Механизмы инициативного бюджетирования в контексте социальной инженерии

Галкина Наталья Юрьевна директор исследовательского агентства "Data Research", директор АНО "Центр информационных технологий и анализа данных" 115093, Россия, г. Москва, ул. Люсиновская, 15, оф. 5 Galkina Natalia Yurievna Director of “Data Research” Agency; Director of “Center of Information Technologies and Data Analysis” 115093, Russia, g. Moscow, ul. Lyusinovskaya, 15, of. 5 nataly.galkina@gmail.com

20–21 марта 2019 года в Финансовом университете при Правительстве РФ состоялась IX Грушинская социологическая конференция «Социальная инженерия: Как социальная инженерия меняет мир». Ее организаторы: ВЦИОМ и Финансовый университет при Правительстве РФ

На конференции традиционно обсуждались актуальные методологические и содержательные проблемы, при этом лейтмотивом были различные аспекты социальной инженерии. В обсуждениях участвовали как профессиональные социологи-практики, так и различные группы пользователей социологической информации. В центре дискуссий были такие вопросы, как социальные индикаторы и моделирование процессов, проектирование территориального развития, медиасреда и технологии обратной связи, социальная мобильность ^[1].

Саму Грушинскую конференцию можно воспринимать как социально-инженерный проект, в результате которого происходят трансформации в отношениях внутри профессионального сообщества. А благодаря созданию постоянно действующего института коммуникации эти изменения транслируются и вовне. К важным результатам данного форума можно отнести, в частности, усиление профессиональных стандартов участников исследовательского рынка, рост конвергенции междисциплинарных подходов и возрастание роли комплексных методик при проведении исследований.

Социальная инженерия меняет мир, и один из наиболее заметных трендов таких изменений — работа локальных сообществ и практики партисипаторной демократии, которые помогают этим сообществам вносить изменения в окружающую социальную реальность. Четыре секции на конференции были посвящены данным процессам «Куда нам послать социолога? (об участии исследователя в командах по городской реновации)», «Проектирование моделей территориального развития с вовлечением сообществ», «Компании и местные сообщества на территориях присутствия: от взаимопонимания - к взаимному развитию» и рецензируемая секция, организованная Центром инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Минфина РФ «Гражданские активисты — кто они и с чем их едят: как инициативное бюджетирование меняет формат взаимоотношений общества и власти». В этой теме ярко проявлены оба аспекта, и собственно социология, и социальная инженерия, когда население реально участвует в управлении местным бюджетом, и даже в софинансировании проектов ^[2].

Основная цель секции заключалась в том, чтобы обсудить сложившиеся на сегодняшний день институты и механизмы инициативного бюджетирования (далее — ИБ), современное состояние и перспективы развития проектов ИБ, их эффекты и вызовы, стоящие перед учеными и практиками, а также исследовательские методики. Один из самых актуальных вопросов, так или иначе затрагивавшийся во всех докладах на секции, — это возможности и перспективы интеграции технологий, основанных на участии граждан, в повестку государственного и муниципального управления.

Эти темы впервые поднимаются на Грушинской конференции. Об их актуальности говорит тот факт, что в работе секции принял участие представитель Государственной Думы. В обсуждении этих и других вопросов, связанных с темой ИБ и социальной инженерии, участвовали исследователи и эксперты, представители смежных отраслей, заинтересованные пользователи социологической информации. Однако важно отметить, что несмотря на популярность социальной инженерии как самостоятельного научного направления и как части социологического знания, тем не менее в профессиональной исследовательской среде сохраняется настороженное отношение к возможностям изменения социальной реальности, тем более, что данное направление мысли преимущественно носит междисциплинарный и практический характер.

На секции было представлено семь докладов и одна видеопрезентация. Среди спикеров — ученые-социологи, консультанты, эксперты и практики из Москвы, Санкт-Петербурга и российских регионов, которые давно и успешно реализуют партисипаторные механизмы. Модератор секции В. В. Вагин отметил, что сам факт работы секции в рамках Грушинской социологической конференции можно рассматривать как важный шаг от исследования инициативного бюджетирования как финансового инструмента в направлении его изучения как социального явления, как поля деятельности активных и инициативных граждан.

Открывая заседание секции, В. В. Вагин рассказал о сущности понятия инициативного бюджетирования и отметил, что сегодня растет число сторонников инициативного бюджетирования как инструмента, и в первую очередь, он находит применение в деятельности органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Этот процесс начался более 10 лет назад в Ставропольском крае, в Кировской области, и там ведется активная информационная кампания. В Санкт-Петербурге уже три года идет реализация проекта «Твой бюджет». В Москве до сих пор такие проекты не запущены, информационная кампания не ведется.

По словам В. В. Вагина, российский опыт практик ИБ уникален и не имеет аналогов в мире. Его главная особенность в том, что граждане не только участвуют в выдвижении, обсуждении и выборе проектов, но и участвуют в их реализации. Это и трудовое участие, и софинансирование, и другие практики ^[3].

Затем слово взяла второй программный директор секции, научный сотрудник Центра инициативного бюджетирования, директор исследовательского агентства «Data Research» Н. Ю. Галкина, которая осветила наиболее острые вопросы и вызовы для исследователя. Роль социолога в этих процессах многогранна, она включает не только анализ и исследование, но и непосредственное участие в проектах, их корректировки, создание нормативной документации.

Полноценные исследования до сих пор не ведутся, но Министерство финансов РФ проводит мониторинг реализации проектов ИБ, и сами социологи в качестве экспертов оценивают качество сопровождения практик ИБ со стороны властей. Эта информация отражается в докладе, который готовит центр Минфина по лучшим практикам, но она пока закрыта и недоступна для исследователей. Н. Ю. Галкина рассказала, что руководители проектов в регионах проводят свои социологические исследования, хотя и без единой четкой методики. С их помощью удается выявлять самые острые проблемы, оценивать уровень знаний людей и их готовность участвовать в подобных проектах.

Среди основных задач и вызовов Н. Ю. Галкина назвала переход к практическим исследованиям, изучение муниципальных практик, поскольку ситуация с механизмом реализации проектов ИБ в городах значительно сложнее, чем в сельской местности. Поэтому в текущем году в этом году запускаются поисковые исследования для разработки механизмов для проектов городской среды в Ставрополе, Ижевске и Сургуте. Круг задач включает в себя разработку механизмов отбора проектов и защиты проектов перед горожанами. Исследования будут сразу же воплощаться в практику, по их итогам этого будут вырабатываться рекомендации для разработки нормативной документации.

В этой ситуации особенно важно формирование экспертной панели, а также проведение аудита практик, что уже очень близко к социологии. Достаточно острой проблемой Н. Ю. Галкина считает отсутствие онлайн-платформ и цифровых процессов для отбора и обсуждения идей, что не позволяет перевести в практическую плоскость растущий запрос на практики ИБ ^[4].

Роли консультанта в работе механизма поддержки гражданских инициатив был посвящен доклад Э. Р. Нуртдинова, руководителя Центра изучения гражданских инициатив Института стратегических исследований Республики Башкортостан.

Как руководитель проектного центра в Башкортостане, Э. Р. Нуртдинов раскрыл многообразие ролей и функций консультанта на примере сельских поселений, при этом выделив особо организационно-управленческую роль консультанта. Башкирским коллегам удалось создать своего рода полноценный сервис для муниципалитетов. Главные принципы его работы — это партнерские взаимоотношения и совместный поиск решений трудных задач. Подробно рассмотрев роль консультанта на всех этапах реализации проекта, Э. Р. Нуртдинов отметил один из самых ярких эффектов софинансирования: радикальное изменение отношения населения к объекту, общественный контроль, когда все жители села прямо участвуют в проекте ИБ ^[5].

С докладом «Благополучатели проектов инициативного бюджетирования» выступил М. А. Шевелев, руководитель Проектного офиса Программы поддержки местных инициатив в г. Киров. Кировская область одной из первых в стране стала работать с проектами ИБ, и на сегодня региональный проектный офис накопил уникальный опыт развития инициативного бюджетирования.

М. А. Шевелев обратил особое внимание на роль социологии в оценке различных аспектов реализации проектов ИБ, и в первую очередь, уровня доверия, изменений настроений у населения, отношения людей к власти, к муниципалитету. Актуальная проблематика социологических измерений была представлена в докладе на примере такой категории участников проектов ИБ, как благополучатели. Для проектного офиса в Кировской области, организованного на базе Министерства социального развития, критерий благополучателей один из основных при оценке проекта ^[14],[15]. В своей презентации докладчик поделился уникальной системой верификации благополучателей при отборе проектов, где основные критерии соответствуют справедливости и прозрачности оценки. Вектор на благополучателей на всех этапах проекта повышает его качество и снижает риски отсутствия реализации и риски негативного отношения к последующей реализации ^[6].

Проблемам и перспективам развития другого типа практики инициативного бюджетирования был посвящен доклад В. В. Коршакова, научного сотрудника центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге.

В основе презентации лежал трехлетний опыт Санкт-Петербурга и Новгородской области в сфере гражданского образования в работе бюджетных комиссий и развития гражданских компетенций горожан в партиципаторном бюджетировании (ПБ) методом бюджетных комиссий. Специфика этого подхода заключается в том, что граждане должны максимально участвовать в предлагаемой программе, они являются полноправной стороной проекта. Поэтому в регионе предпочитают использовать термин «компенсаторное бюджетирование».

В. В. Коршаков поделился опытом вовлечения граждан на всех этапах проекта, отметив, что эффективность гражданского образования обусловлена сбалансированностью теоретической и практической составляющих. Среди главных проблем этого подхода — необходимость изменения сложившихся фреймов «чиновник — гражданин», «преподаватель — учащийся» в гражданском образовании, а также разный уровень подготовки участников бюджетной комиссии.

Докладчик отметил, что граждане, которые смогли успешно реализовать свой проект, формируют резерв для развития гражданской активности ^[7].

Результаты исследования эффектов инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации представила в своем докладе А. С. Сухова, координатор проекта Всемирного банка по развитию инициативного бюджетирования в России.

Всемирный банк 13 лет занимается инициативным бюджетированием, и первая практика была реализована в 2007 году в Ставропольском крае. Эффекты этого процесса в институциональном и социальном плане удалось оценить в результате проведенных социологических исследований, сначала в отдельных регионах, а год назад — во всероссийском масштабе.

Общая выборка составила 2,5 тысячи человек. Муниципальные образования разделили на две группы. В экспериментальную группу (2 000 чел.) вошли жители тех муниципальных образований, которые продолжительно участвовали в программе поддержки местных инициатив. Контрольная группа (510 чел.) включала жителей муниципальных образований, которые не участвовали в проектах ИБ. В итоге у исследователей получилась выборка на примере 4 регионов с продолжительной, непрерывной реализацией программы поддержки местных инициатив.

В анализе результатов исследования А. С. Сухова особое внимание уделила актуальной для всей секции теме доверия, диалога и взаимодействия между населением и властью. Исследование показало, что жители муниципальных образований, участвующих в поддержке местных инициатив, значительно более удовлетворены качеством инфраструктуры в месте их проживания. В экспериментальной группе выше уровень удовлетворенности тем, как решаются вопросы благоустройства и ЖКХ и жизнью в своем поселении в целом. Также жители отмечают, что улучшается диалог с органами местного самоуправления, их мнение учитывается в решении местных вопросов. Заметны различия в уровнях доверия к органам местного самоуправления в экспериментальной и контрольной группах. В первой уровень доверия к главе поселения значительно выше, и этот показатель прямо коррелирует с числом жителей, участвующих в программе поддержки местных инициатив ^[8].

Основным проблемам и вызовам для исследователя была посвящена заочная презентация И. С. Анциферовой, старшего научного сотрудника ЦИБ НИФИ Минфина РФ, представленная в итоговых материалах конференции. В ней отражены актуальные данные социологических исследований среди жителей городов и сельских населенных пунктов, которые раскрывают подробный портрет целевой аудитории проектов ИБ. В презентации И. С. Анциферовой проведена деконструкция практик ИБ с детализацией по субъектам и объектам проекта, инструментам на каждом этапе и по эффектам, которые ожидаются от каждого этапа проекта. Очень значимы в контексте всей конференции механизмы и критерии оценки проектов ИБ, их типология по масштабу, стоимости и другим параметрам, а также сравнение с другими практиками ^[9].

В ходе обсуждения докладов особый интерес вызвали вопросы механизмов ИБ в России, роли гражданских активистов и регулирования сообществ на уровне территориального самоуправления, о вовлечении граждан в разработку механизмов участия в ИБ, о привлечении экспертов с большим опытом в публичных слушаниях и в экспертизе бюджета.

В завершение секции участники посмотрели видеопрезентацию независимого исследователя Д. Л. Лободановой ^[10], обобщающую трехлетний опыт Санкт-Петербурга в реализации проекта «Твой бюджет» ^[16].

Благодаря докладчикам участники секции смогли с разных сторон посмотреть на ИБ как социальное явление. Руководитель секции В. В. Вагин подчеркнул, что мероприятия в рамках ИБ можно называть социальной инженерией, и поэтому для инициативного бюджетирования сегодня особенно важно понимание тех основ, которые лежат в социальной инженерии.

На наш взгляд, секция по инициативному бюджетированию усилила конференцию, не только полностью вписавшись в повестку форума, но и однозначно очертив область социальной реальности, где участие профессиональных социологов может существенно усилить эффективность применения социальных и управленческих механизмов. Прозвучавшие доклады идейно и содржательно перекликались с докладами на других секциях, посвященных развитию локальных сообществ, урбанистическим вызовам и проектированию территорий.

Представленный опыт свидетельствует, что в результате участия в проектах ИБ граждане укрепляют сообщества, соседства, развивают города и поселения. Именно дополнительные социальные эффекты позволяют исследователям говорить об ИБ как о социальном явлении, в основе которого лежат партисипаторные механизмы и процедуры. Это дает нам основания рассматривать это явление с позиций социального проектирования, социальной инженерии. Лучшие практики реализации программ инициативного бюджетирования в регионах фиксируются по результатам мониторинга, который ежегодно проводит Министерство финансов РФ ^[11],[12].

Инициативное бюджетирование как социальное явление нуждается в социологических исследования: эффектов, результатов, аудиторий. И поэтому так важно, чтобы социологи обратили внимание на эту тему. Несмотря на то, что в числе секций предстоящей в этом году X Грушинской конференции секция по инициативному бюджетированию не получила поддержки экспертного совета, эта исследовательская тематика остается актуальной для развития партисипаторных механизмов и практик в России.