать повышенную обеспокоенность, поскольку непредвиденные расходы на выявление и лечение COVID-19 могут существенно и негативно повлиять на процесс формирования стартового фонда, предназначенного для оказания помощи государствам и негосударственным субъектам в реализации целей Глобального договора. До вспышки коронавируса такие страны, как Дания, Германия и Великобритания, постепенно начали вносить взносы в фонд. Теперь, когда основные страны-доноры оказались в эпицентре пандемии, государства могут быть менее склонны предоставлять ресурсы для целевого фонда.

Стоит, однако, отметить, что пандемия дает возможность обосновать необходимость договора, показывая, как расширение многостороннего взаимодействия помогает государствам решать внутренние проблемы. Например, предотвращение нехватки рабочих ресурсов (от сезонных работников сельского хозяйства до работников здравоохранения) — жизненно важная проблема во многих странах. Отток мигрантов в страну своего гражданства привел к существенному повышению стоимости труда, что в условиях пандемии очень сложно гарантировать работодателям. Здесь цель Договора о справедливом найме на работу и защите труда, в рамках которой государства обязуются выявлять передовые методы мобильности рабочей силы на всех квалификационных уровнях, могла бы обеспечить общую эффективную основу.

Насколько исключительными будут нынешние обстоятельства и насколько масштабными будут изменения для миграционной сферы, зависит от того, как долго будут ощущаться последствия пандемии. Даже сейчас ясно, что руководящий принцип, который в первую очередь приводит в действие Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции, остается в силе: государствам необходимо сотрудничать, чтобы найти более эффективные способы решения проблемы миграции. Пандемия COVID-19 резко подчеркнула бесполезность государств, пытающихся самостоятельно решать транснациональные проблемы ^[4].

Таким образом, в результате исследования автор приходит к выводу, что пандемия коронавируса несколько «сместила» фокус внимания с остро стоящей миграционной проблемы на внутренние вопросы каждого государства. Тем не менее, на основе исследованного материала автор делает предположение, что государства соберутся на форумах во второй половине 2020 года, чтобы представить и поделиться прогрессом в реализации национальных планов действий в области миграции. Однако государствам может быть трудно привлечь внимание к форумам или перейти к реализации ощутимых договорных результатов в то время, когда они сталкиваются с более насущными внутренними проблемами, связанными с COVID-19, для чего наиболее уместным кажется:

1) Придерживаться исключительно рекомендательного характера акта с четким разграничением государственного суверенитета / национальных интересов и вопросов совместного наднационального решения миграционных проблем.

2) Поддерживать государства с наибольшей миграционной нагрузкой, предоставляя им реальные выгоды, стимулирующие выдерживать миграционную нагрузку и гарантировать мигрантам достойный уровень жизни.

3) Проводить комплексную политику в государствах с наибольшим количеством лиц, покидающих страну, направленную на уменьшение оттока граждан (страны-реципиенты).

4) Предоставить любого вида преференции для стран-доноров, которые оказывают материальную помощь странам-реципиентам.

5) Учитывать особенности миграционных потоков в каждом государстве и параллельно Глобальному договору развивать двусторонние отношения, работая над миграционными проблемами напрямую со странами-партнерами.