Особенности правового регулирования сбора дикорастущих растений как вида предпринимательской деятельности

Степанова Анастасия Александровна Младший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Stepanova Anastasiya Aleksandrovna Junior Research Fellow at the Department of Environmental, Land and Agricultural Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences   119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 stepik-1995@mail.ru

В настоящее время продукция, полученная или произведенная без использования пестицидов, химических удобрений и компонентов, подвергавшихся воздействию радиационного излучения, пользуются все большим спросом из-за своей экологичности. Одним из самых незатратных способов получения органических ресурсов считается заготовка дикорастущих лесных пищевых ресурсов и лекарственных растений.

Леса России имеют колоссальный потенциал. Объем возможной заготовки дикорастущих пищевых и лекарственных растений может составлять около 8,5 млн т в год, однако на настоящий момент, по данным Министерства сельского хозяйства РФ, они используются всего на 6% (URL: https://www.kommersant.ru/doc/4019754 (дата обращения: 11.12.2019)). При этом отечественные дикорастущие растения и грибы популярны не только в нашей стране, но и за рубежом. По приблизительным подсчётам, на локальном рынке сейчас остаётся около 15% продукции, примерно 1/4 расходится по областям Сибирского федерального округа. На общероссийский рынок уходит 40%, а остальные 20% экспортируют в такие страны, как Китай, Италия, Германия, Украина, Казахстан, страны Скандинавии (URL: https://forestcomplex.ru/2018/10/vtoroe-dyihanie-otrasli-dikorosov/ (дата обращения: 12.12.2019)).

С каждым годом спрос на органическую продукцию растет, объемы экспорта только увеличиваются. Доля недревесной продукции леса составляет свыше 10 % общей стоимости всей лесной продукции, а в некоторых случаях сопоставима со стоимостью древесины и превышает ее ^[1]. Заготовка и переработка лесных ресурсов и лекарственных растений является экономически и социально значимой отраслью, развитие которой окажет положительное влияние на занятость и доходы населения, в связи с чем законодатель считает необходимым развивать и поддерживать предпринимателей, занимающихся заготовкой дикоросов.

В связи с вышеуказанным, союзы переработчиков и заготовителей дикоросов, а также государственные органы настаивают на внесении в законодательство ряда поправок, которые, по их мнению, могут разрешить множество проблем, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности, связанной с заготовкой лесных дикорастущих лекарственных трав и пищевых ресурсов, например: не урегулированы законодательно отношения между заготовителями и лицами, продающими заготовителям собранные ими дикоросы; возникают проблемы при предоставления одного и того же лесного участка разным субъектам для заготовки дикоросов и осуществления иных видов деятельности; отсутствие государственной поддержки данной отрасли предпринимательской деятельности и т.д. ^{[4, с. 16]}.

Для решения вышеперечисленных проблем Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало законопроект, который должен был повлечь за собой изменения в таких законодательных актах, как Закон о потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации, в котором в качестве основных задач выделили также закупку у граждан и юридических лиц дикорастущих плодов, ягод и грибов, лекарственно-технического сырья с последующей их переработкой и реализацией (Закон РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1788.), а также в Лесном кодексе. Минсельхоз аргументировал необходимость его принятия тем, что благодаря поправкам повысится качество и эффективность нормативно-правового регулирования в этой сфере, а также будет обеспечен доступ предприятиям заготовки, переработки и хранения дикоросов к действующим мерам господдержки (См.: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/548919-7 (дата обращения: 22.04.2020)).

Казалось бы, данная инициатива абсолютно оправдана и не может не являться благом для нашей страны. Но, поправки, содержащиеся в данном законопроекте, не смогли охватить все проблемы. Большинство из рекомендаций так и остались неучтенными. Данный проект был принят во втором чтении, дальнейшее рассмотрение было отложено.

Заготовка дикоросов – это один из видов пользования растительным миром, заключающийся в сборе объектов растительного мира. Юридически оформленными правом на осуществление заготовки считается договор аренды лесного участка. Иными словами, заготовка производится на ограниченной территории, которая была взята в аренду в целях заготовки дикоросов для осуществления предпринимательской деятельности.

Для того, чтобы окупить все расходы, необходимые для получения, хранения и поставки продукта на рынок, требуется собрать колоссальное количество сырья. Такой вид пользования на ограниченной территории (взятый в аренду лесной участок) оказывает существенное антропогенное воздействие на растительный мир, влияет на численность, распространение, количество тех или иных растений, условия их произрастания. Что, собственно, влечет за собой истощение лесных ресурсов, резкое снижение численности заготавливаемых видов растений в данной местности или вообще на Земле. В процессе заготовки большинства видов недревесных лесных ресурсов происходит отчуждение ресурса без расчета на его последующее восстановление ^[5].

В целях предотвращения истощения биоразнообразия растительного мира на арендуемых территориях были разработаны Правила по заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, утвержденные приказом Рослесхоза № 511 от 5 декабря 2011 г. (Приказ Рослесхоза от 5 декабря 2011 г. № 511 «Об утверждении Правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений» // Зарегистрирован в Минюсте России 16 апреля 2012 г. № 23849. Российская газета. № 96. 02.05.2012) (далее – «Правила заготовки» или «Правила»). Данные правила регулирую отношения, связанные со сбором и заготовкой дикоросов, не связанные с заготовкой для личных нужд граждан. При осуществлении деятельности по заготовке лесных ресурсов и лекарственных растений следует обратить внимание на проблему сохранения биоразнообразия. Сбор дикоросов для целей предпринимательства предполагает совсем другие масштабы, нежели сбор гражданами лесных ресурсов для личных нужд.

Чтобы деятельность, которая осуществляется с привлечением большого количества человеческих ресурсов, была окупаема, масштабы заготовки дикоросов должны быть колоссальными. Это явно отразится на биоразнообразии лесной экосистемы, в которой будет осуществляться заготовка, вне зависимости от того, будут ли соблюдаться Правила заготовки пищевых ресурсов и сбора лекарственных растений.

Учитывая все требования, указанные в правилах по заготовке, а также порядок ее осуществления, устанавливаемый субъектами РФ, возникают сложности: расходы, понесенные в процессе самой заготовки, а в последствии и при осуществлении цепочки поставки из «леса» к прилавку, превышают доходы от реализации дикоросов. Это также влияет на стоимость товара, в связи с чем только 20% ягод на рынке России составляют ягоды отечественного производства (URL: https://aif.ru/money/market/sozrevshiy_plod_oshibok_pochemu_nashi_frukty-yagody_takie_dorogie дата обращения: 23.04.2020)).

Универсальность требований, предъявляемых к порядку заготовки разных видов дикоросов, также отрицательно сказывается на сохранении биоразнообразия. Детально регламентированы в «Правилах» лишь нормативы произведения подсочки для сбора сока деревьев. В остальных случаях порядок заготовки освещен поверхностно. Законодательство субъектов регламентирует сбор дикорастущих растений для собственных нужд граждан, не выделяя отдельно порядок заготовки дикоросов в целях осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому необходимо создать дифференцированную и детализированную нормативную базу, регламентирующую стандарты и правила сбора различных видов недревесных и пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений.

Единственное, что помогает сократить масштабы изъятия растительных ресурсов – это ставки платы за единицу объема лесных ресурсов (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2007 г. № 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2787). Эта же мера влечет за собой сокрытие действительного количества добытых ресурсов, с целью уклонения от уплаты за них ставки.

На стадии заключения договора об аренде лесного участка также возникают проблемы с приоритетностью некоторых видов использования лесного участка над другими. В том случае, если на один и тот же участок претендуют несколько желающих, при этом виды пользования, для которых арендуется данный участок, различны, появляется необходимость выбора из претендентов на основании приоритетности вида пользования на данном лесном участке ^[2].

В тех случаях, когда заявитель указывает сбор дикоросов как единственную цель аренды лесного участка, то по сравнению с этой целью при прочих равных абсолютным приоритетом пользуется аренда участка в целях заготовки древесины, в виду того, что данный вид пользования обладает более высокой экономической отдачей, и решение по предоставлению участка принимается не в пользу заготовителей дикоросов.

Возможно, разработка критериев выделения лесных участков, предназначенных именно для заготовки лесных лекарственных и пищевых ресурсов, положительно скажется на развитии данной отрасли. Это обусловлено тем, что такая мера будет способствовать упрощению получения лесного участка в аренду для целей заготовки дикоросов, а также положительно скажется на росте тенденции узаконивания деятельности заготовителей.

Также, стоит подумать об упрощении процедуры приобретения права пользования лесными участками для целей сбора растений и иных пищевых и лекарственных ресурсов в лесах. Например, предоставлять участки для такого вида пользования без торгов. Предусмотреть механизмы для заключения договора аренды лесных участков на короткий срок для заготовки дикоросов (например, расширить сферы применения лесного сервитута) или предоставить возможность заключения договора аренды на более кроткий период (например, от 1 года до 49 лет).

Многоцелевое лесопользование может стать способом решения проблем с приоритетностью. Помимо этого, многоцелевое лесопользование подразумевает под собой интенсификацию лесопользования, а следовательно – ведение лесного хозяйства в соответствии с принципами устойчивого развития (См.: Концепция устойчивого развития. URL: https://www.un.org/ru/ga/president/65/issues/sustdev.shtml (дата обращения: 12.12.2019)). Однако не всегда внедрение многоцелевого лесопользования способствует сбалансированному лесопользованию в сочетании с поддержанием природоохранных функций лесов.

Минимальный размер платы за использование лесного участка с изъятием лесных ресурсов определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке ^{[3, с. 127]}. Оценка запасов дикорастущих лесных ресурсов в процессе лесоустройства осуществляется в соответствии с Лесоустроительной инструкцией (Приказ Минприроды России от 29 марта 2018 г. № 122 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции» // Зарегистрирован в Минюсте России 20 апреля 2018 г. № 50859. URL: Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.04.2018), которая не содержит в себе методическое обоснование способов учета таких ресурсов. Тогда как для точного определения стоимости аренды участка, на котором будут проводится работы по заготовке дикорастущих лесных ресурсов, желательно точно определить объемы их биологических запасов. Поэтому необходимо разработать методы учета запасов дикорастущих лекарственных растений и иных лесных пищевых и лекарственных ресурсов

Даже принимая во внимание то, что потенциал пищевых и лекарственных лесных растений России очень высок, отрасль до сих пор является слабо развитой. Не только правовое регулирование, но и природные факторы являются тому причиной.

Одним из таких факторов служит цикличность урожая пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений в России. Специфика климатических условий нашей страны не позволяет рассчитывать на ежегодный урожай. Помимо этого, постоянно происходит миграция дикорастущих растений.

Также сложности возникают и в виду сильного антропогенного воздействия: быстрое уменьшение площадей лесов, рубка в древостоях, богатых лекарственными и пищевыми лесными ресурсами, долгий период восстановления лесных экосистем. Множество участков, на которых происходит заготовка дикоросов, труднодоступны и далеко расположены от рынков сбыта лесных пищевых и лекарственных ресурсов, а большинство свежих ягод, иных растений и грибов являются скоропортящейся продукцией.

Помимо этого, в настоящее время в России быстро сокращается доля сельского населения, в связи с чем наблюдается нехватка людей, занимающихся продажей ягод, грибов и иных лесных пищевых и лекарственных ресурсов компаниям-заготовителям.

Слабо развита и промышленная переработка сырья: ограниченная материально-техническая база, отсутствие инфраструктуры для переработки на местах съема, нехватка квалифицированных кадров. Низкий уровень развития рынков дикоросов также сильно сказался на отставании отрасли. Сложности создает отсутствие возможности оценки ресурсного потенциала тех или иных областей для ведения на них деятельности по заготовке дикорастущих растений.

Большинство заготовителей дикоросов не могут претендовать на меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст.27.), так как данная детальность на сегодняшний день не отражена в Перечне видов сельскохозяйственной деятельности и сельскохозяйственной продукции.

Сезонный характер работы, необходимость задействования больших площадей, а также возможность заниматься сбором дикоросов всем без ограничений также способствует тому, что лишь немногие узаконивают свою деятельность.

Следует также учитывать конфликты, которые могут возникнуть у арендаторов-заготовителей с местным населением. Граждане Российской Федерации имеют право беспрепятственно находится в лесах и пользоваться его благами в соответствии с Законодательством РФ. Сбор растений так же осуществляется свободно, за исключением тех растений и лесных ресурсов, сбор которых ограничен законодательством РФ или субъекта. Таким образом заготовитель, арендующий лесной участок для заготовки дикорастущих растений и лесных ресурсов, не может воспрепятствовать гражданам осуществлять сбор на таком участке. В тех случаях, когда заготовка пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений являются основным промыслом местного населения, их деятельность может принести убытки заготовителю-арендатору.

Возможно, на решении этой проблемы положительно скажется разграничение лесных участков для арендаторов, осуществляющих на таких участках соответствующую деятельность, и так называемых общедоступных угодий для граждан, занимающихся сбором и заготовкой для собственных нужд. Общедоступные угодья, преимущественно, будут находится вблизи населенных пунктов, в традиционных местах сбора дикоросов местным населением, коренными малочисленными народностями Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Возможно предусмотреть некоторые ограничения в отношении таких участков: запрещение ведение на данных участках иных видов пользования или передача их в аренду. Это также будет способствовать снижению антропогенной нагрузки на такие участки.

Отсутствие координации между органами государственной власти, также не способствует развитию данной отрасли. Необходимо окончательно решить вопрос ведомственной принадлежности деятельности по сбору, хранению, вывозу и переработке продукции дикоросов на федеральном уровне. Возможно также предоставить полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в части уточнения нормативов заготовки и норм сбора, а также в части создания единой базы оценки недревесных и пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений и об их запасах.

Если вернуться к проблеме обеспечения сохранения биоразнообразия, возможно, стоит обратить свое внимание на такой вид решения, как плантационное (искусственное) выращивание дикоросов, в том числе на лесных участках. В процессе осуществления сбора растений и иных пищевых и лекарственных ресурсов в промышленных масштабах, лесная экосистема также подвергается негативному воздействию (повреждение деревьев, подроста, подлеска, живого напочвенного покрова; уплотнение верхних горизонтов почвы, нарушение ее водно-физических свойств; нарушение или уничтожение местообитаний различных видов лесной фауны) ^[5]. Возможно поддержка и развитие плантационного выращивания дикоросов, при которой негативному влиянию подвергается определенный участок леса, не распространяя его на большие площади, будет наилучшим путем решения проблем данной отрасли.

Для решения проблем, сдерживающих развитие данной отрасли необходимы: совершенствование государственного управления сбора и переработки дикоросов, создание новой нормативной базы с учетом специфики данной отрасли, создание основ нормативной базы оценки и учета дикорастущих растительных пищевых и лекарственных ресурсов, разработка методик определения потенциала участков для заготовки дикоросов, урегулирование порядка работы пунктов их скупки у населения, а также создание мер государственной поддержки для данной отрасли.