Отдельные аспекты прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства и возмещением ущерба от реализации градостроительных решений

Актуальность и приоритетность прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства обусловлена рядом аспектов: правовой статус органов и организаций, осуществляющих публичные градостроительные функции; противоречивость законодательства, которое приводит к несовершенству механизмов разрешения градостроительных и земельных споров; особенности регулирования градостроительных отношений.

Представляется, что именно специфика градостроительных отношений, которые многосоставные и включают в себя достаточно широкий спектр по составу общественных отношений, определяет содержание градостроительной деятельности.

Градостроительный кодекс РФ определяет отношения в сфере градостроительства как отношения по планировке территории, градостроительному зонированию, территориальному планированию, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Каждое из приведенных правоотношение характеризуется специфическим содержанием, в основе которого деятельность по изменению градостроительных документов, объектов строительства, территории, их определенных качественных характеристик.

Отсутствие стабильной практики применения градостроительного законодательства приводит к тому, что органы государственной власти и местного самоуправления издают незаконные нормативные правовые акты, направленные на решение поставленных задач, вопреки или в ущерб частным интересам.

Указанные обстоятельства приводят к совершению коррупционных нарушений, что требует применение мер прокурорского реагирования.

В ходе реализации надзорных полномочий, прокуроры принимают меры к восстановлению нарушенных прав граждан в различных сферах правоотношений, защите законных интересов общества и государства.

Прокурорскими проверками выявляются нарушения в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих градостроительные и смежные правоотношения.

Отметим, что факты нарушений прав участников градостроительной деятельности имеют распространенный характер и являются существенным препятствием для социального и экономического развития территории, поступления инвестиций. В связи с чем вопросы защиты прав субъектов градостроительства, в том числе, в сфере возмещения ущерба, должны постоянно находиться в поле зрения прокуроров. Правовое решение вопросов возмещения убытков правообладателям земельных участков, чьи права нарушены в результате принятия решений об изменении градостроительной документации сократит расходы на последующие многолетние административные и судебные разбирательства по гражданским, арбитражным и уголовным процессам.

Условно, градостроительные правоотношения можно распределить по трем сферам осуществления градостроительной деятельности:

деятельность принятию и внесению изменений в градостроительные документы, в целях освоения и развития территорий;

деятельность по использованию, освоению, изменению земельных участков, а также по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов строительства;

деятельность по эксплуатации и обслуживанию зданий, сооружений и использовании земельных участков, а также осуществление соответствующего контроля уполномоченными лицами.

В настоящее время в российском законодательстве применительно ко второму виду деятельности отсутствуют универсальные механизмы защиты прав собственников земельных участков при изменении ряда градостроительных документов. В результате, вопросы о взыскании убытков при изменении разрешенного использования земельного участка без согласия правообладателя не урегулированы.

Судебная и прокурорская практика не дает однозначного ответа о приоритетах частных или публичных интересов.

Конституция Российской Федерации определила, что в Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельности ^[1].

В настоящее время не конкретизированы и не разработаны: состав и порядок единой формы подсчета компенсации; перечень субъектов, ответственных за возмещение компенсации; перечень субъектов, которым в соответствии с действующим законодательством должны быть возмещены потери; контрольные полномочия за обоснованностью принятия правовых актов; методика проверки соблюдения градостроительных целей при изменении градостроительных документов. Например, при рассмотрении судом дел об оспаривании нормативных-правовых актов, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. Также суд проверят, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ^[2]. Вопрос о целесообразности оспариваемых актов не относится к компетенции суда.

Градостроительные правоотношения носят административно-правовую (публичную) природу отношений.

Правовые основы деятельности в сфере градостроительства нацелены на комплексный учет потребностей населения и территорий, на поиск необходимых для согласования общественных, частных и государственных интересов, для обеспечения благоприятных условий проживания, создание комфортной среды обитания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Градостроительная политика предоставляет более широкую свободу усмотрения, чем это предусмотрено для гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

С такой позицией со ссылкой на определения Верховного Суда Российской Федерации ^[3] , соглашаются представители государственной власти субъекта Российской Федерации ^[4].

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие принятие градостроительных решений, утверждаемых правовыми актами, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения и сами по себе не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан, соответственно, градостроительные акты и внесение в них изменений, должны соответствовать целям осуществления градостроительной деятельности ^[5].

Однако на практике, указанные положения не всегда реализуется. Например, вопросы возмещения убытков с одной стороны урегулированы п. 5 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ, согласно положениям которой, убытки подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, причиненные изменением целевого назначения участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем участка.

Однако собственники земельных участков, к сожалению, не всегда могли претендовать на взыскание убытков. В ряде случаев органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяет границы зон охраны некоторых объектов культурного наследия, в результате право собственности на землю приобретает ограничения, а ее кадастровая стоимость снижается.

В рамках обращения в органы власти, прокуратуры и суд собственник не в состоянии доказать, что убытки возникли из-за неправомерных решений и действий органов местного самоуправления или государственных органов.

Несовершенство правового регулирования и противоречие действующего законодательства в марте 2020 года отметил Конституционный суд РФ, который отметил, что основанием возмещения убытков могут быть как правомерные, так и незаконные действия властей. При этом подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодекса РФ допускают неоднозначную их трактовку. Так, в судебной практике встречаются два подхода. Первый предполагает, что для возмещения убытков нужно установить, что власти действовали незаконно. Второй подход допускает возмещение убытков, причиненных правомерными действиями. Конституционный Суд РФ признал подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации в случае если действия органа государственной власти или органа местного самоуправления направлены на установление зоны охраны объекта культурного наследия, а положения правовых актов о возмещении убытков ограничивают права правообладателя земельного участка, поскольку отсутствует правовое регулирование в указанной сфере, что не позволяет определить условия такого возмещения ^[6].

Очевидно, в настоящее время существует необходимость внести изменения в законодательство, которые исключали бы неопределенность.

Однако в случае принятии градостроительного правого акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, целевое назначение участков не изменяется, соответственно основания требовать возмещения убытков отсутствуют.

Создаются ситуации, при которой причинен ущерб, связь между правовым актом и причиненным ущербом, но физическое или юридическое лицо, лишено возможности получить компенсацию. Такие ситуации, в частности, возможны при принятии решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков. К примеру, если изначально земельный предоставлен для индивидуального жилищного строительства, впоследствии на основании правого акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации вид разрешенного использования земельного участка изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», в результате его кадастровая стоимость снижается в миллионы рублей.

В итоге, граждане за защитой своих прав обращаются в органы прокуратуры. По итогам проверочных мероприятий прокурору решить вопрос о допустимости взыскания убытков, причиненных в результате изменения градостроительной документации, довольно проблематично. Несомненно, решение вопроса о возмещении убытков правообладателям участков затруднит реализацию планов публичной власти по развитию территорий населенных пунктов, поскольку необходимы дополнительные бюджетные средства.

Вопрос о взыскании причиненного ущерба физическому или юридическому лицу в результате издания правового акта, является отсроченным к исполнению, поскольку лица вынуждены сначала обратиться в суд с иском о признании акта недействительным. Только в случае признания судом акта недействительным истец может рассчитывать на возмещение ущерба. Если акт признается действительным - права на возмещение не возникает.

Однако с практической точки зрения нельзя исключить применение норм о возмещении убытков в тех случаях, когда нет специального закона, регламентирующего основание и порядок выплаты компенсации.

Учитывая изложенное, в настоящее время законодателем должны быть предприняты меры по правовому урегулированию недопущения ограничений прав собственности в целях сохранения объектов культуры и истории. В каждом конкретном случае должны быть соблюдены конституционные принципы разумности, соразмерности и справедливости.

В настоящее время также необходимо законодательно установить не только основания для возмещения потерь правообладателям земельных участков вследствие ограничения их органами власти при установлении или изменении зоны охраны объекта культурного наследия, но и убытков, которые причинены в результате издания нормативных правовых актов об изменении видов разрешенного использования.

Возвращаясь к вопросам правовой регламентация градостроительной деятельности, которая, прежде всего направлена на решение публичных интересов, в том числе на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий, согласование государственных, общественных и частных интересов, отметим, что сфера возмещения ущерба приоритетам публичной цели устойчивого развития территории в ходе ограничения градостроительной деятельности обладателей иных прав также не урегулирована.

Поскольку принятие решений об утверждении или изменении градостроительных документов затрагивает определенную территорию и интересы, как отдельных лиц, так и их объединения, представляется возможным также рассмотреть в качестве субъекта градостроительной деятельности - объединение жителей территории (по социальным, экономическим и другим интересам или целям). Несмотря на наличие прав жителей на участие в обсуждении, внесении предложений, участие в разработке решений в сфере градостроительной деятельности (публичные слушания, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в сфере градостроительства, обращение в органы государственной власти и местного самоуправления) вопросы компенсации или возмещения ущерба таким субъектам градостроительной деятельности законодательно не регламентированы.

Вместе с тем, граждан, участие в публичных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, обращения в компетентные органы), гарантируемые правовыми нормами.

Конституционным Судом РФ подчеркивается, что вопросы градостроительной деятельности преследуют цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер^[7].

Приведенные примеры пробелов в градостроительном законодательстве не единичны. Так, до настоящего времени не урегулирован вопрос о способах защиты прав застройщиков при внесении изменений в правила землепользования и застройки (далее –ПЗЗ).

Несмотря на то, утверждение ПЗЗ является важным фактором, задача органов местных образований при разработке и утверждении ПЗЗ состоит в чтобы определить возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных территориях строительной и другой экономической деятельности. С учетом природы населенных пунктов их социально-экономического и культурного развития органы власти должны быть заинтересованы в том, чтобы для этого были созданы все условия.

Вместе с тем в настоящее время не сформулированы критерии существенности увеличения объема ограничений права собственности, возникают вопросы о законности требований об изъятия принадлежащих участков в случае, если изменения предельных объемов или высоты допустимой застройки, уменьшения ценности участка.

Представляется, что решение указанных вопросов важно для защиты прав граждан и соблюдения прав в градостроительной сфере и формирования единой судебной практики в указанной сфере правоотношений.

В целях недопущения неблагоприятных градостроительных, земельных, социально-экономических и экологических явлений органами власти должно осуществляться надлежащее территориальное планирование и зонирование территорий населенных пунктов, безопасное размещение объектов. Кроме того, объективная необходимость разработки комплекса программ перспективного планирования размещения учреждений и объектов инфраструктуры в настоящее время продиктована задачами по обеспечению перехода к устойчивому развитию населенных пунктов ^[8]. В связи с чем прокурорский надзор за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности актуален.

Завершая изложение необходимо определить следующее.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, в сфере градостроительной деятельности, необходимо совершенствование законодательства в сфере возмещения ущерба причиненного в результате изменения градостроительной документации, в том числе, правовыми нормами необходимо определить состав и порядок единой формы подсчета компенсации; перечень субъектов, ответственных за возмещение компенсации; перечень субъектов, которым в соответствии с действующим законодательством должны быть возмещены потери; контрольные полномочия за обоснованностью принятия правовых актов; методика проверки соблюдения градостроительных целей при изменении градостроительных документов, определить критерии эффективности муниципального и регионального нормотворчества в сфере градостроительства. Указанные изменения позволят на государственном уровне создавать наиболее благоприятные условия для развития территорий с учетом как публичных, так и частных интересов.

Отметим, что практика прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности свидетельствует, что органы прокуратуры зачастую выполняют не свойственные им функции - фактически берут на себя полномочия градостроительного контроля, что является вынужденной мерой и связано с динамично развивающимся законодательством и наличием коллизий и пробелов законодательного регулирования.

Представляется, что органами прокуратуры должны быть использованы как надзорные, так и ненадзорные полномочия по обеспечению законности градостроительных документов, что несомненно будет способствовать повышению эффективности деятельности в том числе путем реализации возможности устранения нарушений мерами прокурорского реагирования, и только при невозможности пресечь и устранить нарушения вне судопроизводства обращаться с заявлением в суд ^[9].

Действия органов государственной власти и местного самоуправления должны быть ориентированы на полноту правового регулирования, а надзорные мероприятия органов прокуратуры на системную оценку правовых актов в сфере градостроительной деятельности и на принятие превентивных мер в целях недопущения нарушений требований законодательства, а также на пресечение действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на ограничение прав субъектов градостроительных правоотношений.