Административные преобразования органов охраны объектов культурного наследия в Красноярском крае (1980–2010-е годы)

Иванова Алиса Сергеевна аспирант, кафедра архитектурного проектирования, Сибирский федеральный университет, Институт архитектуры и дизайна 660041, Россия, Красноярск край, г. Красноярк, пр. Свободный, 79 Ivanova Alisa Sergeevna Postgraduate student, the department of Architectural Engineering, Siberian Federal University, Institute of Architecture and Design 660041, Russia, Krasnoyarsk krai, g. Krasnoyark, pr. Svobodnyi, 79 lisa-alisa3@mail.ru

Объекты культурного наследия России занимают значительную часть наследия всего мира; представляют один из главных показателей уровня развития страны. В среде современных городов – экономической, социальной, культурной – объекты культурного наследия занимают важное место.

В Российской Федерации создана единая система контроля и государственного управления в сфере охраны памятников истории и культуры. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В новейшей отечественной истории организации охраны культурного наследия отсчет последнего полувекового периода определен Законом СССР «Об охране и использования памятников истории и культуры» (1976 г.) ^[1] и Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (1978 г.) ^[2]. Так со второй половины 1970-х годов положено начало новому этапу в развитии государственной системы охраны культурного наследия.

Исследования организации охраны культурного наследия рассматриваемого периода (с середины 1980-х годов до настоящего времени) территориально охватывают отдельные административные образования и республики СССР и современной Российской Федерации. Отечественными исследователями, в большей степени историками, культурологами, юристами, рассмотрены и общие проблемы организации государственной охраны в стране ^[3],[4], и вопросы организации охраны памятников в столице ^[5], а также в различных регионах ^{[6],[7],[8],[9],[10]} и, в частности, в Сибири и на Дальнем Востоке ^{[11],[12],[13]}. В 1970-х вышло исследование Д.А. Равикович, где предметом исследования стал процесс становления государственной системы охраны объектов культурного наследия, его законодательная база и направление деятельности ^[14]. В 1980-1985 гг. в работах Т.Н. Медведевой (Панкратовой) ^[15],[21], В.И. Батова ^[16], М.А. Поляновой ^[17], Ю.Н. Жукова ^[18] проанализирован значительный объем источников, где выявлялись принципы отношения к культурному наследия и поднимались вопросы становления государственной политики, а также создание советских органов охраны памятников, взаимосвязь центральных органов охраны и органов охраны, расположенных в регионах. В 2010-х годах исследователями, в большей степени историками, культурологами, юристами, рассмотрены и общие проблемы организации государственной охраны в стране ^[19],[20].

Для крупнейшего сибирского региона, Красноярского края, специальных исследований системы государственной охраны наследия не проводилось. Отдельные страницы истории государственной и общественной охраны памятников архитектуры края рассматривались в работах А.В. Слабухи. ^{[23],[24],[25],[26],[27]}

Объектом настоящего исследования является система (комплекс) организации государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Красноярском крае. Исследование направлено на изучение системы управления и организации государственной охраны с начала ее формирования в середине 1980-х и до настоящего времени, начала 2020-х годов.

Цель исследования – дать характеристику системы управления и организации государственной охраны объектов культурного наследия в Красноярском крае в ходе ее исторического развития с начала формирования в середине 1980-х и до настоящего времени (начала 2020-х годов). Методы исследования основаны на выявлении и обосновании поступательных этапов развития государственных органов, а также особенностей формирования и функционирования современной системы организации государственной охраны наследия в крае.

Основными базовыми источниками сведений об истории организации государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Красноярском крае явились официальные документы, постановления и распоряжения правительства края.

В Красноярском крае первое специальное государственное учреждение – производственная группа по охране и эксплуатации памятников истории и культуры – создано в структуре управления культуры Исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов в 1984 году ^[30].

Это, спустя 17 лет, стало реализацией в крае Постановления Совета Министров РСФСР от 28 июля 1967 года № 559 ^[31], которым предусматривалось создание производственных групп по охране и эксплуатации памятников истории и культуры при Министерствах культуры автономных республик, Управлениях культуры крайисполкомов, облисполкомов, Мосгорисполкоме и Ленгорисполкоме с согласия Министерства культуры РСФСР. Содержание данных групп предусматривалось производить за счет специальных средств, полученных от сдачи в аренду находящихся на балансе органов культуры памятников архитектуры, состоящих под государственной охраной, различным предприятиям, учреждениям и организациям независимо от ведомственной подчиненности.

На реализацию Решения исполкома крайсовета о создании производственной группы потребовалось 4 года. Так в Красноярском крае к нерешенной проблеме о необходимости организации производственной группы было указано в 1980 году в Решении исполкома крайсовета от 16 июня 1980 № 384-15 «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры в свете Закона СССР и Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" в крае» ^[32]: «До сих пор не создана производственная группа по охране и эксплуатации памятников истории и культуры. Создать при краевом управлении культуры производственную группу по охране и эксплуатации памятников истории и культуры». Этим же документом при исполкоме крайсовета была утверждена комиссия содействия охране памятников истории и культуры. Устанавливалось, что «приемка памятников истории и культуры местного значения после их реставрации осуществляется комиссией содействия охране памятников при исполкоме крайсовета». Также исполкомы Хакасского областного, Таймырского и Эвенкийского окружных, районных и городских Советов народных депутатов обязаны создать комиссии содействия охране памятников истории и культуры.

С началом 1990-х годов в стране начались поиски новых моделей государственного управления в сфере охраны объектов культурного наследия.

Приказ Министерства культуры РСФСР от 26 января 1990 года № 33 «О реорганизации структуры управления делом охраны памятников истории и культуры» ^[33] в целях реализации общих принципов перестройки руководства в сфере культуры и дальнейшего совершенствования охраны и использования памятников истории и культуры в РСФСР предписано, чтобы Министерства культуры автономных республик, управления культуры крайисполкомов, облисполкомов рассмотрели в установленном порядке вопрос о реорганизации производственных групп (бюро) по охране и эксплуатации памятников истории и культуры в Научно-производственные центры по охране и использованию памятников истории и культуры.

В Красноярском крае приказом начальника управления культуры Исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов от 11 апреля 1990 года № 103 с 01 апреля 1990 года на базе Производственной группы по охране и эксплуатации памятников истории и культуры создан Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры. Сотрудники производственной группы переведены на соответствующе должности в центр. Централизованной бухгалтерией управления культуры крайисполкома произведено разделение баланса. В 1995 году утверждено Положение о Центре по охране и использованию памятников истории и культуры ^[34].

Большое влияние на развитие и подъём памятникоохранительной деятельности в Красноярском крае оказало решение от 18 декабря 1991 года № 261 исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов. Принято, что Исполкомам Советов народных депутатов Таймырского, Эвенкийского автономных округов, городских и районных Советов народных депутатов, предприятиям, учреждениям и организациям, необходимо, независимо от ведомственной принадлежности, осуществить безвозмездную передачу нежилых зданий-памятников на баланс научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры крайисполкома. Используемые под жильё здания-памятники, в случае функционального изменения также передаются на баланс научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры управления культуры крайисполкома. При использовании зданий-памятников одновременно под жилье и для других целей допускаются варианты смешанного владения. Передача в аренду освободившихся зданий-памятников осуществляется на конкурсной основе. Управлению культуры крайисполкома за шесть месяцев было необходимо заключить с предприятиями, учреждениями и организациями края, независимо от ведомственной принадлежности, охранно-арендные договоры в установленном порядке и охранные обязательства на использования жилых зданий-памятников ^[35].

Данное решение действовало до прекращения права оперативного управления на все объекты недвижимости, находящиеся на балансе Центра по охране и использованию памятников истории и культуры, в 2001 году. Объекты недвижимости, являющиеся памятниками истории и культуры, которые до того находились в управлении и ведении краевых государственных учреждений и предприятий, теперь закреплялись на праве оперативного управления и хозяйственного ведения за отделом по управлению госсобственностью Краевого комитета по управлению государственным имуществом.

Далее орган по охране объектов культурного наследия Красноярского края претерпевал несколько реорганизаций.

27 апреля 2001 года Центр по охране и использованию памятников истории и культуры преобразован в комитет по охране и использованию памятников истории и культуры администрации Красноярского края ^[36].

Комитет по охране и использованию памятников истории и культуры администрации Красноярского края 30 апреля 2004 года реорганизован в управление архитектуры администрации Красноярского края путем слияния с управлением архитектуры и градостроительства администрации Красноярского края ^[37]. Реорганизация осуществлена в целях «совершенствования государственного управления в области архитектуры, градостроительства и охраны объектов культурного наследия», а также «оптимизации структуры органов исполнительной власти края» ^[38].

Управление архитектуры администрации Красноярского края 30 сентября 2005 года реорганизовано в службу по архитектуре и охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края ^[39].

Путём выделения из службы по архитектуре и охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края, которая переименована в службу по контролю в области градостроительной деятельности администрации Красноярского края, 28 декабря 2006 года образована служба по охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края ^[40].

В 2008 году произошла реорганизация органов исполнительной власти, уполномоченных в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

С принятием нового Устава края, Закона Красноярского края от 10 июля 2008 г. № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» и другими краевыми нормативными правовыми актами основными полномочиями в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов (за исключением полномочий, которые отнесены к компетенции высших органов государственной власти края) наделено министерство культуры Красноярского края.

Министерство культуры Красноярского края создано путем реорганизации из агентства культуры администрации Красноярского края и присоединением службы по охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края на основании постановления Правительства Красноярского края от 15 июля 2008 года № 1-п «Об органах исполнительной власти Красноярского края» ^[41]. На него возложены функции специально уполномоченного органа по осуществлению полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Российской Федерации.

Для обеспечения деятельности министерства культуры края по направлению охраны памятников в его составе образован отдел культурного наследия со штатной численностью 13 единиц государственных служащих.

Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» принята редакция статьи 10, позволившая изменить структуру органов власти субъектов Российской Федерации. Меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия на региональном уровне осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не наделенные иными функциями, кроме памятникоохранительной деятельности.

В связи с этим в 2015 году из министерства культуры Красноярского края была выделена служба по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края с переподчинением Правительству Красноярского края. В структуре службы организованы пять отделов: отдел государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия, юридический отдел, отдел государственного надзора, отдел учёта, использования и популяризации объектов культурного наследия, административно-финансовый отдел ^[42].

Для обеспечения реализации службой по государственной охраны объектов культурного наследия Красноярского края полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в 2015 году создано подведомственное службе краевое государственное казенное учреждение «Центр по сохранению культурного наследия Красноярского края» ^[43].

Таким образом, развитие (через преобразование) государственных органов по охране объектов культурного наследия в Красноярском крае в период современной истории, с середины 1980-х и до начала 2020-х годов, исходя из различий в организации административного управления, представляется последовательной сменой шести следующих этапов (рис. 1):

1 этап: 1984-2001 гг. (в структуре управления культуры / комитета по делам культуры и искусства края)

с 1984 г. в управлении культуры Исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов:

1984 г. – производственная группа по охране и эксплуатации памятников истории и культуры

1990 г. – научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры

с 1992 г. – в комитете по делам культуры и искусства администрации Красноярского края:

1995 г. – центр по охране и использованию памятников истории и культуры

2 этап: 2001-2004 гг. (самостоятельный)

с 2001 г. – в администрации Красноярского края:

2001 г. – комитет по охране и использованию памятников истории и культуры

3 этап: 2004-2007 гг. (в структуре управления архитектуры / службы по архитектуре и охране объектов культурного наследия края)

с 2004 г. – в управлении архитектуры администрации Красноярского края, реорганизованном в 2005 г. в службу по архитектуре и охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края

2004 г. – отдел охраны объектов культурного наследия

4 этап: 2007-2008 гг. (самостоятельный)

с 2007 г. – в администрации Красноярского края:

2007 г. – Служба по охране объектов культурного наследия администрации Красноярского края

5 этап: 2008-2015 гг. (в структуре министерства культуры края)

с 2008 г. – в Министерстве культуры Красноярского края:

с 2008 г. – отдел культурного наследия / с 2010 г. – отдел охраны и использования объектов культурного наследия

6 этап: с 2015 г. (самостоятельный)

с 2015 г. – при Правительстве Красноярского края

с 2015 г. – служба по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края (с подведомственным службе учреждением – краевое государственное казенное учреждение «Центр по сохранению культурного наследия Красноярского края»).

Рис. 1. Ретроспектива преобразований государственных органов по охране объектов культурного наследия в Красноярском крае, 1984–2020 гг.

За время функционирования органов охраны объектов культурного наследия в Красноярском крае их структура претерпевала значительные изменения. Следует заметить, с отделением полномочий от иных органов власти в 2015 году и организацией подведомственного учреждения заметно прослеживается тенденция увеличения роли и значимости в Красноярском крае отрасли сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При этом функционирование административной системы государственной охраны объектов культурного наследия в Красноярском крае в современный период истории (середина 1980-х – начало 2020-х гг.), на отдельных его этапах характеризуется следующими особенностями:

- формированием и развитием, в основном, в свете общегосударственных тенденций и требований;

- запаздыванием во времени (иногда значительно) при реализации решений федеральных органов государственной власти;

- неоднократной последовательной сменяемостью уровней административной подчиненности в системе организации исполнительной власти региона – в структуре администрации края с подчинением руководителю региона или в составе краевых ведомств;

- временным вхождением на отдельных этапах в составы краевых ведомств (министерств / управлений) – одной из двух сфер – культуры или архитектуры;

- поступательным расширением полномочий и функций.

В продолжение настоящего исследования перспективной научной проблемой для разработки может стать выявление причинно-следственных связей форм организации и содержания функциональных полномочий органов государственной охраны объектов культурного наследия Красноярского края в рассмотренный период современной истории.