Развитие социальных технологий для пожилых граждан: проблемы внедрения и оценки (на примере стационарозамещающей технологии «Приемная семья для пожилого человека»)

Карпикова Ирина Серафимовна кандидат экономических наук доцент, кафедра социологии и психологии, Байкальский государственный университет 664003, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ленина, 11 Karpikova Irina Serafimovna PhD in Economics Docent, the department of Sociology and Psychology, Baikal State University 664003, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Lenina, 11 ikarpikova@mail.ru Другие публикации этого автора

Канунникова Анжелика Александровна инспектор отдела мониторинга и анализа в сфере социального обслуживания, Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области 664025, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Канадзавы, 2 Kanunnikova Anzhelika Aleksandrovna Inspector of the department of Monitoring and Analysis in the sphere of Social Services, Ministry of Social Development, Custody and Patronage of Irkutsk Region 664025, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Kanadzavy, 2 lika8615@mail.ru

Обоснование вопроса исследования.

Неуклонное возрастание доли пожилых людей в структуре населения многих стран, характерное, в том числе, и для современной России, актуализирует необходимость решения значительного количества вопросов, вызванных влиянием данной демографической тенденции. К числу указанных вопросов относятся различные аспекты развития социальных услуг, предоставляемых пожилым людям. Востребованность социальных услуг со стороны пожилых граждан будет только увеличиваться, что обусловливает необходимость, с одной стороны, активно развивать данную сферу деятельности общества, укрепляя организационные и финансовые основы действующей системы социального обслуживания, а с другой стороны – продуцировать, внедрять и развивать новые социальные технологии и виды услуг, появление которых диктуется необходимостью удовлетворения специфических потребностей, характерных для представителей пожилых возрастных категорий.

Неотъемлемой частью процесса оказания социальной услуги является оценка качества и результатов ее предоставления, при этом в теории и практике социального обслуживания проблема оценки результатов и качества получаемых клиентами услуг относится к числу наиболее сложных как в методологическом, так и в практическом аспектах. Основополагающим фактором возникновения данной проблемы традиционно считается особая природа услуги, ее нематериальная неосязаемая сущность, отличающая услугу от материального продукта. Кроме того, когда речь идет о социально значимых услугах, предоставляемых клиенту на безвозмездной для него основе, оценка качества также в определенной степени затруднена данным обстоятельством, поскольку очевидно, что к качеству блага, доставшегося бесплатно, отношение клиента характеризуется большей степенью лояльности и меньшей требовательностью.

Несмотря на существующие сложности, оценка результатов предоставления социальной услуги и ее качества входит в число приоритетных задач деятельности учреждений и организаций, работающих в сфере социального обслуживания. При этом значительная роль в оценке качества услуги традиционно отводится клиентам системы социального обслуживания. В основе сложившейся практики находится типично маркетинговый подход, определяющий основополагающую роль клиента в формировании платежеспособного спроса на товар или услугу, и, соответственно, в оценке их качества. Однако, как уже говорилось ранее, безвозмездный в большинстве случаев характер предоставляемой социальной услуги, несомненно, привносит свою специфику в оценку ее качества и результатов получения, выставляемую клиентами.

Говоря об оценке результативности и качества деятельности сферы социального обслуживания необходимо наряду с вышеуказанными особенностями сферы учитывать еще один важнейший фактор – специфику социально-демографических характеристик получателей социально значимых услуг, предоставляемых данной отраслью. Возраст, социальный статус, состояние физического и душевного здоровья клиентов зачастую становятся теми препятствиями, которые не позволяют полноценно задействовать получателя услуг в процессе оценки ее качества и иных результатов работы субъекта, предоставляющего такую услугу. Сказанное в полной мере относится к пожилым гражданам, выступающим в качестве все более значимого и многочисленного объекта социального обслуживания.

Таким образом, в проблемах оценки результатов и качества предоставляемых социально значимых услуг фактор специфики клиента играет немаловажную роль. Еще более актуальным данный постулат становится в ситуации формирования, внедрения и развития новых видов социальных технологий и базирующихся на их основе услуг, когда оценка результатов внедрения и качества услуги является необходимым элементом ее развития. Рассмотрим особенности данного процесса на примере внедрения относительно новой для социозащитной сферы России социальной технологии «Приемная семья для пожилого человека».

Обзор практики и проблем внедрения социальной технологии «Приемная семья для пожилого человека».

Данная социальная технология появилась в нашей стране в начале 2000-х гг. и первоначально явилась своеобразным ответом на возникшую ситуацию дефицита мест в государственных стационарных учреждениях социального обслуживания для пожилых и инвалидов в условиях, с одной стороны, взрывного роста нуждающихся в такого рода социальной помощи, а с другой – явного недостатка ресурсов для наращивания мощностей подобных учреждений. Особенно данная ситуация была характерна для сельской местности.

Впервые в России факт проживания пожилого человека в приемной семье был отмечен в 2000 г. в Вологодской области. А наибольшую активность на начальном этапе внедрения данной технологии проявили такие регионы, как Пермский край и Новосибирская область, в которых в 2004 г. в рамках эксперимента более 280 семей приняли на проживание одиноких пожилых граждан ^[1].

Практика всего периода внедрения показывает, что экспериментальный характер рассматриваемой нами социальной технологии во многом сохраняется до сих пор. Прежде всего, отметим, что до сегодняшнего дня легитимация применяемой социальной практики произошла лишь на уровне субъектов РФ, тогда как на федеральном уровне не было даже попыток рассмотрения данного вопроса в правовом поле ^{[2, 3]}. В то же время еще в 2003 г. представителями государственных управленческих структур проблема введения института приемной семьи для пожилого человека была названа в числе требующих разрешения на федеральном уровне ^[4]. Дальнейшие события показали, что развитие данной социальной технологии, понимаемой и рассматриваемой федеральным уровнем управления в качестве элемента социального обслуживания пожилого населения, стало целиком прерогативой регионов, поскольку обеспечение деятельности в области социального обслуживания граждан в Российской Федерации возложено на региональный уровень управления и регулируется региональным законодательством ^[5].

В результате наблюдается значительное разнообразие форм и содержания нормативно-правовой базы, обеспечивающей законодательную основу реализации института приемной семьи для пожилых граждан в отдельных субъектах РФ, которые исследователями определяются как «правовая бессистемность» ^{[3, с. 23]}. Каждый регион, внедряющий социальную технологию «приемная семья для граждан пожилого возраста и инвалидов» (именно так в большинстве случаев выглядит полное название данной технологии), выбирает свою основную форму нормативного правового акта, регулирующего вопросы реализации технологии – это может быть региональный закон, постановление администрации региона, приказ или распоряжение регионального органа социальной защиты населения. Анализ содержания данных нормативных правовых актов также отражает недостаточную проработанность многих вопросов, связанных с практической реализацией рассматриваемой социальной технологии. Иллюстрацией данного утверждения является разночтение в региональном законодательстве даже по поводу определения понятия «приемная семья для пожилого человека». В числе вариантов встречаются следующие определения: «форма жизнеустройства», «форма социальной поддержки», «форма оказания социальной помощи», «форма оказания социальных услуг», «форма социального обслуживания», «стационарозамещающая технология» и др. Подобное разнообразие понятийно-категориального аппарата свидетельствует об отсутствии единого нормативного и организационного подхода в вопросах реализации технологии приемной семьи для пожилых граждан.

Продолжающееся развитие указанной социальной технологии в экспериментальном режиме отчасти подтверждается отсутствием точных статистических данных о степени ее распространения. Федеральные структуры не ведут целенаправленный учет данных о численности пожилых граждан, проживающих в приемных семьях, а также о количестве таких семей. Наблюдаются разночтения даже при указании в отчетных материалах числа регионов, применяющих рассматриваемую социальную технологию. Так по данным Мониторинга реализации в субъектах Российской Федерации положений Федерального закона от 28 декабря 2014 г. № 442-ФЗ «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации» от 26.02.2016 г., проведенного федеральным Министерством труда и социальной защиты, на начало 2016 г. социальная технология приемной семьи для пожилых граждан получила распространение в 30 регионах, а сама технология данным документом была определена как «форма жизнеустройства пожилого гражданина, представляющая собой совместное проживание и ведение хозяйства пожилого гражданина с «помощником», назначенным решением органа опеки и попечительства» ^[6]. За прошедшее с момента проведения указанного мониторинга время количество регионов, включившихся в работу по внедрению данной стационарозамещающей технологии, несколько возросло, о чем свидетельствуют результаты анализа региональных нормативных правовых актов, и на сегодняшний день уже около 40 регионов реализуют практику размещения пожилых людей в приемные семьи. Однако в Докладе о результатах комплексного мониторинга социально-экономического положения пожилых людей за 2018 г. от 11.07.2019 г., также подготовленного Министерством труда и социальной защиты, упоминается всего лишь о 20 субъектах Российской Федерации, развивающих технологию «приемная семья» ^[7], и эти данные идут вразрез с реально существующим положением дел.

Несмотря на отсутствие единых норм, регулирующих основополагающие вопросы реализации технологии приемной семьи для пожилых, опыт отдельных регионов, воплотивших в практику социальной работы данную технологию, характеризуется позитивными результатами. Прежде всего, в реализацию данной стационарозамещающей технологии вовлекаются все новые регионы, неуклонно растет количество престарелых граждан, получающих данную услугу, и, соответственно, количество граждан (семей), готовых создать все необходимые условия для совместного проживания с пожилым человеком. По информации федерального Министерства труда и социальной защиты от 28.05.2014 г. «О реализации мероприятий региональных государственных программ повышения качества жизни пожилых людей» к 2014 г. общее количество «приемных семей», успешно функционировавших в субъектах Российской Федерации, составило около 4 тыс. ^[5]. К настоящему времени по сводным данным региональных органов социальной защиты населения число семей, принявших на проживание пожилого человека, составляет уже более 5 тыс.

По мнению как специалистов сферы управления социальным обслуживанием, так и исследователей, внедрение технологии приемной семьи для пожилых граждан принесло с собой очевидные выгоды и позитивные моменты. Немаловажным является экономический аспект данного нововведения, который, с одной стороны, выражается в снижении объемов необходимых затрат на сферу государственного социального обслуживания пожилых по причине уменьшения очередности престарелых граждан на стационарное обслуживание, а с другой стороны – в возможности обеспечения дополнительного дохода приемным семьям, что особенно важно для сельской местности, в которой рассматриваемая нами технология получила наибольшее развитие ^{[3, 5, 8, 9]}.

Не менее важными представляются социальные аспекты полученных позитивных результатов. Для пожилого человека к таковым относятся возможность проживать в семейном окружении, своевременно получая необходимую помощь, всестороннюю поддержку, внимание и уход, а для принимающей семьи подобный опыт зачастую формирует основу проявления лучших человеческих качеств, реализации воспитательных функций семьи по отношению к младшему поколению ^{[8, 10]}. Проводимые исследования отражают высокую степень значимости нравственного компонента при реализации приемными семьями своих функций в отношении принятых к себе пожилых людей ^{[11, 12]}, содержание которого можно выразить простой формулой: старость настигает каждого, и, помогая пожилым людям сейчас, мы можем надеяться на то, что и нам в старости протянут руку помощи.

Методические подходы к решению проблем контроля и оценки результатов внедрения технологии приемной семьи для пожилых.

За период внедрения в регионах РФ институт приемной семьи для пожилого человека доказал свою жизнеспособность, а также перспективный характер, что указывает на необходимость не только наращивания количественных параметров внедрения данной технологии (числа охваченных регионов, количества приемных семей и проживающих в них пожилых граждан), но и отработки процедур контроля и оценки достигнутых результатов. Последнее особенно важно для своевременного выявления и устранения проблем функционирования приемных семей и проживающих в них пожилых людей, а они могут быть достаточно серьезными. Так по данным проведенных исследований основными проблемами внедрения технологии являются: сложности в подборе семей-кандидатов; недостаток либо отсутствие профессионального медико-психологического сопровождения приемных семей; трудности во взаимоотношениях членов приемной семьи с принятым в ее состав пожилым человеком ^{[8, 11, 12]}. Возникающие проблемы в итоге нередко приводят к такому крайне нежелательному последствию, как расторжение договора о принятии пожилого гражданина в семью.

Необходимость формирования процедур оценки результатов внедрения рассматриваемой социальной технологии и контроля ее применения не подвергается сомнению, но на практике сталкивается с рядом сложностей. Некоторая их часть связана с ситуацией отсутствия легитимации приемной семьи для пожилых граждан на уровне федерального законодательства, что приводит, как указывалось ранее, к отсутствию единообразия правовых и организационных механизмов реализации данной социальной технологии, в том числе стандартов предоставления данной социальной услуги. Поэтому преодоление подобных сложностей станет возможным при обязательном включении федерального уровня управления в выработку правовых основ организации приемных семей для пожилых граждан и инвалидов, что, в свою очередь, позволит разработать и утвердить национальные стандарты с требованиями к условиям функционирования подобных приемных семей, качеству проживания и контролю качества проживания в них ^{[3, с. 25]}.

Очевидно, что разработка единых правил и стандартов оказания услуги крайне важны для формирования и реализации органами социальной защиты на уровне регионов процедур оценки условий, результатов и качества жизни пожилых людей, принятых в состав приемной семьи. Однако формирование подобных процедур в процессе внедрения технологии приемной семьи осложняется не только формальным отсутствием единых подходов. В полной мере сказываются как особенности самого предмета оценки – социальной услуги, так и специфика клиентов – пожилых людей. Рассмотрим далее, каким образом данные обстоятельства отражаются на реализации процедур оценки результатов функционирования приемных семей и контроля качества проживания в них пожилых граждан. В основе выводов, сформулированных нами по данному вопросу, находится информация следующего рода:

1. проанализированные и обобщенные данные исследований по проблемам внедрения рассматриваемой социальной технологии, проведенных в отдельных регионах РФ (в Архангельской, Астраханской, Курганской, Челябинской областях, республике Бурятия и др.) с применением методов анкетирования и интервьюирования пожилых людей, проживающих в приемных семьях, и членов приемных семей, а также изучения мнения экспертов в сфере социальной защиты ^[8-13];

2. полученные авторами результаты промежуточной оценки первых итогов внедрения в Иркутской области технологии приемной семьи для пожилых людей, проведенной также с применением опросных методик в отношении всех участников процесса, в рамках реализуемых подразделениями Министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области мероприятий по развитию данной технологии.

Для дальнейшего рассмотрения вопроса оценки результатов функционирования приемных семей и качества проживания в них пожилых людей представляется важным указать на значительное сходство результатов исследований, проведенных в разных регионах, в том числе авторами, по таким аспектам изучаемой темы, как характеристика условий проживания пожилого человека в приемной семье, мотивация принимающей семьи, проблемы функционирования приемных семей и др.

Отметим ряд важных для проведения оценки обстоятельств, характеризующих содержание услуги и ее участников. Во-первых, результаты исследований отражают значительную роль эмоционального компонента в оценке условий своего проживания пожилыми людьми. Основным выражаемым чувством является благодарность, что вполне объяснимо – пожилой человек, испытавший тяготы одинокой старости, отсутствия какой-либо поддержки, будет вдвойне благодарен тем, кто не просто помог, а принял его в свою семью. С точки зрения достижения целей технологии подобное одобрение действий приемной семьи можно только приветствовать, но для оценки качества эмоционально «окрашенное» мнение клиента «в возрасте» не представляется достаточно достоверным.

Во-вторых, имеющаяся практика подбора приемных семей показывает, что преимущественное распространение данная технология получила в сельской местности, а среди семей, готовых принять на проживание пожилого человека, достаточно высока доля тех, кто уже имел опыт дружеских или тесных соседских отношений с пожилым человеком, принимаемым в семью. Данные обстоятельства также снижают уровень достоверности оценок клиента.

Наконец, пока слабо проработаны и внедрены механизмы и процедуры формального контроля жизнедеятельности приемных семей для пожилых со стороны структур социальной защиты и социального обслуживания. На сегодняшний день в большинстве случаев функции по подбору, подготовке и сопровождению приемных семей возложены на комплексные центры социального обслуживания населения ^{[13, с. 51-52]}, но в условиях быстрого расширения масштабов применения данной технологии уровень организационного и кадрового обеспечения выполняемых функций зачастую отстает от требуемого, что, в частности, сказывается на уровне качества оценочных процедур в рамках сопровождения приемной семьи. Отметим, что формально функция контроля заложена в процедуру сопровождения – приемные семьи в обязательном порядке и с определенной периодичностью (от 1 раза в месяц до 1 раза в квартал) посещаются специалистами учреждений социальной защиты ^{[14, с. 218]}. В то же время немаловажным фактором успешности процедур оценки и контроля выступает отношение к ним принимающих пожилого человека семей, которое по данным проведенных исследований выглядит весьма противоречиво – от пожеланий регулярного посещения семьи специалистом социальной работы до полного неприятия внешнего контроля ^{[8, с. 113]}.

Все вышесказанное отражает необходимость формирования и развития процедур контроля и оценки деятельности семей, принимающих на проживание пожилых граждан, в двух направлениях:

1. применение оценочных процедур текущего характера, позволяющих проконтролировать качество и условия жизни пожилого человека «здесь и сейчас» с целью отследить возникновение нежелательных проблемных ситуаций и помочь приемной семье их преодолеть;

2. оценка результатов внедрения технологии приемной семьи для пожилого человека мониторингового характера с целью выделения общих проблем, определения способов их решения и формирования перспектив развития технологии.

Очевидно, что разные направления оценки и контроля будут отличаться как субъектами их реализации, так и применяемыми методами, которые отражены в таблице.

Таблица – Характеристика субъектов, форм и методов оценки стационарозамещающей технологии «Приемная семья для пожилого человека».

Основываясь на сведениях, представленных в таблице, отметим, что ключевыми субъектами контроля качества и условий жизни в приемной семье являются сами пожилые люди как получатели социальной услуги, а также специалисты органа социальной защиты или учреждения социального обслуживания, постоянно контактирующие с приемной семьей в ходе ее сопровождения. Отметим среди сложностей проведения сопровождающими специалистами процедур текущего контроля значительное воздействие на них особенностей субъекта и объекта контроля качества – специфических черт характера пожилых людей, определенное неприятие контролирующих мероприятий приемными семьями. Поэтому определенным шагом к повышению уровня вовлеченности пожилых людей в процедуру оценки и контроля качества их жизни в приемной семье является разработка стандартного опросника, включающего в доступном для понимания виде простые и конкретные вопросы о повседневной жизни пожилого человека (питания, участия в домашних делах, общения, удовлетворения бытовых потребностей и др.). Данная процедура, проводимая методом жестко формализованного интервью, поможет снизить уровень эмоционального компонента при вовлечении пожилого человека в оценку условий своей жизни в приемной семье. Заполнение подобного опросника можно сделать как периодическим, так и применять его в ситуациях появления «сигналов» неблагополучия в приемной семье.

В свою очередь в реализации процедур контроля качества и условий проживания пожилого человека приемная семья выступает объектом оценки и контроля. Функции субъекта приемная семья может успешно выполнять в ситуации необходимости решения проблем собственного функционирования, что делает ее важнейшим участником оценки результатов внедрения и развития рассматриваемой нами социальной технологии. Информация подобного рода также собирается специалистами, осуществляющими сопровождение приемной семьи, при этом целесообразно применять методы либо свободной беседы, либо полуструктурированного интервью, проводимого по мере необходимости, вызванной как потребностями самой принимающей семьи, так и проведения оценочных процедур мониторингового характера.

Отметим важнейшую роль в оценочных процедурах специалистов, работающих с приемными семьями, поскольку их функции как субъектов контроля и оценки охватывают, с одной стороны, непосредственное участие в процессе текущего контроля условий жизни пожилого человека в приемной семье, с другой стороны – сбор и первичную систематизацию информации о проблемах внедрения и развития технологии приемной семьи для пожилых. Последнее особенно важно для эффективной деятельности еще одного субъекта оценки, действующего в сфере внедрения и усовершенствования рассматриваемой нами стационарозамещающей технологии, – специалистов и руководителей учреждений социальной защиты и социального обслуживания, ответственных за реализацию технологии на практике, и выступающих в данной сфере в качестве экспертов.

Экспертное мнение является необходимым инструментом определения направлений и перспектив развития, основанных на оценке достигнутых результатов и проблем их достижения. Содержание и периодичность экспертной оценки, как правило, задается потребностями управленческих структур и определяется конкретными этапами внедрения и развития социальной технологии. Участие авторов в организации и проведении экспертных исследований на различных этапах внедрения технологии приемной семьи для пожилых граждан в Иркутской области позволяет отследить зависимость их содержания от решаемых задач. Так на подготовительном этапе разработки правовых и организационных основ внедрения в регионе технологии приемной семьи для пожилых основным предметом экспертной оценки являлись прогнозируемые позитивные и негативные моменты, возможные проблемы и риски внедрения данной технологии ^[15]. На этапе активного внедрения технологии в первую очередь необходимо методами экспертной оценки определить, в какой степени принятые нормативные правовые акты и организационные регламенты соответствуют потребностям ее практической реализации.

Выводы.

Развитие новых технологий предоставления социальных услуг пожилым гражданам, учитывающих специфические потребности данной категории населения, в условиях устойчивой демографической тенденции постарения населения становится весьма актуальным направлением деятельности в рамках социальной политики. Однако его успешная реализация характеризуется необходимостью решения множества вопросов как методологического, так и прикладного свойства. В частности, обзор практики внедрения одной из перспективных и востребованных пожилыми гражданами стационарозамещающей технологии «Приемная семья для пожилого человека» выявил обусловленность возникающих сложностей, прежде всего, слабой проработкой понятийно-категориального аппарата реализуемой технологии и несовершенством ее нормативно-правового регулирования.

Выявленные проблемы внедрения технологии приемной семьи для пожилых требуют для своего решения участия федеральных структур управления социальной защитой. Однако перспективность данной технологии, ее несомненные экономические и социокультурные преимущества перед стационарными формами социального обслуживания пожилых людей предопределяют активизацию работы регионов по расширению масштабов применения технологии приемной семьи для пожилых. В таких условиях актуализируется применение механизмов и процедур, позволяющих в определенной степени нивелировать недоработки системного характера. По отношению к рассматриваемой социальной технологии таким механизмом выступают процедуры оценки качества и достигнутых результатов в процессе внедрения технологии, поскольку они, с одной стороны, позволяют выявить и устранить конкретные проблемы функционирования приемных семей и проживающих в них пожилых людей, а с другой стороны – оценить результаты внедрения технологии в целом и определить перспективные направления ее развития.

Реализация процедур оценки социальной технологии также отличается спецификой, обусловленной определенными характеристиками участников реализации технологии и ее содержанием. В работе проведен анализ указанных характеристик участников реализации технологии приемной семьи для пожилых, к числу которых относятся: приемные семьи; принятые на проживание в семью пожилые граждане; сотрудники служб сопровождения приемных семей; специалисты и руководители структур социального обслуживания и социальной защиты, задействованные в процессе внедрения рассматриваемой социальной технологии. Определена их роль в качестве субъектов оценки, а также предложены формы и методы участия в оценочных процедурах каждого из названных субъектов в зависимости от выполняемых им функций в процессе оценки.