Антикоррупционное декларирование на публичной службе: сравнительно-правовое исследование в этической парадигме

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00729.
Acknowledgments. The reported study was funded by RFBR, project number 19-011-00729.

1. Введение

Антикоррупционное декларирование на публичной службе широко распространилось в мире благодаря интернационализации механизмов противодействия коррупции. Декларирование известно международному праву и национальным правовым системам многих стран, благодаря чему приобрело множество вариаций и особенностей правового регулирования.

В литературе имеется немало трудов, в которых выполнен обзор и дан анализ антикоррупционного декларирования в России и зарубежных странах. Исследователи обращают внимание на историю становления и развития данного института в отдельных государствах и на международном уровне, выявляют и анализируют недостатки декларирования в том или ином варианте его правового регулирования, предлагают способы устранения этих недостатков, включая имплементацию международных антикоррупционных стандартов и рецепцию зарубежного опыта правового регулирования ^{[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8]}.

2. Проблемы и цели

Но, несмотря на значительное количество научных трудов, посвященных институту антикоррупционного декларирования, исследователи вновь и вновь возвращаются к этой теме. Причины ее актуальности очевидны: только в нашей стране для сотен тысяч публичных служащих декларирование стало привычным делом, а нормативно-правовое регулирование декларирования и правоприменительная практика, безусловно, не лишены недостатков, которые тем заметнее, чем больше служащих обнаруживает их в реальной жизни. Однако остается вопросом, в какой мере эта тема достойна научного исследования, поскольку научные проблемы в этой области далеко не так очевидны, а формулируемые исследователями теоретические выводы и предлагаемые ими практические усовершенствования нередко порождают сомнения с позиций их научной обоснованности, практической реализуемости, политико-правовой и социально-экономической целесообразности.

Антикоррупционное декларирование может иметь разнообразное правовое оформление в национальных юрисдикциях, но при этом обладать эффективностью и отвечать тем правовым целям, которые оно призвано достигать. Отсутствие общепринятого взгляда на то, какое правовое регулирование декларирования следует считать образцовым, оставляет открытым и вопрос о действительности недостатков, заявляемых для тех или иных вариантов правового регулирования. В таких условиях исследователь не может механически сравнивать опыт разных стран или различных исторических периодов, не может ссылаться как на панацею от несовершенства отечественного права на некий зарубежный опыт, критика которого отсутствует (или неизвестна исследователю).

И если имеются значительные сложности в сравнении частностей и особенностей декларирования, то еще более сложным следует считать выработку научного подхода как к самому институту антикоррупционного декларирования, так и к основаниям для сравнения его конкретных реализаций, присущих различным правопорядкам и историческим периодам. Как следствие, проблематичной оказывается разработка таких рекомендаций по совершенствованию правового регулирования, которые выходили бы за рамки экспертного мнения и относились бы к научно обоснованным суждениям.

В настоящей статье поставлена цель связать решение двух из вышеупомянутых проблем, а именно: обосновать методологические подходы, которые позволили бы с известной степенью корректности в заданной парадигме сравнивать целостный институт правового регулирования антикоррупционного декларирования в разных странах, а также использовать обозначенные подходы в сравнительно-правовом исследовании на основе российского и зарубежного материала для выявления значимых различий, которые требуют научного осмысления и практического реагирования.

3. Методология

3.1. Сравнительно-правовые методы и подходы

Изучение антикоррупционного декларирования на публичной службе обнаруживает значительные сложности не только ввиду разрозненности и многоязычности юридического материала, но и ввиду специфичности в каждом правопорядке как самого института декларирования, так и его связей с другими правовыми средствами антикоррупционного и иного назначения. Для того, чтобы отчасти нивелировать эти сложности, в настоящей работе использован методологический инструментарий сравнительного правоведения, включающий функциональный метод, сравнительную историю права, изучение правовых заимствований и сравнительное изучение правовых культур ^{[9] [10] [11] [12] [13] [14]}, а в качестве эмпирической основы исследования принимаются юридические материалы России и ряда зарубежных стран Европы, Азии и обеих Америк.

3.2. Этическая парадигма

Важный методологический вопрос, без которого затруднительно использование сравнительно-правовой методологии, — это пределы и природа рассматриваемого правового института. Декларирование на публичной службе, имеющее десятки лет истории, в настоящее время считается антикоррупционным институтом. Однако является ли для института декларирования функция противодействия коррупции основополагающей — это нерешенный вопрос.

Благодаря практически глобальному действию Конвенции ООН против коррупции 2003 г. за отправной пункт в осмыслении декларирования можно принять положение этой Конвенции, закрепленное в пункте 5 статьи 8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» главы II «Меры по предупреждению коррупции»: каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Из приведенного положения вытекает целый ряд существенных особенностей, из которых особую методологическую значимость имеет то, что декларирование рассматривается Конвенцией в качестве составной части этики публичной службы, а сама служебная этика включается в систему средств предупреждения коррупции. Это обстоятельство определяет парадигму правового регулирования декларирования.

Непосредственная связь антикоррупционного декларирования со служебной этикой имеет генетические связи с англо-американским правом, в рамках которого такое декларирование возникло и откуда оно, во многом благодаря усилиям США как главного актора международного антикоррупционного процесса, получило глобальное распространение. До 1990-х гг. институт декларирования применялся в ряде стран англосаксонской правовой семьи, причем именно в качестве инструмента служебной этики. Позднее декларирование, несущее на себе отпечаток англосаксонской правовой семьи, был воспринято в других правопорядках, чаще всего — в связи с имплементацией международных антикоррупционных конвенций и стандартов.

Этический характер декларирования хорошо прослеживается в подходах тех институциональных образований, в которых США успешно продвигали свои интересы по глобализации антикоррупционных стандартов в 1990-х гг. ^[15] Например, ОЭСР в 1995 г. проводила обследования по вопросу этики управления в ряде государств — членов ОЭСР и осуществляла проекты по контролю за расходами в рамках программы сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы, а в дальнейшем официально рассматривала декларирование в качестве этического инструмента ^[16]. ОАГ отразила этический подход к декларированию в статье III «Превентивные меры» Межамериканской конвенции о борьбе с коррупцией 1996 г. ^[17], а сам проект этой конвенции был подготовлен в ОАГ рабочей группой по вопросам чистоты рядов и государственной этики. ЭКОВАС реплицировало этот же подход в статье 5 «Превентивные меры» Протокола о борьбе против коррупции 2001 г. ^[18]

Этический подход к глобальному регулированию антикоррупционного декларирования хорошо виден уже в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц 1996 г. ^[19], в статье 1 раздела I которого отмечается: государственная должность облечена доверием, а государственные должностные лица проявляют абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти. Статья 8 раздела III «Сообщение сведений об активах» прямо предусмотрела институт декларирования: государственные должностные лица выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев.

Этический смысл декларирования основан на взаимном доверии публичного служащего и государства (общества), предполагающем не только препоручение служащему публичного управления, но и доверительное раскрытие служащим нанимателю (доверителю власти) значимой персональной информации во избежание сомнений в добросовестности служащего. Информационная сторона декларирования основана на этической парадигме взаимного доверия между служащим и государством (обществом) и не может однобоко рассматриваться как ограничение в публичных интересах конституционных прав и свобод служащего с предоставлением ему компенсирующих выгод по службе. При обсуждении кодекса некоторые страны заявляли, что декларирование представляет собой необоснованное вмешательство в частную жизнь ^[20], но эта позиция была отвергнута. Назначение декларирования состоит в формировании сознательного и надлежащего раскрытия служащим, как лицом публичным, некоторых аспектов своей частной (неслужебной) жизни нанимателю (государству, обществу), и этот акт доверия призван укреплять уверенность нанимателя в добросовестности служащего как носителя делегированных ему публичных функций. Применение декларирования, как и в целом служебной этики, в антикоррупционных целях является важным (сейчас даже доминирующим), но оно отнюдь не исчерпывает социального назначения этого института и его регулятивного потенциала.

3.3. Системный анализ

В рамках этической парадигмы затруднительно увязывать исследование или оценку института декларирования, в том числе его качества и эффективности, с оценкой генетически самостоятельных, хотя и функционально близких (благодаря их антикоррупционному потенциалу), явлений. В частности, исследователи неоднократно обращали внимание на тесную связь декларирования с институтами незаконного обогащения ^{[21] [22] [23]} и конфликта интересов ^{[24] [25]}. Однако, поскольку декларирование не является ни частью названных институтов, ни даже их вспомогательным правовым средством, взгляд на правовое регулирование декларирования через призму этих институтов перспективен только в тех случаях, когда имеет объектом функциональные взаимосвязи между ними и декларированием.

Тем не менее этот тематический аспект хорошо соотносится с функциональным методом и должен приниматься во внимание в ходе системного анализа противодействия коррупции. Функциональный метод и системный анализ методологически тем более важны, что в настоящее время национальные правовые системы различным образом определяют цели института декларирования, а международное экспертное сообщество склонно считать правовой целью режима раскрытия информации об активах исключение потенциальных коллизий интересов в будущем и содействие урегулированию таких коллизий в соответствующих случаях, а также обеспечение того, чтобы коррумпированные публичные должностные лица не смогли скрыть доходы от любой незаконной деятельности ^{[26] [27] [28] [29]}. Таким образом, этический смысл декларирования испытывает воздействие вменяемой ему антикоррупционной функции.

3.4. Сравнительно-системный подход

В рамках обозначенной методологии в настоящей работе институт декларирования исследуется сравнительно-правовым и системно-аналитическим инструментарием в этической парадигме по следующим показателям доверительности как цели раскрытия личной информации публичного служащего: 1) объем раскрываемой личной (неслужебной) информации; 2) исключительность (личный характер) источника декларируемых сведений; 3) доступность (открытость) деклараций; 4) контролируемость деклараций. В необходимых случаях исследование по названным показателям дополняется изучением системных связей декларирования с другими институтами, действующими в разных странах, с использованием функционального метода и метода системного анализа.

4. Результаты исследования

4.1. Объем раскрываемой личной (неслужебной) информации

В разных странах объем декларируемых сведений существенно различается. Пункт 5 статьи 8 Конвенции ООН против коррупции предусматривает предоставление публичными должностными лицами соответствующим органам деклараций, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Однако такой широкий перечень объектов декларирования в национальной практике встречается довольно редко.

Например, в США ^[30] отчет публичного должностного лица должен содержать полные данные о следующем:

источник, тип и сумма или стоимость дохода из любого источника (кроме текущего места работы в правительстве США), а также источник, дата и сумма гонораров из любого источника в сумме 200 или более долларов США, источник, дата и сумма выплат, произведенных благотворительным организациям вместо гонораров;

источник и вид дохода в виде дивидендов, ренты, процентов и прироста капитала, сумма или стоимость которых превышает 200 долларов США;

идентификационные данные источника, краткое описание и стоимость всех подарков, которые в совокупности превышают минимальное значение (как правило, 250 долларов США), кроме обычных подарков не дороже 100 долларов США, любых подарков от родственников, а также питания, проживания или развлечений, предоставленных ему в рамках личных взаимоотношений в качестве проявления гостеприимства;

идентификация источника и краткое описание (включая маршрут поездки, даты и характер предоставленных расходов) возмещений, полученных из любого источника, в сумме, превышающей минимальное значение.

идентификационные данные и стоимостная категория стоимости любого имущественного интереса в торговле, бизнесе, инвестициях или источнике дохода стоимостью свыше 1000 долларов США, кроме депозитов на общую сумму не более 5000 долларов США;

личность кредитора (кроме супруга, родителя, брата, сестры, ребенка или ребенка супруга) и стоимостная категория обязательств, превышающих 10000 долларов США, кроме ипотеки недвижимости, являющейся личным местом жительства декларанта или его супруга, кредита, обеспеченного личным транспортным средством, бытовой мебелью или техникой;

краткое описание, дата и стоимостная категория любой покупки, продажи или обмена (кроме сделок между декларантом и его супругом или детьми-иждивенцами), который превышает 1000 долларов США, касательно недвижимости (кроме используемой исключительно как личное место жительства декларанта или его супруга) и ценных бумаг.

удостоверение всех занимаемых должностей, в качестве должностного лица, директора, доверенного лица, партнера, собственника, представителя, работника или консультанта любой коммерческой или некоммерческой организации, учебного или другого учреждения (за исключением США), кроме должностей в религиозной, социальной, братской или политической организации и должности исключительно почетного характера;

личность каждого источника компенсации сверх 5000 долларов США и краткое описание выполняемых обязанностей или услуг, предоставляемых декларантом для каждого такого источника (кроме правительства США);

указание даты, сторон и условий любого соглашения или договоренности относительно будущего трудоустройства, отпуска на период службы декларанта, продолжения выплат бывшим работодателем (помимо правительства США), продолжающегося участия в программе социального или пенсионного обеспечения бывшего работодателя;

категория общей денежной стоимости любого интереса декларанта в квалифицированном слепом трасте.

Таким образом, в США детально декларируются доходы, сделки, долги и занятость. Расходы не считаются самостоятельным объектом декларирования, но они охватываются декларированием сделок, а имущество декларируется только в связи с доходом или иным имущественным интересом либо совершенной сделкой. Обобщенно объекты декларирования можно определить как имущественные интересы и аффилиация. От декларирования освобождены имущественные интересы и аффилиация, являющиеся обычными и потому не представляющие публичного интереса, а именно: 1) незначительные по стоимостному показателю; 2) связанные исключительно с личными (семейными, родственными) отношениями и потребностями; 3) религиозный, социальный, братский, политический и почетный статус лица.

В Великобритании ^{[31] [32]} декларируются доходы от трудовой деятельности, оказания услуг, управления компаниями, ожидаемые доходы, подарки и пожертвования на сумму свыше 500 фунтов стерлингов, любые подарки, выплаты и поездки за границу в связи с замещаемой должностью или политической деятельностью, недвижимое имущество, акции (если они составляют более 15% от капитала компании или их стоимость превышает должностное содержание), регулируемые транзакции. Если объект недвижимости используется для проживания, то он декларируется в случае, если приносит доход или его стоимость превышает должностное содержание.

В Сингапуре ^[33] декларируются инвестиции, недвижимость, ценные бумаги и финансовые обязательства. В Гонконге ^[34] декларируются инвестиции, акции, недвижимое имущество в Гонконге или за его пределами, ценные бумаги, фьючерсы и опционы. На Филиппинах ^[35] декларируются недвижимое имущество и его улучшения, движимое имущество и иные активы, в том числе инвестиции, наличные и безналичные денежные средства, акции и облигации, а также обязательства, доли в капиталах компаний и финансовые связи. В Малайзии ^[36] объектами декларирования являются недвижимое имущество, в том числе земельные участки, бизнес членов семьи, транспортные средства, наличные и безналичные денежные средства, доли участия в компаниях, акции и облигации, лицензии и разрешения, ювелирные украшения. Декларирование доходов и расходов в Сингапуре, Гонконге, Малайзии и на Филиппинах как таковое не предусмотрено.

В Канаде ^{[37] [38] [39]} декларируются доходы от бизнеса, сведения о фермерских хозяйствах, недвижимости и ином имуществе, находящемся в собственности. Не подлежит публичному декларированию имущество, которое используется служащим и членами его семьи для личных нужд, а также имущество, которое не используется для извлечения прибыли: в частности, недвижимость, в которой проживает служащий и его семья, личные транспортные средства, предметы домашнего обихода, антиквариат, предметы искусства, денежные средства на банковских счетах и наличные денежные средства, пенсионные права.

В Исландии ^{[40] [41]} декларируются занятость (оплачиваемая работа и другая деятельность, приносящая доход; включение в совет директоров компании; договоры с бывшим и будущим работодателями), обязательства, финансовая поддержка, подарки, поездки внутри страны и за рубежом, освобождение от задолженности, активы (имущество с долей собственности не менее 1/3, участие в юридическом лице с долей не менее 1/4), названия компаний и банков — источников дохода. Не декларируются жилые помещения и дачи, предназначенные дли личного и семейного использования, а также земельные участки, на которых расположены такие жилые помещения и дачи.

Во Франции ^[42] декларируются: недвижимость, в том числе недостроенная, движимое имущество; страхование жизни; денежные средства на банковских счетах и сберегательных книжках; транспортные средства с двигателем, лодки и самолеты; иное имущество; обязательства; активы в торгово-промышленных предприятиях, клиентская база, данные о занимаемых должностях; недвижимое и движимое имущество и денежные средства в иностранных государствах. В Болгарии ^[43] декларируются доходы от любых занятий, если они превышают 500 лев, имущество и обязательства (недвижимое имущество, транспортные средства, денежные средства и обязательства на сумму более 5000 лев, акции и доли в капиталах компаний). В Испании ^[44] декларируются доходы, недвижимое и движимое имущество, акции, паи и доли в компаниях. В Португалии ^[45] декларируются доходы, недвижимое имущество, доли в компаниях, акции и иные ценные бумаги, транспортные средства, банковские счета (в том числе кредитные), обязательства. В Эстонии ^[46] декларируются недвижимое имущество, транспортные средства, акции и иные ценные бумаги, исковые требования имущественного характера к другим лицам, любые виды доходов, в том числе от деятельности юридических лиц.

В Чили ^[47], Аргентине ^{[48] [49]}, Гватемале ^[50], Коста-Рике ^[51] и Парагвае ^[52] публичные должностные лица обязаны в своих отчетах представлять сведения о наличии у них недвижимого имущества, транспортных средств, ценных бумаг, акций, долей в компаниях, денежных средств на банковских счетах, любых возможных источников дохода, а также задолженностях. Кроме того, в Аргентине декларируются наличные деньги, в Коста-Рике — домашний скот, предметы домашнего обихода, нематериальные активы и расходы, в Парагвае — сельскохозяйственная деятельность и мебель в жилых помещениях. В Мексике ^[53] декларируются занимаемые должности, доходы, недвижимое имущество, транспортные средства, ювелирные украшения, предметы домашнего обихода, электроприборы, коллекции и произведения искусства, денежные средства на банковских счетах, инвестиции, доходы от доверительного управления имуществом.

4.2. Исключительность (личный характер) источника декларируемых сведений

В США доходы и занятость на публичной службе не декларируются, т.е. объекты декларирования носят исключительно неслужебный характер. Объекты декларирования, как правило, не могут быть выявлены по официальным реестрам (регистрам), т.е. источником полной информации о них является сам декларант и данные его личного учета. Декларирование напрямую не увязано с объектами налогообложения, хотя многие декларируемые объекты, безусловно, представляют налоговый интерес. Аналогичный подход реализован в Болгарии, Великобритании, Исландии, Канаде, Португалии.

В Испании, Эстонии, странах Латинской Америки декларирование не имеет изъятий в отношении доходов от публичной службы.

4.3. Доступность (открытость) деклараций

В США все отчеты предоставляются общественности. Значимое исключение составляют только отчеты служащих разведки, не раскрываемые в интересах национальной безопасности. По согласованию со службой маршалов США допускается размещение в публичном доступе отредактированных отчетов в целях защиты декларанта или члена его семьи, причем размещение отредактированных отчетов допускается только до тех пор, пока существует опасность для этих лиц. В общественный доступ предоставляются также сведения о лицах, которые запрашивали копии отчетов или требовали их проверки.

Декларации предаются гласности в Болгарии, Великобритании, Гонконге, Испании, Исландии, Канаде, Малайзии, Сингапуре, Эстонии, на Филиппинах, а также в Португалии, где, впрочем, декларант может возражать относительно раскрытия определенной информации, касающейся третьих лиц.

Во Франции не раскрываются: имена и адреса супруга, сожителя и родственников, их адреса; местонахождение имущества; данные о сособственниках, если имущество находится в общей собственности; данные об узуфруктуариях; данные о собственнике имущества, если узуфруктуарием является служащий; адреса финансовых учреждений и номера счетов.

В странах Латинской Америки декларации могут быть доступны общественности (Аргентина, Мексика, Парагвай, Чили) или носить непубличный характер (Гватемала, Коста-Рика). Из обнародованных деклараций иногда допускается изъятие персональных данных.

4.4. Контролируемость деклараций

В США уполномоченные должностные лица могут разрешить проверку любого отчета, в том числе по обращению любого лица. Сплошная проверка отчетов законом не предусмотрена. Однако уполномоченные должностные лица обязаны сообщить генеральному прокурору США о каждом лице, в отношении которого имеются разумные основания полагать, что оно умышленно не представило отчет, фальсифицировало или не представило требуемую информацию. Вместе с тем отсутствие обязательной проверки деклараций, учитывая их размещение в публичном доступе, необходимо для США анализировать системно — в связи с такими эффективными институтами, как налоговый контроль ^[54] и общественный контроль ^[55].

В Великобритании проверка деклараций не производится, однако любое физическое и юридическое лицо может заявить жалобу, что инициирует проверку и дает право уполномоченному должностному лицу (the House of Lords Commissioner for Standards или the House of Commons Parliamentary Commissioner for Standards) делать запросы о предоставлении необходимой информации. Не проводится проверка деклараций и в Канаде. В Исландии проверка деклараций пока не предусмотрена, несмотря на рекомендации ГРЕКО ^{[56, para 101]}. На Филиппинах специальная проверка не предусмотрена, но декларант прилагает справки от компетентных учреждений, подтверждающие задекларированные сведения.

В Испании обязательная проверка деклараций не предусмотрена, но они могут быть проверены Управлением по конфликтам интересов (Oficinade Conflictos de Intereses) путем направления соответствующих запросов. В Болгарии декларации проверяет Счетная палата (Сметната палата), полномочная делать для этого необходимые запросы в различные органы и учреждения. В Португалии декларации анализируют Министерство общественных дел (Ministério Público) и Конституционный суд. Во Франции проверкой деклараций ведает Высший совет по обеспечению прозрачности общественной жизни (HATVP) совместно с налоговыми органами. В Эстонии декларации подлежат проверке, в том числе путем направления запросов.

В странах Латинской Америки наблюдается различный подход к проверке деклараций. Так, в Аргентине, Мексике и Чили обязательная проверка отчетов не предусмотрена, хотя в Аргентине действует Национальная комиссия по публичной этике, контролирующая соблюдение законодательства государственными служащими и наделенная правом при необходимости истребовать отчет публичного должностного лица для его проверки и последующего хранения. В Гватемале проверка достоверности данных, содержащихся в отчетах, осуществляется Контрольно-счетной палатой (Contraloría Generalde Cuentas), которая проводит выборочные проверки (при увольнении служащих — обязательные проверки) и вправе истребовать информацию от любых физических и юридических лиц. В Коста-Рике и Парагвае контрольный орган с аналогичными полномочиями, главное контрольное управление Республики (Contraloría Generalde Republica), проводит проверки деклараций в обязательном порядке.

5. Дискуссия

5.1. Основные подходы к декларированию в зарубежных странах

В зарубежных странах прослеживаются два основных подхода к декларированию, которые, разумеется, в таком большом массиве правового материала имеют вариации.

Первый подход сложился до глобализации института антикоррупционного декларирования (т.е. до 1990-х гг.) и в настоящее время используется в США, Великобритании, Канаде, Сингапуре, Гонконге, Малайзии и на Филиппинах, т.е. в странах с сильным влиянием англосаксонских корней, а потому мог бы быть назван англо-американским, тем более что он является проявлением специфических государственно-правовых систем англосаксонской правовой семьи. Однако точнее назвать такой подход служебно-этическим, поскольку проводники такого подхода сами позиционируют данный институт как часть служебной этики. Кроме того, такого варианта регулирования придерживаются не все локации семьи общего права, зато он был воспринят странами Северной Европы, опирающимися на шведскую стратегию борьбы с коррупцией, в которой доминируют нравственные начала и активная гражданская позиция.

Для этого подхода в целом характерны: 1) широкий перечень и детализированное описание объектов декларирования (доходных источников, сделок, обязательств, занятости); 2) неслужебный характер объектов декларирования (занятость на публичной службе и доходы от нее не декларируются); 3) отсутствие привязки объектов декларирования к объектам налогообложения (налоговым обязательствам); 4) изъятие из декларирования объектов жизненного стандарта обывателя (объекты жилой недвижимости и транспортные средства личного и семейного пользования, сделки и обязательства в отношении членов семьи и т.п.); 5) личный (нерегистровый) характер раскрываемых сведений, т.е. отсутствие привязки информации к официальным регистрам (доходов, имущества, обязательств, акций, сделок и т.п.); 6) доступность деклараций для сведения общественности; 7) отсутствие сплошной официальной проверки деклараций.

Служебно-этический подход всегда имеет национальные конкретно-исторические причины. Например, в Великобритании он возник как часть реформы публичной службы парламентариев в 1970-х гг. ^[57], в США — как реакция на подрыв доверия к правительству США в 1970-х гг. ^{[58] [59]}, в Сингапуре — как часть национальной стратегии прорыва Ли Куан Ю ^[60]. В каждой стране, где проводится этот подход, он представляет собой национальную политику повышения уровня доверия общества к публичной службе и, таким образом, к институтам публичной власти. Поэтому данный подход ориентирован на предание гласности неслужебной активности публичных должностных лиц, выходящей за обычные рамки, в пределах которых жизнь служащих не представляет публичного интереса. Функциональность этого подхода определяется стимулируемой активностью правоохранительных органов и поощрением общественного (гражданского) контроля в условиях, когда соответствующие институции обладают достаточными ресурсами для выявления неполных, недостоверных или необъяснимых показателей в декларации как индикатора недобросовестности лица, уполномоченного на выполнение публичных функций.

Второй подход развивается с 1990-х гг. в связи с продвижением международных инициатив в сфере противодействия коррупции. Этот подход, несмотря на кажущееся разнообразие, имеет существенные системные сходства и распространен в глобальном масштабе. Данный подход может быть назван инструментальным, поскольку имеет непосредственным поводом не решение национальных проблем, а «оглядку на соседей» — политически и экономически неизбежное исполнение государством международных антикоррупционных стандартов, игнорирование или нарушение которых создавало бы диссонанс с трендами соответствующих межправительственных организаций. Часто наблюдаемая привязка института декларирования к служебной этике в заглавиях, преамбулах или целях соответствующих законодательных актов определялась в таких странах либо репликацией указаний на этическую природу декларирования, содержащихся в имплементируемых конвенциях (например, странами Латинской Америки, подписавшими Межамериканскую конвенцию о борьбе коррупцией 1996 г.), либо рецепцией вполне конкретных зарубежных инструментов, где тоже имелись такие указания (например, некоторыми странами Содружества наций).

Инструментальный подход сводится к тому, чтобы имплементировать в правовую систему государства формализованный набор антикоррупционных средств, определенный конкретной международной межправительственной организацией (ООН, ОАГ, ОЭСР, ГРЕКО и т.д.), а также в дальнейшем получать положительные экспертные заключения в рамках мониторинга исполнения конвенционных обязательств. При этом заведомо известно, что международные экспертные оценки основываются, прежде всего, на официальной информации, исходящей от самого же наблюдаемого государства, а в этой информации важнейшее значение имеют формальные законодательные меры, предпринятые государством, и формальные показатели официальной статистики, касающейся правоприменения. В этом контексте декларирование может оставаться сугубо формальным (не решающим никаких конкретных задач) инструментом, тем более что наличие национальных поводов или целей внедрения декларирования для стран, приверженных инструментальному подходу, в целом не характерно.

Большинство государств, преследующих, главным образом, цель исполнения международных обязательств: 1) вводят официальное декларирование доходов, имущества и обязательств, не делая различий и изъятий исходя из характера этих объектов (внеслужебного, социально необходимого, незначительного); 2) вместо этого исключают из объектов декларирования и (или) реальной проверки нерегистровые объекты, известные, главным образом, декларанту, ограничиваясь сличением показателей декларации с официальными регистрами (например, налоговой информацией о доходах, регистрами недвижимости и транспорта), которые заведомо известны как декларанту, так и государству; 3) благодаря ограниченному объему регистровых данных и их оперативной доступности могут проводить сплошную официальную проверку деклараций; 4) ввиду этого нередко не раскрывают декларации для общественности вовсе или же раскрывают их частично (либо часть деклараций, либо часть декларируемых показателей), поскольку общественный контроль становится формально излишним и, кроме того, политически неудобным, поскольку может выявить недостатки в законодательно введенной системе декларирования и практике официального контроля.

5.2. Российский опыт антикоррупционного декларирования

В России антикоррупционное декларирование было введено пунктом 3 Указа Президента РФ от 04.04.1992 № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» ^[61], который установил для государственных служащих представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Обнародование таких деклараций не предусматривалось, они предназначались только для должностного лица (органа), уполномоченного назначать декларанта на соответствующую руководящую должность. В условиях глубокого кризиса власти и общества значение такого декларирования было ничтожно, и правила проверки деклараций не оговаривались.

На протяжении 1994–1999 гг. были закреплены нормативные положения, предусматривавшие декларирование в адрес налоговых органов и/или кадровых служб соответствующих органов публичной власти доходов, имущества и обязательств публичных служащих ^{[62, ст. 12],[63],[64, ст. 12]}. Объектами декларирования являлись доходы, недвижимое имущество, транспортные средства, денежные средства на счетах в кредитных организациях, ценные бумаги, доли участия в коммерческих организациях, а также обязательства, под которыми понимались права пользования недвижимым имуществом и срочные обязательства финансового характера на сумму, превышающую 100-кратный размер минимальной оплаты труда.

Вместе с тем данные сведения носили конфиденциальный характер, и общественность могла получить доступ к декларационным показателям только в редких случаях. Так, статья 10 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривала обнародование только информации о нарушениях, выявленных налоговыми органами в результате проверки деклараций депутатов. Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» предписывал передавать общероссийским средствам массовой информации по их запросу только в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения, и только обобщенные декларационные данные: суммарную стоимость недвижимого имущества, транспортных средств и ценных бумаг, принадлежащих лицу на праве собственности; перечень объектов недвижимости, принадлежащих лицу на праве собственности или находящихся в его пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них; годовой доход. Это же правило было продублировано полгода спустя в отношении членов Правительства РФ ^{[66, ст. 12]}.

Таким образом, с момента своего появления в 1992 г. институт декларирования в России изначально считался антикоррупционным, вне связи со служебной этикой. Вопреки иногда высказываемому мнению ^[67], после подписания Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. существовавшая модель правового регулирования принципиально не изменилась и нашла продолжение в актах антикоррупционного и служебного законодательства 2004 и 2008 гг. ^{[68] [69] [70]} Введенное с 2013 г. декларирование расходов также не внесло существенных изменений в систему декларирования, поскольку предусматривало заявление служащими расходов на приобретение тех же самых объектов, которые декларировались и ранее ^{[71] [72]}.

Российское законодательство, устанавливая обязанность многочисленных категорий публичных служащих декларировать доходы, расходы, имущество и обязательства имущественного характера, не предусматривает сплошной проверки полноты и достоверности деклараций. По общему правилу для деклараций установлен режим конфиденциальности, и только для некоторых категорий публичных служащих предусматривается обнародование отдельных сведений: перечня объектов недвижимого имущества, принадлежащих на праве собственности или находящихся в пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из таких объектов; перечня транспортных средств с указанием вида и марки, принадлежащих на праве собственности; годовой доход; сведения об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по приобретению земельного участка, иного объекта недвижимого имущества, транспортного средства, ценных бумаг, долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций, если общая сумма таких сделок превышает общий доход служащего (работника) и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду ^[73]. Законодательство не позволяет физическим и юридическим лицам инициировать проверку деклараций. Формальным основанием для официальной проверки в контексте значимости общественного контроля является только информация общественных палат или публикаций в средствах массовой информации, но этот инструмент не имеет большого значения, поскольку общественности не раскрываются сами декларации, что низводит общественный контроль до уровня предположений и домыслов.

5.3. Перспективы имплементации зарубежного опыта

В российской юридической науке институт декларирования как таковой, включая антикоррупционное декларирование, воспринимается в парадигме внутрихозяйственного или государственного контроля ^[74] и основывается на презумпции добросовестности декларанта и солидарной ответственности декларанта и декларационных органов ^[75]. Эта идея имеет большое влияние, поскольку институт антикоррупционного декларирования, возникший в России, в отличие от большинства других стран, не под влиянием международных стандартов, тем не менее тоже носит выраженный инструментальный характер, в том числе принижает роль общественного контроля и доверительных начал декларирования, показавших свою эффективность в странах, где принят служебно-этический подход к декларированию.

Поэтому было бы бесцельным обсуждение российских перспектив в отношении опыта тех стран, которые сами склонны к инструментальному подходу (т.е. большинства стран мира), так как в таких странах антикоррупционное декларирование дает положительный эффект только в той мере, в какой эффективны антикоррупционная политика и система антикоррупционного регулирования в целом, т.е. внешние для института декларирования явления. Интерес для России представляет только опыт стран, придерживающихся служебно-этического подхода к декларированию, а главный вопрос, который возникает в связи с имплементацией этого подхода, — это обнародование деклараций, поскольку этот шаг требует публичной констатации и серьезных намерений в отношении развития требуемого уровня доверия между личностью, публичной службой, государством и обществом. В отсутствие такого доверия или стремления к нему данный подход не имеет смысла.

Перевод регулирования в служебно-этическую плоскость, помимо различных технико-юридических моментов, требует: 1) размещения подробных деклараций для всеобщего доступа (на официальных сайтах или едином интернет-ресурсе), а в связи с этим исключения из декларируемых сведений ненужных для общественного контроля и являющихся обыденными личных данных (например, данных о недвижимости и транспорте, используемых исключительно в личных и семейных целях); 2) расширения перечня и детализации объектов декларирования с тем, чтобы декларационные данные не носили сугубо регистрового характера, а отражали бы действительную сферу имущественных интересов декларанта с его обязанностью добросовестно раскрыть обществу эти интересы независимо от используемых правовых и организационных инструментов для управления и контроля в сфере этих интересов (например, через супруга или сожителя, родственников и свойственников, друзей и партнеров, через участие в организациях или трастах, через обезличенные инструменты или оффшоры); 3) исключения декларирования в отношении супруга и несовершеннолетних детей, осуществляемого исключительно по формальному признаку наличия брачных или родственных отношений, поскольку личные и семейные интересы сами по себе не затрагивают публичную сферу.

6. Заключение

Вопрос перспективности использования зарубежного опыта для совершенствования института антикоррупционного декларирования в России следует поставить в зависимость от реальных целей национальной политики. Противодействие коррупции само по себе не может быть самоцелью, оно создает только благоприятный фон для решения других, более масштабных, задач государственно-политического, социально-экономического или международного характера. В отсутствие такой связи между противодействием коррупции и национальной стратегией антикоррупционное декларирование останется на уровне инструментальных средств, вынужденно функционирующих под воздействием различных факторов, но не требующих достижения каких-либо конкретных результатов.