Экономические санкции в мировой политике и науке о международных отношениях: актуальные теоретико-методологические подходы

Введение:

постановка проблемы в общем виде и её связь с важными научными и практическими задачами

Как справедливо отмечает петербургский политолог Д. Н. Барышников в своём исследовании «Дипломатия в глобальную эпоху: теория и практика», дипломатические контакты во все времена были связаны с экономикой, и в частности с развитием международной торговли. Но, в отличие от предыдущих исторических периодов, эпоха глобального взаимодействия, развивая довольно жёсткую систему экономической конкуренции, в то же время всё более способствует росту взаимозависимости экономических систем различных государств ^{[1, с. 23]}. И в этой связи возникает вполне закономерный вопрос: действительно ли государственное управление экономикой должно волновать умы профессиональных дипломатов и специалистов-международников? Каковы практические и теоретические основы исследования экономического принуждения с позиций мировой политики и науки о международных отношениях?

Предполагается, что такая постановка вопроса изначально подразумевает наличие объективной необходимости со стороны экспертно-аналитического сообщества в обстоятельном изучении экономических санкций (равно как и иных инструментов экономического принуждения) в контексте политических проблем международных отношений, глобального и регионального международного развития.

С практической точки зрения, исследовательский интерес к анализу этой проблематики в значительной степени обусловлен тем фактом, что за последние 100 лет экономические санкции объективно стали одним из ключевых инструментов в достижении внешнеполитических целей государства ^[2-4]. В основном их используют развитые страны, обладающие мощной экономической и технологической базой. Неудивительно, что лидером среди стран-инициаторов санкций стали США: из 174 случаев их применения в качестве внешнеполитического инструмента в ХХ и начале ХХI вв. 109 приходятся на Америку. Экономическое превосходство и ведущая роль в мировых финансах предоставляет Вашингтону возможность оказывать давление на более слабых игроков, добиваясь от них уступок по вопросам внешней и внутренней политики ^{[2; 5]}.

Ещё один аргумент в пользу изучения экономических санкций и государственного управления экономикой с позиций теории международных отношений заключается в возможности пролить дополнительный свет на природу власти как наиболее значимого концепта в современных международно-политических исследованиях. В частности, такой точки зрения придерживается Дэниэл Дрезнер в своей классической работе 1999 года «Санкционный парадокс: государственное управление экономикой и международные отношения» ^[6].

Однако, как отмечает профессор Санкт-Петербургского государственного университета С. Л. Ткаченко, даже в Европе интерес к междисциплинарным исследованиям на границах политической науки и экономики получил сравнительно широкое распространение лишь в последние два десятилетия ^{[7, с. 113-114]}.

Что касается российского опыта, то здесь наши учёные в 1990-е годы повторили ошибку своих зарубежных коллег, которую те совершили тремя десятилетиями ранее. Речь идёт о тотальном размежевании исследовательских программ международников-политологов и международников-экономистов. Для политологов главным предметом изучения после распада СССР стали межгосударственные политические отношения, которые на первых порах исследовались преимущественно с позиций классической геополитики ^{[8, с. 101-104]}, а также политические подходы к анализу межгосударственных торгово-экономических связей. Для экономистов фактор того, что они рассматривают не только внутрироссийские, но и межгосударственные экономические отношения, редко играл определяющую роль. Используя методы эконометрического анализа, они не включали в свой исследовательский инструментарий приемы, заимствованные из политэкономии. До сегодняшнего дня этот дисбаланс во многом не преодолён, хотя с началом нового тысячелетия интерес исследователей к глобальной политической экономии возрастает ^{[7, с. 112-113]}.

Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов

Несмотря на очевидное отсутствие сколько-нибудь продолжительной интеллектуальной традиции в изучении экономических санкций в рамках мировой политики и международных экономических отношений, едва ли можно говорить о том, что само использование экономических санкций во внешнеполитическом процессе – это явление, вызванное к жизни лишь в минувшем столетии.

Если обратиться к истории вопроса, то мы увидим, что примеры использования экономических инструментов ради достижения политических целей без труда можно отыскать практически в любой исторической эпохе. Так, печально известная мегарская псефизма Перикла послужила поводом к развязыванию Пелопоннесской войны ^{[9, с. 9-10]}; торговые империи Венеции, Португалии и Нидерландов использовали экономические войны, чтобы ограничить могущество своих соперников на мировой политической арене, а президент США Вудро Вильсон считал, что экономические санкции, представляющие собой «мирное, незаметное и смертоносное средство», которому не способно противостоять ни одно государство, могут быть эффективно использованы Лигой Наций для поддержания международного мира ^{[10, с. 26]}.

Все эти примеры убедительно доказывают, что с течением времени использование инструментов из арсенала экономического принуждения становится всё более востребовано во внешнеполитической практике государств в условиях меняющегося мира, а значит, возрастает необходимость и в их теоретическом осмыслении с позиций современной науки.

К сожалению, существующая на сегодняшний день литература далеко не всегда оправдывает ожидания политиков. И это касается не только вопросов экономического принуждения, но и шире – взаимодействия теории и практики международных отношений вообще. Как справедливо отмечают авторы одного из наиболее авторитетных исследований по внешней политике Австралийского Союза Алан Джинджелл и Майкл Уэсли, едва ли можно найти другую сферу публичной политики, в которой исследователи и практики испытывали бы большую степень взаимного недоверия, нежели в случае с внешней политикой и дипломатией ^{[11, с. 7-9]}.

Значительная часть академических и экспертных обсуждений санкционной политики на сегодняшний день сводится исключительно к дискуссиям по поводу весьма ограниченного числа наиболее громких случаев использования санкций в международной политике. Такая практика в свою очередь порождает тревожную тенденцию среди лиц, принимающих государственные решения, подчас и вовсе игнорировать теоретические разработки в данной области, предпочитая действовать, следуя сложившейся практике, и принимать конкретные политические решения по аналогии с опытом своих предшественников в сфере государственного управления. Представляется очевидным, что в условиях стремительно меняющегося мира принятие решений по аналогии чревато серьёзными политическими просчётами. В то же время выверенная теоретическая модель использования инструментов экономического принуждения (будь она грамотно применена государственными деятелями к конкретной политической ситуации) могла бы успешно сократить (а то и вовсе устранить) существующий зазор между политической теорией и практикой современной публичной политики ^{[6, с. 8]}.

Отдельный исследовательский интерес вызывает обращение к проблематике экономического принуждения в аспекте существующих взаимоотношений между концептами власти и взаимозависимости, как их понимают ведущие школы в теории международных отношений. И если власть – это валюта мировой политики, то не удивительно, почему теоретики международных отношений во все времена ценили власть оружия как весомого аргумента в управлении глобальной и региональной международной политикой. Однако далеко не все теоретики единодушны в своих оценках значимости и практической применимости экономической мощи в решении международных проблем.

Так, современный политический реализм во многом развился в качестве реакции на подчас излишне оптимистические прогнозы Вудро Вильсона и его последователей относительно возможности регулировать международную политику с использованием инструментов экономического принуждения. Не удивительно в этой связи, что реалисты в массе своей полны скептицизма в вопросах государственного управления экономикой и в частности склонны недооценивать роль экономических санкций как политико-управленческого инструмента. Иной точки зрения в этом вопросе придерживаются неолибералы, чья теоретико-методологическая платформа в целом разрабатывалась как реакция на сложившиеся в русле политического реализма оценки и подходы. Так, например, приверженцы неолиберального институционализма в своем анализе мировых политических процессов исходят из убеждения, согласно которому усиление экономической взаимозависимости государств современного мира может оказать положительное воздействие на их поведение на международной арене.

Важно подчеркнуть, что значение этих дебатов простирается далеко за пределы сугубо отвлеченного обмена мнениями между специалистами-международниками, представляющими различные школы в теории международных отношений. Если экономические санкции действительно являются эффективным инструментом современной дипломатии ^{[1; 12; 13]}, то – вне зависимости от наших теоретических предпочтений – справедливо будет заключить, что уровень насилия в мировой политике объективно может быть сокращён благодаря использованию экономических санкций и иных инструментов экономического принуждения.

По мнению неолибералов, возрастание глобальной взаимозависимости заставляет государства более охотно прибегать к сотрудничеству в международных делах, поскольку в изменившейся парадигме международной среды пропорционально выросли и издержки, связанные с проведением государством внешнеполитического курса, который бы игнорировал цели и задачи других заинтересованных сторон. Такая логика рассуждений находит свое подтверждение в классической дилемме заключенного ^{[14, с. 35-58]}, которую неолибералы экстраполируют на международный уровень. Так, в современных условиях государства не в последнюю очередь движимы страхом рано или поздно быть наказанными за свою попытку добиться успеха в мировой политике в одиночку, ведь дилемма заключенного недвусмысленно указывает нам на то, что максимальную выгоду все участники игры получат лишь в случае добровольного взаимного сотрудничества ^{[6, с. 8-9]}.

Повсеместное возрастание экономической взаимозависимости, очевидно, делает возможным использовать инструменты экономического принуждения в качестве мирной альтернативы традиционным карательным операциям. Причем использование таких инструментов получает всё более широкую востребованность в самых различных областях межгосударственного взаимодействия. Тем не менее, американский политолог Джозеф Най отмечает в своей статье 1990 года, посвящённой вопросам мягкой силы, что взаимозависимость – это еще не гармония. Зачастую она означает лишь неравномерно распределённую между двумя и более акторами зависимость друг от друга в их внешнеполитической деятельности. И соответственно сотрудничество на международной арене тем крепче, чем сильнее государства боятся попасть под санкции со стороны своих бывших союзников. Свидетельством тому авторитетные исследования Николая Ангуелова ^[15], Альберта Хиршмана ^[12], Дэвида Кортрайта и Джорджа Лопеса ^[16].

В 1980 году Альберт Хиршман в очередном издании своего классического труда "Национальное государство и структура мировой торговли" ^[12] выступил с последовательной апологией использования экономических санкций как эффективного инструмента в проведении внешнеполитического курса страны ^{[10; 12; 17]}. Этого же мнения американский учёный придерживался и в далеком 1945 году, на волне всеобщего на тот момент оптимизма в отношении перспектив санкционной политики, когда его исследование впервые увидело свет. Анализ Хиршмана убедительно доказывает, что инструменты экономического принуждения в XX веке были широко востребованы великими державами, когда те пытались добиться внешнеполитических уступок со стороны более слабых и менее опытных игроков на международной арене ^[12].

Однако с началом холодной войны прекраснодушный оптимизм уступил место взвешенному скептицизму, а маятник экспертных оценок качнулся в обратную сторону, что легко можно увидеть на основе риторического анализа выступлений известных политиков и учёных того времени.

Теперь большинство из них (включая Дж. Кеннана, Р. Никсона и М. Фридмана) единодушно осуждали использование санкций во внешней политике и дипломатии ^{[10, pp. 184-187]}. В наиболее общем виде эту точку зрения выразил бывший госсекретарь США Джордж Шульц, по мнению которого «использование торговых санкций как средства международной политики изначально было плохой идеей» ^[10]. «Повсеместное применение санкций в попытках повлиять на поведение государств в их международных делах, – пишет Шульц, – почти никогда не достигало желаемого эффекта» ^[10], но, напротив, как заключает Джордж Кеннан: «мешало режимам наибольшего благоприятствования и торговле как таковой» ^{[10, pp. 184-187]}.

Попытавшись обобщить научные дискуссии того периода, Дэвид Болдуин в своей фундаментальной работе «Государственное управление экономикой» сумел выявить ряд наиболее существенных характеристик, которые были присущи экспертно-аналитическим оценкам санкционной политики в период холодной войны ^[18]. Так, по мнению Болдуина, научная литература, посвящённая роли санкций в международной политике, в анализируемый им период неизменно страдала ограниченностью своих оценок и универсальной тенденцией замалчивать подлинное значение экономических санкций в дипломатической практике, что нередко приводило к их изображению в качестве совершенно неэффективного инструмента политической борьбы ^{[18, p. 51]}.

Не удивительно в этой связи, что даже Голливуд не остался в стороне от мейнстрима. Так, например, в фильме 1997 года «Самолет президента» (Air Force One) герой Харрисона Форда (который собственно и сыграл главу государства) открыто называет политику применения санкций в отношении террористических государств трусостью.

Несколько менее радикально, чем западные политики или сценаристы, высказывали критику в адрес использования экономических санкций и многие авторитетные ученые, занимавшиеся анализом международной политики. Среди них – Йохан Гальтунг, Питер Валленстин, Роберт Гилпин и другие исследователи, по мнению которых имеющиеся факты успешной санкционной политики – это скорее исключения из правил ^{[6, с. 10-11]}, нежели закономерный результат эффективного внешнеполитического курса. Наряду с Макио Миягавой ^[19], Маргарет Докси ^[20] и Робертом Пэйпом ^[21] они составляют условно «пессимистическое» течение в научной литературе, исследующей использование международных экономических санкций в мировой политике. Представители данного течения, когда нужно было оценить эффективность экономических санкций, нередко ограничивались весьма поверхностными суждениями, декларативный характер которых легко объясняется спецификой самой международно-политической науки того периода, которая вплоть до недавнего времени была слабо восприимчива к здоровой междисциплинарности ^{[7, с. 113-114]}.

Тем временем, второе крупное течение в научной литературе по санкциям обнаруживает в свою очередь ещё два аналитических ракурса (или подхода), с помощью которых исследователь-международник может обратиться к анализу санкционной политики. Сторонники внутриполитического подхода, как это следует из названия, склонны акцентировать внимание в своём анализе на внутренней политике государств-инициаторов санкций и внутриполитической ситуации в целевых странах. Решение о введении санкций, по их мнению, вызвано, прежде всего, внутренним давлением в стране-отправителе, тогда как результат конкретной санкционной политики в конечном итоге напрямую зависит от политической обстановки на территории государства-цели ^{[6, с. 11-15; 22]}. В рамках второго – сигнального – подхода в центре внимания исследователей оказываются системные переменные, призванные объяснить, почему использование инструментов экономического принуждения, несмотря на всю их популярность, редко отличается должной эффективностью ^{[6, с. 15-17]}.

Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления

В статье были подвергнуты теоретическому анализу с позиций международно-политической науки проблемы, ставшие предельно актуальными в начале XXI в. ^[23-24]

Благодаря гипертрофированному вниманию современных средств массовой коммуникации (СМК) к использованию экономических санкций и других инструментов экономического принуждения во внешнеполитической практике, санкционные, торговые и экономические войны превратились для большинства людей в привычные слова, которые они слышат и читают практически ежедневно ^[25].

Само многообразие медийных образов санкционных войн и их постоянное присутствие в медиадискурсе делают весьма проблематичным понимание реальной природы этого политического феномена и уровней исходящих от него угроз. Экономические санкции в контексте мировой политики и международной политэкономии нередко воспринимаются сугубо ситуативно, стремление к анализу объективных причин их использования «блокируется сиюминутными реакциями, в основе которых лежат стереотипы, циркулирующие в социальных сетях» ^{[26, с. 44]}.

На основе приведённого в статье обзора научной литературы по санкционной проблематике становится очевидным, что эффективность использования экономических санкций как инструмента регулирования международной политики нередко серьёзным образом переоценивается ^[27]. Государства-инициаторы санкций запускают санкционный механизм в тех случаях, когда другие опции для них (в силу различных причин) оказываются недоступны. Стремясь показать собственным гражданам свою способность и возможность влиять на международные дела, государства-отправители инициируют введение санкций в отношении целевых стран, однако внутриполитическая ситуация в последних отнюдь не всегда позволяет достичь желаемого результата. Как правило, санкции бывают успешны лишь в том случае, если их накладывает одновременно не одно государство, а целая коалиция ^[28]. Только при таком раскладе под удар могут попасть непосредственно политические элиты государства-цели, а не только его рядовые граждане ^[29]. И хотя такие условия крайне желательны, добиться их бывает весьма затруднительно. Как следствие: государства-цели отказываются идти на уступки, которых от них ожидают государства-отправители. В лучшем случае использование санкционного механизма служит сигналом о том, что вслед за санкциями могут быть задействованы и более эффективные инструменты политико-силового воздействия, что может побудить целевое государство в конечном итоге пойти на компромисс.