Оценка регулирующего воздействия в социальной сфере в России

Павлисова Татьяна Евгеньевна кандидат юридических наук доцент, Кубанский государственный аграрный университет 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Pavlisova Tat'yana Evgen'evna PhD in Law Docent, the department of Theory and History of State and Law, Kuban State Agrarian University  350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 tpavlisova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы обусловлена сохранением негативных тенденций в социально-экономическом развитии России. Когда речь идет о социальных проблемах, то, как правило, имеется ввиду низкий уровень доходов граждан, а в качестве способов их решения предлагаются меры материальной поддержки пенсионеров, семей с детьми и малоимущих граждан. В расчет при этом не принимаются другие, важные качественные показатели: работающие социальные лифты, удовлетворенность жизнью, возможность самореализации, доступность и качество медицины, благоприятная экологическая обстановка, экономическая стабильность, политическое участие т.д., в связи с чем человек не ощущает себя объектом реального внимания и заботы со стороны государства.

В отечественной литературе не ведется широкой дискуссии относительно возможности внедрения оценки социальных последствий в правотворческую практику. В отдельных публикациях, посвященных исследованию проблемы эффективности правовых предписаний, а также факторов, негативно влияющих на эффективность их реализации, отмечается необходимость всесторонней оценки потенциальных результатов принятия федеральных законов и подзаконных нормативных актов, в том числе анализа социально-экономических последствий^[1]. Органы государственной власти отдельных субъектов, выдавая желаемое за действительное, заявили о такой оценке в рамках действующей процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности, полагая, что процедура ОРВ заключается в том числе в определении выгод и издержек социальных групп (в том числе хозяйствующих субъектов, граждан (потребителей), государства и общества в целом), подвергающихся воздействию государственного регулирования^[2]. В то же время согласно разъяснениям Минэкономразвития в ходе ОРВ оцениваются только выгоды и издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, других заинтересованных лиц, связанные как с оплатой прямо установленных регулированием платежей, так и с прочими организационными расходами по выполнению вновь вводимых требований, включающими затраты трудового времени сотрудников, необходимые материалы, а также затраты на консультации и обучение^[3].

В настоящее время в отечественной практике при подготовке нормативно–правовых актов используются следующие виды процедур, в ходе которых оценивается эффективность правовых предписаний: правовая экспертиза (соответствие компетенции органа, принявшего акт, соблюдения требований юридической техники, предмета правового регулирования Конституции РФ, отсутствии пробелов и т.д.), то есть его формальной стороны^[4]; антикоррупционная экспертиза ^[5]; согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти либо организациями, в том числе проведение согласительных совещаний^[6]; экспертиза и подготовка заключения в Минюсте России^[7]; экспертиза и подготовка заключения в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; экспертиза и подготовка заключения в Минфине России; экспертиза и подготовка заключения в Минэкономразвития России; заключение Экспертного совета при Правительстве РФ ^[8]; подготовка финансово–экономического обоснования принимаемых решений ^[9]; оценка регулирующего воздействия ^[10].

На сегодняшний день разработаны Методические рекомендации по юридико–техническому оформлению законопроектов ^[11], касающиеся соблюдения формально–юридических требований к качеству нормативно–правовых актов, а также методика проведения оценки их фактического воздействия^[12], методика проведения антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов^[13]. Анализу недостатков законодательной регламентации и реализации на практике некоторых из вышеперечисленных процедур посвящено достаточное число работ ^[14], содержащих ценные предложения по их совершенствованию.

В то же время ни одна из вышеперечисленных процедур (в большинстве своем носящих исключительно формальный характер) не предполагает оценки правового воздействия проектов НПА в социальной сфере. Единственным документом, в рамках которого сегодня возможна такая оценка – это финансово–экономическое обоснование, форма которого предполагает анализ социально–экономических последствий от реализации проекта акта (п. 2.6)^[15]. Согласно действующему законодательству, финансово – экономическое обоснование должно содержать анализ экономического эффекта от реализации проекта акта, а также иных последствий реализации решений, оценку влияния на доходы и расходы бюджета. Помимо бюджетных средств, требуемых на реализацию НПА, опять же согласно законодательству, финансово–экономическое обоснование должно содержать расчет расходов юридических и физических лиц по исполнению решений, предлагаемых к принятию (при реализации акта, прекращении (отмене) его действия); увеличения, либо уменьшения доходов физических лиц при реализации решений, предлагаемых к принятию проектом акта (рассчитывается суммарно и в виде денежной суммы, процента роста (снижения) к среднему доходу); дополнительных доходов юридических и физических лиц, которые будут получены в связи с реализацией решений, предлагаемых к принятию проектом акта ^[16]. Такой подход, на первый взгляд, отличается от формальной процедуры правовой и антикоррупционной экспертизы, процедуры оценки регулирующего воздействия нормативно–правовых актов, ограниченной предпринимательской и инвестиционной деятельностью и обладает серьезным потенциалом повышения качества нормативного регулирования.

В то же время о наличии какого–либо инструментария анализа финансово–экономических и социальных последствий проектов нормативных актов говорить в настоящее время затруднительно, поскольку официально утвержденные и опубликованные методики таких расчетов отсутствуют. Видимо, по этой причине на практике финансово–экономическое обоснование законопроектов состоит из простого указания на то, что реализация федерального закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. Так, в связи с необходимостью реализации изменений, предусмотренных Федеральным законом от 06.07.2016 № 374–ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»^[17], а также Федеральным законом от 06.07.2016 № 375–ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности, операторам связи, почте, логистическим компаниям потребуются сотни миллиардов рублей ^[18], при этом в пояснительной записке к законопроекту указано, что принятие законопроекта не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а также не повлечет каких–либо изменений финансовых обязательств государства^[19]. 1 ноября 2019 года вступили в силу поправки в законы «О связи» и «Об информации, информационных технологиях и защите информации»^[20], предусматривающие установку государственного оборудования операторами связи для досмотра трафика. В пояснительной записке к законопроекту, в разделе «Финансово – экономическое обоснование» также указано, что реализация закона дополнительных расходов из бюджета не потребует^[21]. Вместе с тем в процессе обсуждения законопроекта выяснилось, что стоимость этих изменений составляет 30 миллиардов рублей. По оценкам Экспертного совета при Правительстве РФ затраты операторов связи составят еще 134 млрд. рублей ^[22]. За чей счет будут произведены эти расходы не указано^[23]. Как отмечают представители бизнес – сообщества в сфере информационных технологий, в связи с этими изменениями, стоимость услуг операторов связи для конечных потребителей, то есть граждан возрастет примерно на 20–30 % ^[24]. В 2016 году в ст. 24 Федерального закона №122–ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ^[25] были внесены изменения, предусматривавшие обязательность нотариального оформления сделок с долевой собственностью. С учетом тарифов, установленных за совершение нотариальных действий (0,5 процента от суммы сделки)^[26], можно посчитать размер дополнительных затрат граждан на их совершение за четыре года действия закона (в 2019 году в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» вновь внесены изменения, позволяющие гражданам обращаться непосредственно в регистрационный орган) ^[27]. Таким образом, последствия для граждан в виде повышения цен на те или иные услуги, в расчет сегодня не принимаются, что приводит к ухудшению благосостояния общества, в то время как оно должно быть признано основной целью всех запланированных мероприятий и основным показателем любой формы оценки. Не проводится дифференцирование воздействия между различными группами общества и, в частности, оценка бремени воздействия, с которым сталкиваются наиболее уязвимые слои населения.

Человеческий капитал является основной ценностью любого государства. Не случайно в последнем послании Президент РФ говорил о сбережении народа, улучшении демографической ситуации, экологии, здоровья людей, развитии образования и культуры^[28]. Человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита обязанностью государства. Несмотря на это, сегодня в России не предусмотрено оценки регулирующего воздействия проектов и действующих нормативно–правовых актов в социальной сфере ни проектов, реализуемых в социальной сфере. Забота о повышении уровня жизни граждан сегодня не включает оценку возможных дополнительных необоснованных расходов граждан в связи с принятием тех или иных решений, проектов, касающихся образования, здравоохранения, обеспечения благоприятной, комфортной среды и других важных для человека сфер жизни. Возможности создания методик такой оценки не обсуждаются в научных кругах, а правотворческий процесс, по-прежнему, страдает от недостаточности практик политической дискуссии, зависимости «судьбы» принимаемых законов от политической воли высшего руководства страны, закрытого характера процессов подготовки проектов нормативных правовых актов, недостаточности процедур открытого экспертного и общественного обсуждения^[29].

Оценка регулирующего воздействия нормативно–правовых актов с точки зрения создания благоприятного инвестиционного климата и развития предпринимательства при условии преодоления формального подхода и обязательного учета мнения предпринимательского сообщества, может сыграть, безусловно, положительную роль в социально–экономическом развитии, но при этом следует учитывать, что предприниматели, инвесторы, в первую очередь, люди, интересы которых не ограничиваются только извлечением прибыли, но и обусловлены потребностью обеспечить максимально комфортные условия проживания для себя и своей семьи, качественное образование и медицинское обслуживание, благоприятную экологическую обстановку, безопасность и уверенность в завтрашнем дне. Не последнюю роль эти факторы играют в улучшении демографической ситуации.

Принципиальным положением при осуществлении любых мероприятий и принятии НПА должно быть признание того факта, что социальные, экономические и биофизические процессы неразрывно взаимосвязаны. Поэтому изменения в любой из этих областей приведут к изменениям в других областях. «Стратегия социально–экономического развития Российской Федерации и ее субъектов»^[30] не предусматривает ни оценки нормативно – правовых актов с таких позиций, ни разработки соответствующей ее методики. Ее отсутствие превращает конституционные положения относительно человека как высшей ценности и социальном характере государства в декларацию, цель на неопределенное будущее.

Отсутствие реального, а не формального внимания к проблеме экономического и социального благополучия выражается в таких показателях как вывоз капитала из страны^[31], внутренняя миграция из неблагополучных регионов в крупные города^[32], отток интеллектуальной элиты российского общества за рубеж^[33], колоссальный уровень агрессии в российском обществе ^[34] и других отрицательных для страны явлениях. Мировые стандарты оценки регулирующего воздействия требуют оценки не только экономических последствий и финансовых затрат субъектов, осуществляющих предпринимательскую и инвестиционную деятельность, а исходят из более широкой оценки политики, практик и реализуемых последствий в социальной сфере с точки зрения обеспечения безопасности, физического и психического здоровья человека, соблюдения его политических прав и свобод, развития территорий, осуществления на пользование всеми природными богатствами и ресурсами. Согласно одному из принципов Рио–де–Жанейрской Декларации по окружающей среде и развитию, забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой^[35].

Право на жизнь – категория, родом из теории общественного договора, в первых законодательных актах демократических государств увязывалась со свободой и стремлением к счастью^[36]. В действующей российской конституции, право на жизнь увязано с ограничением смертной казни и гарантируется наличием уголовно – правовых норм за преступные посягательства на человеческую жизнь ^[37]. И снова формальный подход. В большинстве комментариев к Основному закону о праве на жизнь говорится, конечно, в гораздо более широком смысле, как о высшей ценности, являющейся предметом заботы и защиты со стороны государства. Но факты – упрямая вещь, а по данным статистики естественная убыль населения России за январь—октябрь 2019 года составила 259,6 тыс. человек^[38] и среди основных причин смертности отнюдь не насильственная смерть:

– заболевания органов кровообращения, дыхания, пищеварения и онкологические заболевания;

– самоубийства (преимущественно среди мужского населения). Россия по этому показателю находится в первой тройке (26,5 случаев на 100 тысяч человек – против 10,5 в среднем в мире). Выше – только у Лесото и Гайаны (28,9 и 30,2 соответственно)^[39];

– алкоголизм (48 тысяч человек в 2018 году умерли от алкоголизма ^[40];

– дорожно–транспортные происшествия, в результате которых в 2018 году погибло 18 тысяч человек, 215 тысяч пострадали. Среди причин ДТП снова алкоголь и недостатки в правовом преследовании правонарушителей ^[41].

Такие данные вполне характеризуют качество, своевременность и доступность медицинской помощи, общую удовлетворенность жизнью, возможности самореализации в обществе, состояние отечественного законодательства и правоприменительной практики. Социальное государство, устанавливающее минимальный размер оплаты труда, прожиточный минимум, минимальную пенсию и т.д., гарантирует таким образом лишь выживание большинства населения, и это не то же самое, что государство всеобщего благоденствия, обеспечивающее достойную и счастливую жизнь своих граждан ^[42]. При этом показателями достойной жизни, наряду с материальной составляющей, являются обеспечение безопасности личности, защищенности от насилия в семье, гарантированности государственной защиты от посягательств на жизнь, здоровье, половой неприкосновенности и т. д. Видимо, поэтому в конституции ФРГ право на жизнь и физическую неприкосновенность личности, ее свобода и право на развитие связаны неразрывно (ст. 2 Конституции ФРГ)^[43].

Европейские государства, озабоченные развитием своих территорий, недопущением урбанизации, обеспечением качества жизни людей независимо от места проживания исходят при оценке политических и социальных решений из таких основополагающих принципов как право человека жить и работать в условиях способствующих хорошему здоровью и хорошему качеству жизни, развитию человеческого и социального потенциала^[44]. При этом под окружающей человека средой понимается не только совокупность компонентов природной среды (земля, недра, атмосферный воздух и т.д.), но и социальные аспекты окружающей среды: мир, качество социальных отношений, свобода от страха – важнейшие для здоровья людей и качества их жизни показатели. Немаловажная роль отведена реальной возможности участия граждан в принятии решений о планируемых мероприятиях, которые повлияют на их жизнь, использование местных знаний и опыта для повышения эффективности предполагаемых мероприятий. Одним из условий устойчивого развития является искоренение бедности в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей населения, дифференцированный подход к оценке воздействия в зависимости от материального положения социальных групп.

При этом международные общественные организации, занимающиеся исследованием проблем обеспечения устойчивого развития исходят из того, что мнения экспертов не должны быть единственным аргументом, учитываемым при принятии решений, гораздо более значимым является мнение той части общества, которую затронет запланированное мероприятие.

В свете вышеизложенного, необходимо создание концептуальных начал оценки регулирующего воздействия в социальной сфере. Оценка регулирующего воздействия нормативно–правового акта, политики в различных сферах, должна предполагать ответы на вопросы каким образом принимаемые решения, политика и нормативное регулирование могут изменить следующие значимые для человека сферы его жизни:

1) образ жизни человека, складывающийся из наличия/отсутствия работы, взаимодействия с другими индивидами в повседневной жизни; культуру и убеждения, обычаи и ценности; социальную сплоченность и стабильность, комфорт; степень участия граждан в принятии решений, затрагивающих их жизнь, уровень демократизации в обществе;

2) окружающую среду – качество воздуха, воды и потребляемой пищи; уровень опасности или риска, пыли и шума, с которыми сталкиваются люди; физическая безопасность, доступ к ресурсам и контроль над ним; здоровье и благополучие, под которым понимается не просто отсутствие болезни, но состояние физического, психического, социального и духовного благополучия;

3) личные и имущественные права граждан, удовлетворенность граждан в экономическом плане, не нарушаются ли их гражданские права и свободы;

4) чувствуют ли граждане свою безопасность, испытывают ли опасения по поводу своего будущего и будущего своих детей.

В Декларации о праве на развитие, принятой резолюцией 41/128 Генеральной Ассамблеи от 4 декабря 1986 года содержится ряд важнейших положений, способных стать отправными в процессе разработки оценки политики и практики в социальной сфере, а также принимаемых в ходе их реализации нормативно–правовых актов, в том числе и в России. В Декларации право на развитие провозглашено неотъемлемым правом человека, в силу которого каждый человек имеет право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, при котором могут быть полностью осуществлены все права человека и основные свободы, а также содействовать ему и пользоваться его благами (ст.1); что в политике в области развития человек должен рассматриваться как главный участник и получатель выгод развития (ст.2), что создание благоприятных условий для развития народов и индивидуумов является основной обязанностью их государств. Право человека на развитие предполагает также осуществление в полной мере права народов на полный суверенитет над всеми своими природными богатствами и ресурсам, а государство обязано принять меры для осуществления права на развитие и обеспечить равный доступ к основным ресурсам, образованию, здравоохранению, питанию, жилью, занятости и справедливому распределению доходов (ст.8). Важнейшим фактором развития декларация называет обязанность государства поощрять участие населения во всех областях в качестве важного фактора процесса развития и в осуществлении в полной мере всех прав человека. Государства обязаны принимать меры для обеспечения полного осуществления и прогрессивного укрепления права на развитие, включая разработку, принятие и осуществление политических, законодательных и других мер на национальном и международном уровнях (ст.10)^[45]. Право на развитие предполагает, что государство создает такие социально – экономические условия, при которых как можно большему количеству людей будет открыто как можно больше сфер развития собственной личности для того, чтобы они реализовали свой потенциал и таким образом обретали счастье^[46].

Таким образом, в контексте декларации оценка социального воздействия должна включать следующие виды: эстетическое воздействие; культурные последствия; демографические последствия; воздействие на развитие; экономические и финансовые последствия; воздействие на гендерное равенство; последствия для физического и психического здоровья; воздействие на права коренных народов; инфраструктурные последствия, институциональные последствия; влияние на отдых и туризм; политические последствия (права человека, управление, демократизация и т.д.); бедность; психологическое воздействие; доступ и владение ресурсами; воздействие на человеческий капитал и другие последствия для общества.

При этом существенное значение придается широкому участию граждан в обсуждении проектов соответствующих решений, затрагивающих их жизнь и будущее. Участие гражданского общества является необходимой гарантией, что оценка не будет формальной, а привлечение независимых экспертов и общественных организаций позволит выявить различные точки зрения о способах решения тех или иных проблем.

Полагаем, что при оценке регулирующего воздействия необходимо оценивать не просто возможные негативные последствия, оценка воздействия должна осуществляться с точки зрения достижения благосостояния общества и устойчивого его развития. Его принципами в соответствии с положениями вышеупомянутой Декларацией о праве на развитие должны стать: справедливость, в том числе справедливое распределения доходов от использования природных ресурсов, уважение прав человека, прозрачность процедуры принятия решения (в том числе нормотворческого процесса) и ответственности за их принятие, направленность решений на развитие человеческого потенциала и демократизации общества.