Использование цифровых технологий в сфере противодействия коррупции

Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХиГС при Президенте России по теме 5.6. «Разработка системы мер и юридических механизмов противодействия коррупции в условиях цифровизации государственного управления и экономики».

Введение

Процесс цифровизации государственного управления имеет серьезное антикоррупционное значение и измерение. Развитие на основе информационно-коммуникационных технологий принципиально новых механизмов государственного управления позволяет разработать ранее неизвестные и совершенно неожиданные средства противодействия традиционным негативным явлениям государственного управления, в том числе таким как бюрократичность, низкая эффективность, коррупциогенность. При этом развитие информационно-коммуникационных технологий может порождать и новые коррупционные и бюрократические схемы, что в своем потенциале может свестись к электронной бюрократизации или даже электронной коррупции ^{[5, C.9-13]}. В этом смысле, формирование антикоррупционной правовой политики с применением цифровых технологий требует серьезного научного анализа, формулирования таких приоритетов правовой политики, принципов и моделей юридических конструкций, которые бы исключали возможность развития вышеуказанных негативных тенденций и последствий цифровизации, и, напротив, легли бы в основу принципиально новых правовых механизмов регулирования государственного управления, публичной власти, правоохранительной деятельности ^{[1, C. 36-42]}.

Современное общественно-политическое развитие России требует оперативного использования информационных, цифровых технологий, особенно в сферах наиболее острых, нуждающихся в комплексном воздействии как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества и бизнеса. К такой сфере относится и коррупция, которая давно уже стала крупнейшей проблемой нашего государства, наряду с проблемой сырьевой модели построения экономики. Борьба с ней не может ограничиваться силами только государства. Антикоррупционная правовая политика государства зависит от достижений научно-технического прогресса, позволяющего использовать новейшие технологии борьбы с преступностью и на поле противодействия коррупции.

Прежде всего, цифровые технологии позволяют увеличить «прозрачность» деятельности органов государственной власти, минимизировать личные контакты с чиновниками, усилить контроль за доходами и расходами должностных лиц. Этому способствуют отдельные нормативные акты, способствующие реализации принципа публичности и открытости деятельности государственных органов. Благодаря этим актам осуществляется обнародование государственными органами информации о своей деятельности в СМИ, в том числе и в Интернете, ответы на запросы пользователей об их деятельности, сведения о доходах должностных лиц и мн.др. Именно для прозрачности и публичности внедряется модель электронного правительства, «информационного государства».

Цифровые технологии в борьбе с коррупцией

Прежде всего, рассматривая социально-экономические вопросы внедрения подобных технологических решений противодействия коррупции в отечественную модель государственного управления, следует иметь ввиду, что базовыми причинами коррупционных преступлений является: сырьевая модель экономики, отсутствие идеологического обоснования социальной значимости государственной службы, парадигма общества потребления. Таким образом, коррупция как системный фактор российского государственного развития основана на неустранимых цифровизацией основаниях и условиях, прежде всего, связанных с деструктивной экономической моделью распределения материальных благ в обществе, аксиологическим вакуумом внутри государственного аппарата. Так, например, «телефонное право» как один из элементов коррупционного поведения, возникает и повсеместно используется в системе государственной службы благодаря таким явлениям как несистемная кадровая политика, основанная на родственных и личных связях, личной преданности руководству; жесткой вертикали власти (исключение реальных горизонтальных связей, отсутствие системной политики по выстраиванию «инициатив с низу», автономного принятия значимых решений под свою ответственность и т.п.) и т.п.

Отсюда следует вполне закономерный вывод о том, что наиболее эффективный способ противодействия коррупции это смена парадигмы государственного управления, что нашло свое отражение в концепции сервисного государства, последовательно реализуемого в рамках федеральных проектов «открытого правительства» ^[10], «государственных и муниципальных услуг» ^[12], «общественного контроля» ^[11], «общественных инициатив»^[9]. Соответственно успех противодействию коррупции как системному явлению, лежит не только и не столько в карательной функции правоохранительной системы государства, сколько в организационно-экономических основаниях коррупционного поведения субъектов правоотношений. В этом смысле цифровые технологии могут быть использованы как мощный и реальный инструментарий профилактики коррупции на организационном и институционально-экономическом уровне воздействия. И если в доктрине уголовного права, превентивные меры противодействия коррупции ранее формализованы были как принцип, лежащий в плоскости идеологического воздействия на личность, то с появлением цифровых технологий раскрываются значительно более эффективные средства воздействия.

Цифровые технологии противодействия коррупции получают свою реальную эффективность лишь при условии комплексности и системности. Так, к примеру, бытовая коррупция в системе высшего образования имеет тенденции сокращения в связи с повсеместным внедрением системы «Антиплагиат», а в сочетании с обязательностью размещения выпускных квалификационных и курсовых работ в открытом доступе коррупционный фактор сводится к показателям близким к нулю. В этом смысле цифровые средства проверки авторства произведения позволили обеспечить прозрачность и публичную проверяемость результата обучения, что, с одной стороны, создает угрозу аннулирования неавторского диплома выпускника и, следовательно, признание недействительным его квалификации с последующий потерей права осуществлять профессиональную деятельность. С другой стороны, требование к оригинальности дипломной работы многократно повышает теневые цены на услуги по их написанию преподавателями и многочисленными предпринимателями, помогающими студентам за плату. Реагирование рынка теневых образовательных услуг на подобную систему цифрового контроля посредством повышения стоимости подобных работ ведет к недоступности для большинства студентов таких услуг, значительно сокращая объемы бытовой коррупции, но искоренить проблему не может: те студенты, которые не могут написать работу, соглашаются и на высокие цены.

Другой пример: перевод системы госзакупок в электронную форму https://zakupki.gov.ru, определенную в Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" стал лишь первым этапом внедрения цифровых форм контроля за организацией бюджетных расходов. Формирование политики открытых публичных торгов на электронных площадках сформировало прозрачность финансовых расходов бюджетных денежных средств и механизм их общественной подконтрольности. В то же время, как отмечает ряд исследователей, данное решение неполноценно для контроля, исключающего коррупционное вмешательство в процессы заключения государственных и муниципальных контрактов, и возникает необходимость использования цифровых технологий «blockchain», которая делает все закупки не только прозрачными, но и при использовании смарт-контрактов используемыми без возможности теневого вмешательства в ценообразование. ^{[4, C. 33-41]}.

В области взаимодействия граждан и органов государственной власти переход на дистанционную цифровую форму коммуникации, придание этой коммуникации обезличенного и технически проверяемого характера (закрытые перечни документов, фиксация сроков оказания публичных услуг, жестко фиксированный алгоритм действий граждан и должностных лиц) способствовало снижению числа коррупционных действий госслужащими, ранее провоцируемых посредством увеличения временных и документационных издержек граждан. Также система оказания государственных и муниципальных услуг, функций в электронном виде позволило обеспечить автоматизированный государственный контроль за их эффективной реализацией, сформировать систему обратной связи в виде социальных оценок качества оказания публичных услуг их потребителем.

Очевидно, что цифровые технологии позволяют внедрить в процессы государственного управления приемы и способы ранее недоступные в практиках публичного контроля. Так, посредством цифровых технологий появились возможности разрыва личных контактов, обезличивание публичных отношений, сменяемость должностных лиц в одном процессе оказания государственных услуг или выполнения государственных функций, экстерриториальный принцип их работы (при отсутствии необходимости учитывать региональную специфику общественных отношений), автоматизация процессов оформления документов, промежуточных решений и т.п. Если ранее противники политики горизонтальной кадровой ротации говорили о неизбежном падении эффективности работы государственных служащих, высоких экономических издержках бюджета, то в последние годы все чаще практика государственной службы использует ротацию согласно ст. 60.1. Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" как технологию противодействия коррупции ^{[6, C. 5-22]}. Однако примирить две точки зрения на вопросы ротации кадров в системе государственной власти как технологии противодействия коррупции потенциально может цифровая ротация по ряду должностей, где информационно-коммуникационные средства позволяют осуществлять госслужащим свои трудовые функции без потери их эффективности.

Очевидно, что с развитием информационной инфраструктуры все прозрачней становится системная характеристика взаимодействия субъектов общественных отношений, что создает возможности через массивы Big Data осуществлять антикоррупционный контроль за деятельностью должностных лиц, т.к. этот инструмент позволяет из фрагментарных данных получать общую картину системной коррупционной деятельности ^{[7, C. 64-68]}. При этом появляется возможность автоматизированного учета статистических данных множества параметров коррупционных отношений: о потенциальных коррупционных отношениях (конфликте интересов), о возникающих динамических коррупционных рисках, о статистике коррупционных правонарушений в привязке к конкретному объему полномочий государственного служащего. Это позволит проводить объективную оценку коррупционных рисков конкретных должностей в органах власти с учетом их местоположения, социально-экономических условий, культурно-исторических особенностей региона.

В ряде случаев законодатель, внедряя правовые механизмы противодействия коррупции западных образцов не учитывает культурные особенности России, национальные бюрократические традиции государственного аппарата. Так, одним из элементов заимствования стал институт конфликта интересов, отраженный в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О противодействии коррупции". Этот институт, активно внедряемый в административную практику показал свою низкую применимость, о чем свидетельствует юридическая статистика коррупционных преступлений связанных с неурегулированностью конфликта интересов ^[8]. Между тем, очевидная доработка данного института лежит в плоскости цифровой коммуникации, обеспечивающей прямую связь государственных служащих с высшими органами власти, возможностью гарантированно анонимно информировать о факте конфликта интересов через цифровые каналы связи, техническое управление которыми осуществляется на уровне высших органов власти соответствующих ведомств, автоматизацией процессов урегулирования конфликта интересов по аналогии с корпоративной конструкцией «комплаенс-контроля» ^{[3, C.2]}. Таким образом, исполнение предписаний закона о порядке урегулирования конфликта интересов, в который интегрирован с помощью цифровых технологий непосредственный контроль высших звеньев исполнительной власти гарантирует: во-первых, что обозначенный в заявлении конфликт интересов будет урегулирован на местах; во-вторых, что сообщившему о факте конфликта интересов государственному служащему будет гарантирована безопасность. Вообще следует подчеркнуть, что цифровые технологии позволяют усилить существующие правовые механизмы посредством системно-организационного воздействия, не требующим дополнительной правотворческой деятельности. Такие технологии, будучи внедренными в структуру организационных процессов публичной власти сами о себе создают антикоррупционную среду, выступают важным условием сдерживания коррупционных отношений.

Большим потенциалом обладает программное выявление конфликта интересов посредством мониторинга поисковыми системами с использованием искусственного интеллекта ^[14]. Через «виртуальные следы» в сети Интернет, поисковые запросы, сетевые сервисы, системы распознавания лиц, установления местонахождения, поиск одноклассников, родственные связи, финансовые транзакции с помощью специально разработанных программ можно отслеживать конфликты интересов и сигнализировать правоохранительным органам для проверки коррупционных схем. Безусловно, это вызовет возражение чиновников, но государственная служба не может осуществляться без самоограничения, самопожертвования, некоторого отказа от приватности, закрытости частной жизни. Взамен должен предоставляться социальный пакет, высокие зарплаты, почет и уважение.

На основе нейросетевого программирования могут быть предприняты попытки прогнозирования коррупции посредством составления самоорганизующихся коррупционных схем и карт, учитывающих следующие отправные значения: база данных уже сложившихся схем и свершившихся коррупционных фактов, система налогообложения недвижимого имущества, ценовая ситуация в сфере крупной собственности и высокодоходного бизнеса, появление новых финансово-спекулятивных предприятий, систематическая победа одной и той же политической партии, остающейся у власти долгое время и др. Прогностическая матрица предоставляет различные профили коррупционного риска в зависимости от экономических условий региона, сроков прогноза, политической культуры .

Говоря о развитии цифровых технологий противодействия коррупции следует также акцентировать наше внимание на вопросе формирования рисков обратного эффекта в сфере применения информационно-коммуникационных технологий. Так, тенденции технократизации государственной деятельности формировали целый ряд как технически-организационных требований к новому цифровому формату организации публичной власти (стандарты программной и инфраструктурной безопасности), так и сформулировали потребность в корректном применении цифровых технологий с учетом цифровой безопасности личности. В частности, система цифрового контроля за гражданами должна учитывать новую поправку п. «м» ст.71 Конституции РФ: в ведении Российской Федерации находится «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных».

В конечном итоге, под угрозой коррупционного воздействия оказались сами операторы информационных систем, которые уже сегодня осуществляют несанкционированное изъятие видео и фото фиксации, нейтрализуя оперативно-розыскную деятельность по выявлению и изобличению преступлений с участием высокоуровневой организованной преступности. Открытым остается и вопрос антикоррупционных экспертиз самого программного обеспечения, учет рисков коррупционных факторов (технических возможностей совершать коррупционное взаимодействие) в государственных системах коммуникации.

Таким образом, обобщая характеристику векторов развития цифровых антикоррупционных технологий, следует отметить, что:

Во-первых, коррупция является комплексным, многофакторным явлением, что обуславливает необходимость адекватного системного ответа в форме комплексной правовой политики, институционализирующей сложную системы цифрового противодействия данному криминогенному явлению. Следует учесть при ее разработке, что в основе коррупционного поведения могут лежать различные мотивы участников теневых сделок, начиная от низкого уровня заработной платы, до ценностной и духовной деформации и заканчивая какой-либо зависимостью от вышестоящего руководителя. Между тем, столь широкий спектр причин и условий формирования коррупционного поведения, не позволяет сколь либо эффективно противодействовать коррупционным отношениям одними репрессивными методами правового воздействия. Более того, системный репрессивный характер правовой политики по противодействию коррупции провоцирует риски вовлечения в коррупционные отношения представителей правоохранительных органов, призванных пресекать данную преступную деятельность. В этом смысле возникает исторически известный тупик – сколько бы не множили контролирующих лиц, коррупция не убывает. Системный характер коррупции требует учета в процессе разработки цифровых технологий для общества и государства, преодолеть который одними уголовно-правовыми и административными санкциями, при сохранении режима конституционной законности, безусловного приоритета прав и свобод человека, маловероятно. Очевидной альтернативой здесь становится или сингапурский сценарий тоталитарного правопорядка, или поиск технологий «мягкой силы» ^{[2, C. 3-19]}, последовательно реализуемых в правовой антикоррупционной политике.

В проекте «мягкой силы», основанном на смарт-технологиях информационного общества можно говорить о постепенном формировании принципиально новой модели антикоррупционной правовой политики российского государства, позволяющей, с одной стороны, сохранить достижения демократической, гуманистической и конституционной законности, с другой стороны, успешно обеспечить постепенное выведение российского общества из статуса коррумпированного, создания устойчивых механизмов предупреждения указанного криминального явления.

Во-вторых, цифровые технологии позволяют реализовать ранее недоступные в публичном управлении и правовом регулировании организационные, стимулирующие, ограничительные меры, эффективность которых принципиально выше традиционных методов антикоррупционной политики. В то же время, следует констатировать, что сами по себе цифровые технологии, в отрыве от изменения организационных, технических форм коммуникации должностных лиц с представителями бизнес-среды, гражданами, другими госслужащими не могут повлиять на теневые отношения бизнеса и власти. Так, скажем, технология обезличивания должностных лиц и ограниченной, проверяемой коммуникации предупреждает коррупционные правонарушения только при условии, что подобные цифровые ограничения нельзя обойти вне информационно-коммуникационной среды. А это предполагает изменения порядка работы должностных лиц на местах, как-то: исключение приема граждан по каким-либо вопросам, личных контактов с государственными и муниципальными служащими из иных органов власти, не связанные с рабочими вопросами. В том числе, это закрытый режим госучреждений, цифровой контроль связи, пересмотр оснований трудовых взысканий и увольнений должностных лиц в связи с нарушением подобного порядка. Таким образом, только связка цифровых технологий публичного управления с концептуальным изменением организационно-структурной парадигмы государственного аппарата позволит выйти на полную эффективность антикоррупционных инноваций.

В-третьих, очевидно, что развитие информационных технологий противодействия коррупции, отдельные проекты их успешного внедрения в реальную правовую жизнь общества, позволяет ставить сегодня вопрос о разработке соответствующей концепции развития цифровых технологий по противодействию коррупции. Систематизация правовой политики в данном вопросе, четкое понимание принципов, перспектив, рисков применения технологических инноваций в антикоррупционной политике российского государства становится объективно необходимым этапом развития информационного общества и сетевого государства.

Однако, внедрение цифровых технологий противодействия коррупции имеет естественные исторические пределы, что обусловлено уровнем цифровой грамотности населения, развитием цифровой инфраструктуры регионов ^{[13, C. 92-99]}, цифровой компетентностью государственного аппарата и иными факторами в конкретном временном отрезке. В связи с этим, разработка стратегии развития цифровых технологий противодействия коррупции должна учитывать, как естественные социальные, экономические, правовые, культурные пределы применения цифровых технологий, так и оценивать их потенциальные разработки, перспективно определять этапы их внедрения, в том числе учитывать мероприятия направленные на преодоление существующих ограничений их внедрения.

В-четвертых, развитие системы цифровых технологий противодействия коррупции актуализирует вопрос разработки новых криминалистических методов, позволяющих как интерпретировать Big Date, выделяя из массивов информации признаки коррупционных отношений, так и определять конкретные параметры, характер данных для сбора и последующей обработки.

Заключение. Сами по себе информационно-коммуникационные технологии являются еще одним инструментом правовой политики, не имеют самодостаточный характер и вне связи с общими принципами противодействия коррупции могут породить деструктивные явления технократического бюрократизма, тоталитарного политического контроля, системных нарушений прав и свобод человека. Поэтому, важнейшим рамочным элементом электронной антикоррупционной политики следует назвать следующие фундаментальные принципы, реализуемые посредством цифровых технологий: прозрачность публичной деятельности государственных служащих, их подотчетность обществу; проверяемость данных, представленных должностными лицами; объективирование процессов принятия публичных решений (автоматизация); прямой государственный контроль (исключение цепочки административной иерархии в системе госконтроля); экстерриториальный принцип организации государственной власти; системное управление коррупционными рисками; приоритет социальной оценки публичной власти; режим обратной связи государственной власти.