Влияние распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на изменение законодательства о социальном обеспечении

Григорьев Иван Владимирович кандидат юридических наук доцент, кафедра трудового права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Grigorev Ivan Vladimirovich PhD in Law Docent, the department of Labor Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 adarichi@mail.ru Другие публикации этого автора

Начало 2020 года ознаменовалось серьезной мировой проблемой связанной с глобальным распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, обусловленной штаммом коронавирусов SARS-CoV-2 (Severe Acute Respiratory Syndrome, Coronavirus-2), которая была впервые зарегистрирована 31 декабря 2019 г. в г. Ухань (Китай), а 11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения классифицировала эпидемическую ситуацию как пандемию. По официальным данным только в европейском регионе по состоянию на 13 июня 2020 г. подтвержденными являются 2383174 случая заболевания и 187530 случаев смертельных исходов^[1], при этом Российская Федерация занимает ведущее место по числу заболевавших (520129 чел.^[2]). Медицинской наукой выяснено, что коронавирус SARS-CoV-2 является оболочечным РНК-вирусом, который относится к царству Riboviria, отряду Nidovirales, подотряду Cornidovirineae, семейству Coronaviridae, подсемейству Orthocoronavirinae, роду Betacoronavirus, подроду Sarbecovirus, виду SARS^[3], но обладает гораздо более высокой контагиозностью и вирулентностью для человека по сравнению с ранее выявляемыми вирусами^[4]. В России данное заболевание было включено в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих (Постановление Правительства РФ от 31.01.2020 № 66).

Для предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, нейтрализации его негативных последствий и поддержания экономик стран мировым сообществом принимаются беспрецедентные меры: вводятся ограничения на международные и внутригосударственные передвижения граждан, ужесточаются противоэпидемические мероприятия, вносятся изменения в законодательство, регламентирующее различные сферы общественных отношений, в первую очередь направленные на поддержание экономики и уровня благосостояния граждан.

В период пандемии реализация ряда приоритетных задач, определенных для государств международными нормативными правовыми актами, подверглась серьезной проверке. В частности это относится к обеспечению прав граждан на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания их достоинства и свободного развития личности прав в экономической, социальной и культурной областях^[5]. В науке права социального обеспечения предложено использование термина «экстраординарные социальные риски», которые вызываются обстоятельствами природного (стихийные бедствия и катаклизмы (например, засуха, землетрясение, наводнение, цунами и пр.)), техногенного (аварии и катастрофы на промышленных, энергетических, транспортных и иных объектах) и социального (чаще всего связаны с вооруженными конфликтами, вызывающими вынужденную миграцию населения и иные социально неблагоприятные последствия) характера^[6]. Распространение новой коронавирусной инфекции COVID-19 вполне можно считать экстраординарным риском, если расширить его сферу не только природной но и биологической составляющей. При этом необходимо особо подчеркнуть, что факт наличия риска не порождает возникновения социально-обеспечительных отношений. Данные отношения могут реализоваться при наступлении социальных случаев – нормативно закрепленных обстоятельств, влекущих за собой неблагоприятные последствия (утрату или снижения доходов, повышенные расходы, малообеспеченность)^[7]. Следует поддержать позицию Шайхатдинова В.Ш., утверждающего, что социальные риски являются системообразующими факторами не для социального обеспечения, а для организационно-правовых форм социального обеспечения, отражают лишь возможные последствия наступления страховых случаев и не могут быть юридическими фактами^[8]. В указанной связи невозможно согласиться с мнением ученых о том, что предмет права социального обеспечения составляют отношения, направленные на защиту от неблагоприятных последствий социального риска^[9].

Рассмотрим изменения связанные регламентацией отношений по предоставлению различных видов обеспечения – материальных правоотношений – составляющих центральную часть предмета права социального обеспечения. К числу социальных случаев предоставления социального обеспечения при распространении новой коронавирусной инфекции COVID-19 следует отнести заболевание данной инфекцией. Если гражданин осуществлял трудовую или иную общественнополезную деятельность (был застрахован в рамках обязательного социального страхования) – у него возникает право на получение не только медицинской помощи, но и пособия по временной нетрудоспособности (аналогично должен решаться вопрос и в случае необходимости осуществления ухода за заболевшим членом семьи). Отношения по предоставлению пособий по временной нетрудоспособности регламентируются Федеральным законом от 29.12.2006 № 255-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и, по общему правилу, не предусматривает особых вариантов обеспечения в зависимости от вида заболевания. Однако, Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 104-ФЗ «Об особенностях исчисления пособий по временной нетрудоспособности и осуществления ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого или второго ребенка» был установлен временный порядок определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, выплачиваемых за периоды нетрудоспособности с 1 апреля до 31 декабря 2020 г. включительно. Во-первых, если пособие, исчисленное в расчете за полный календарный месяц ниже минимального размера оплаты труда, то это пособие выплачивается в размере, исчисляемом исходя из минимального размера оплаты труда, в расчете за полный календарный месяц (при этом размер дневного пособия определяется путем деления минимального размера оплаты труда на число календарных дней в календарном месяце, на который приходится период временной нетрудоспособности, а размер пособия исчисляется путем умножения указанного размера дневного пособия на число календарных дней, приходящихся на период временной нетрудоспособности в каждом календарном месяце); во-вторых, если на момент наступления страхового случая застрахованное лицо работает на условиях неполного рабочего времени, размер пособия, исчисленного исходя из минимального размера оплаты труда, определяется пропорционально продолжительности рабочего времени застрахованного лица.

Другим случаем обеспечения пособием по временной нетрудоспособности является карантин. В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 г № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»: ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

Очевидно, что ограничительные меры, предпринимаемые российскими властями на федеральном и региональном уровнях, в полной мере охватываются указанным понятием, вместе с тем, в нормативных актах термин «карантин» не использовался, что привело к невозможности получения листка нетрудоспособности по соответствующему основанию и получению пособия по временной нетрудоспособности (исключение сделано для лиц, прибывших в Российскую Федерацию с территории стран, где зарегистрированы случаи заболевания новой коронавирусной инфекцией (2019-nCoV), а также на проживающих совместно с ними застрахованных лиц^[10] и для лиц в возрасте 65 лет и старше^[11]). В указах Президента РФ от 25.03.2020 № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и от 28.04.2020 № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» с 30 марта по 30 апреля, а также с 6 по 8 мая вместо объявления карантина устанавливаются «нерабочие дни с сохранением средней заработной платы». Введением соответствующих мер обязанность по подержанию материального достатка граждан фактически была переложена с государства, в лице соответствующих органов – на работодателей, которые помимо прочего осуществляют отчисления в соответствующие страховые фонды. По нашему мнению, институт социального страхования, вводимый с целью обеспечения надежной и качественной социальной защиты работающих граждан^[12] не был использован в полной мере, что повлекло необходимость внедрения комплекса экстренных мер по социальному обеспечению граждан.

Следующим основанием предоставления социального обеспечения является наличие статуса безработного. За последние месяцы количество зарегистрированных безработных значительно возросло. Если 28 мая 2020 г. их насчитывалось 1917000 чел.^[13], то 1 июня 2020 г. уже 2090000 чел.^[14]. В период противодействия распространению новой коронавирусной инфекции значительным изменениям подверглись размеры выплачиваемых пособий. Изначально постановлением Правительства РФ от 07.11.2019 № 1426 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2020 год» минимальная величина пособия по безработице устанавливалась в размере 1500 руб., максимальная – 8000 руб. (для граждан предпенсионного возраста – 1500 руб. и 11280 руб. соответственно). С 27 марта 2020 г. максимальный размер пособий был повышен и доведен до величины прожиточного минимума, составляющего 12130 руб.^[15]. Кроме того, с 12 апреля 2020 г. действует норма, согласно которой для граждан, уволенных и признанных безработными начиная с 1 марта 2020 г. (за исключением уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия) пособия по безработице в апреле – июне 2020 г. назначается в максимальном размере, а если указанные безработные граждане воспитывают несовершеннолетних детей – размер пособия в апреле – июне 2020 г. увеличивается пропорционально количеству таких детей из расчета 3000 руб. за каждого ребенка.

Дополнительные меры социальной поддержки безработных граждан были установлены в ряде субъектов Российской Федерации. Так в соответствии с Указом мэра Москвы от 4 апреля 2020 года № 39-УМ «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» гражданам, признанным в установленном законом порядке безработными (за исключением граждан, уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные федеральным законодательством и граждан, имеющих продолжительность трудовой и иной деятельности, признаваемой в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации» в качестве занятости граждан, с начала 2020 года менее 60 календарных дней), в период с 1 апреля 2020 г. по 30 сентября 2020 г. к выплатам, осуществляемым в рамках дополнительной материальной поддержки безработных граждан, производится региональная компенсационная выплата потерявшим работу за счет средств бюджета города Москвы. Региональная компенсация устанавливается в таком размере, чтобы общая сумма выплат с учетом пособия по безработице (стипендии), выплат в рамках дополнительной материальной поддержки безработных граждан и региональной компенсации составляла 19500 руб..

Существенные изменения в последние месяцы претерпел институт социальных выплат семьям с детьми. Поддержка семей, имеющих детей всегда являлась приоритетным направлением российской социальной и демографической политики^[16], поэтому и в период распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 семьям уделяется самое пристальное внимание. В соответствии с указом Президента РФ от 07.04.2020 № 249 «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей»^[17] были установлены ежемесячные выплаты в размере 5000 руб. лицам, проживающим на территории России и имеющим (имевшим) право на меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», при условии, что такое право возникло у них до 1 июля 2020 г.. Данные выплаты производятся в период апреля – июня 2020 г. и предоставляются на каждого ребенка в возрасте до трех лет, имеющего гражданство Российской Федерации. По прошествии месяца (11 мая 2020 г.) названный Указ Президента РФ был изменен и в число получателей ежемесячных выплат были включены российские граждане, проживающие на территории России, у которых первый ребенок родился или которыми первый ребенок был усыновлен в период с 1 апреля 2017 г. по 1 января 2020 г. Кроме того была установлена единовременная выплата в размере 10000 руб. гражданам России, проживающим на ее территории, на каждого ребенка в возрасте от 3 до 16 лет, имеющего гражданство Российской Федерации (при условии достижения ребенком возраста 16 лет до 1 июля 2020 г.).

Помимо введения новых видов выплат для семей, имеющих детей, корректировке подверглись ранее существовавшие виды пособий. Так по итогам Совещания о санитарно-эпидемиологической обстановке, проведенного Президентом РФ 11 мая 2020 г., было принято решение о двукратном увеличении минимального размера пособия по уходу за ребенком для неработающих граждан^[18], который с 1 июня 2020 г. составляет 6752 руб. на каждого ребенка.

В некоторых российских регионах были определены дополнительные меры обеспечения семей с детьми. Например, постановлением Правительства Самарской области от 15 мая 2020 года № 326 «Об установлении отдельного расходного обязательства Самарской области по предоставлению в 2020 году единовременной региональной выплаты семьям с детьми» установлена единовременная региональная выплата проживающим на территории Самарской области семьям, имеющим детей в возрасте от 8 лет до достижения ими возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательной организации – до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста 18 лет), родители (родитель) которых подлежат обязательному пенсионному страхованию, или по состоянию на 1 апреля 2020 г. состоят на учете в службе занятости в качестве безработных и являются получателями пособия по безработице, к которым относятся: одинокие матери, среднедушевой доход членов семьи которых не превышает величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Самарской области за II квартал 2019 года; семьи, имеющие трех и более детей, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Самарской области за II квартал 2019 года; семьи с детьми, среднедушевой доход которых ниже 50-процентной величины прожиточного минимума в расчете на душу населения, установленной Правительством Самарской области за II квартал 2019 года. Размер единовременной региональной выплаты составляет 5000 руб. на каждого ребенка.

Отдельными субъектами Российской Федерации были установлены срочные выплаты, не имеющие аналогов на федеральном уровне. В частности, распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 8 мая 2020 года № 242-рп установлена единовременная денежная выплата для следующих граждан, имеющих доход на каждого члена семьи не выше величины прожиточного минимума, установленного в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре: а) неработающих пенсионеров в размере 3000 руб.; б) беременных женщин, находящихся на медицинском учете в медицинских организациях государственной системы здравоохранения Округа в связи с беременностью – 5000 руб.. В городе Москве для лиц, соблюдающих режим самоизоляции в возрасте старше 65 лет^[19] предоставляется разовая адресная социальная помощь в размере 2000 руб. после начала режима самоизоляции и 2000 руб. по завершении режима самоизоляции при условии отсутствия систематических нарушений указанного режима (п. 5.4. указа мэра Москвы от 23 марта 2020 года № 26-УМ). В данном случае не вполне верна используемая терминология. «Социальная помощь» – это вид социального обеспечения, адресованный малоимущим гражданам, имеющим доход ниже величины прожиточного минимума^[20], однако в тексте нормативного акта не содержится указания на то, что право на выплату находится в зависимости от уровня дохода получателя. По нашему мнению более правильно относить данную выплату к институту социальной поддержки.

Обращает на себя внимание изменения процедурных отношений по социальному обеспечению. В период пандемии активно использовались информационные системы, позволяющие в дистанционном порядке обращаться за различными видами выплат, при этом законодательно закрепляются разные варианты взаимодействия. В одних случаях использование дистанционного обращения носит возможный характер, например, заявления о предоставлении выплат семьям с детьми могут быть направлены в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» или информационной системы Пенсионного фонда Российской Федерации «Личный кабинет застрахованного лица» (Правила осуществления выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. № 249 «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей», утв. постановлением Правительства РФ от 09.04.2020 № 474). В других – удаленное взаимодействие определяется как единственно возможный вариант обращения, в частности, во Временных правилах оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина застрахованным лицам в возрасте 65 лет и старше указывается, что «назначение и выплата пособия осуществляется на основании листка нетрудоспособности, сформированного и размещенного в информационной системе Фонда социального страхования Российской Федерации в форме электронного документа, подписанного с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи медицинским работником и медицинской организацией, уполномоченной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения. Более верным видится установление обязательного использования информационных систем, поскольку это позволяет не только повысить эффективность мер государственной поддержки, сократить время на получение государственных услуг и снизить коррупционные риски при определении права на ту или иную меру государственной поддержки^[21], но и предотвратить распространение заболевания.

Отдельного рассмотрения заслуживает установление возможности назначения выплат в беззаявительном порядке. Для российского законодательства использование подобной конструкции является нетипичным, и влекущим трансформацию отраслевого принципа «свободы приобретения гражданами своих прав на социальное обеспечение»^[22], предполагающего активное участие граждан в реализации прав на разливные виды обеспечения. В нормативных актах субъектов Российской Федерации, направленных на предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции, была определена возможность установления срочных видов обеспечения без подачи каких-либо заявлений (в частности для выплаты региональной компенсации безработным гражданам в городе Москве). Аналогичный подход реализован и в законодательстве некоторых иностранных государств, например, в Республике Армения без подачи заявлений устанавливаются выплаты беременным женщинам, которые по состоянию на 30 марта не имели работы, а их супруги потеряли работу в период 13-30 марта, или не имеющим супругов^[23]. По законодательству Японии каждому жителю осуществляется выплата 100000 йен в связи с последствиями пандемии, право на которую имеют все лица, находившиеся в базовом регистре резидентов по состоянию на 27 апреля 2020 г., при этом в число «резидентов» включаются и иностранные граждане^[24]. Использование беззаявительного порядка назначения социального обеспечения заслуживает бесспорного одобрения, поскольку минуется стадия обращения за выплатами и упрощаются процедурные моменты, связанные с подтверждением фактов, имеющих юридическое значение.

Обобщая изложенное можно сделать вывод, что распространение новой коронавирусной инфекции COVID-19 существенным образом повлияло на развитие российского законодательства о социальном обеспечении федерального и регионального уровней. Изменению подверглись большинство институтов права социального обеспечения, произошел ощутимый рост размеров отдельных пособий, появились новые виды выплат, внедрены новые формы взаимодействия граждан с органами социальной защиты. Нововведения позволили получить дополнительную поддержку наиболее уязвимым категориям граждан, что подтверждает социальную направленность деятельности российских властей. Думается, что накопленный опыт правового регулирования отношений в экстренных ситуациях будет осмыслен и использован в дальнейшей нормотворческой деятельности.