Реформирование государственного устройства России в программных документах политических партий (по материалам избирательных кампаний 2011 и 2016 гг.)

Тимшина Екатерина Леонидовна кандидат исторических наук доцент, кафедра языковой подготовки кадров государственного управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82 стр.1 Timshina Ekaterina Leonidovna PhD in History Associate professor, Department of Linguistics for State Administration Personnel, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82 str.1 k.timshina@yandex.ru Другие публикации этого автора

Первое десятилетие XXI в. стало для России временем постепенной стабилизации после «турбулентности» предыдущих лет, что породило запрос на изменение и усовершенствование институтов власти, многие из которых сложились в результате политических компромиссов в бурные 1990-е гг. или проистекали ещё из советской системы, внося элемент архаики. Политические партии, весьма активно выступавшие с предложениями на рубеже веков, на выборах в нижнюю палату парламента 2008 г. в своих программах практически не затронули вопрос модернизации государственной системы, сосредоточившись на более частных вопросах. Даже КПРФ и ЛДПР, обычно требовавшие обширных административных реформ, в основном обошли вниманием эту проблему, но уже на выборах следующего цикла вопрос о необходимости разносторонних реформ государственного управления был поставлен большинством участников электоральной кампании.

Цель представленной статьи заключается в выявлении представлений партийных акторов относительно модернизации в сфере государственного управления за последнее десятилетие, систематизации инициатив, определении характера направленности партийных проектов и возможности их реализации. Основной акцент в работе сделан на изучении содержания предвыборных программных документов политических партий, подготовленных в рамках электоральных кампаний 2011 и 2016 гг. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с изучением истории современного государства в контексте его взаимодействия с другими элементами системы, таких как политические партии.

История становления и функционирования политических партий в современной России изучена достаточно полно; можно отметить исследования М.В. Барабанова, Е.И. Волгина, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, Г.М. Михалёвой, Ю.Н. Никифорова ^[1-7]. В ряде статей [например, 8-11] авторами рассматривались, в том числе и взгляды политических движений на необходимость модернизации государственного управления, однако работы в основном охватывают 1990-2000-е гг., и последние избирательные кампании ещё не получили достаточного отражения в историографии.

Выборы в Государственную Думу шестого созыва, как и предшествующие, имели один из самых сложных проходных барьеров в истории новой России – необходимо было набрать не менее 7% голосов избирателей. Политика ужесточения требований к партиям и, как результат, их слияние привели к тому, что в выборах участвовали всего семь партий: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», «Яблоко», «Правое дело», «Патриоты России».

В ходе избирательной кампании необходимость разносторонней модернизации стала одной из основных идей во всех программах, хотя партии, безусловно, трактовали ее совершенно по-разному. В большинстве случаев она увязывалась с потребностью в социальных и экономических преобразованиях. В части реформ государственного устройства можно выделить три основных направления: перераспределение обязанностей между институтами центральной власти или создание новых центров управления и контроля; изменение взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации; усиление контроля со стороны общества над властью.

Идея о необходимости усиления общественного контроля и его законодательного оформления встречалась во всех программах электорального цикла 2011 г. В целом это соответствовало и официальному дискурсу. Например, создание и медийное «раскручивание» Общероссийского народного фронта (ОНФ), который, по словам Председателя Правительства РФ В.В. Путина, должен был стать надпартийным объединением «на основе тех общественных организаций, политических партий, граждан, которые разделяют общие ценности, связанные с любовью к Отечеству, с ростом благосостояния людей, с укреплением могущества нашего государства, с поиском справедливых решений в социальной сфере» ^[12]. Уловив направление официального дискурса, партия «Единая Россия» посвятила значительную часть своего программного обращения вопросам развития гражданского общества: «Благодаря поддержке «Единой России» уже реализован ряд инициатив, направленных на повышение качества народного представительства. <…> Наша позиция – это эффективный контроль со стороны гражданского общества над бюрократией, выдвижение инициативных и честных людей для обновления власти» ^[13]. Необходимо отметить определенную декларативность инициатив «Единой России» – авторы программного документа в ходе избирательной кампании не детализировали видение партии на планируемые мероприятия и механизмы гражданского контроля, ограничившись констатацией намерения его развития.

Утопичный вариант народного контроля над исполнительной и законодательной властями был предложен КПРФ. По мнению коммунистов, у граждан должно быть право «отзывать депутатов и глав любого уровня за нарушение предвыборных обещаний» ^[18]. Хотя возможность досрочного прекращения полномочий за невыполнение обещаний и можно было закрепить в федеральном законе или даже Конституции РФ, то практическая реализация столкнулась бы с множеством правоприменительных проблем, основная из которых – сложность определения, что считать обещанием и как определить полноту, качество и своевременность его выполнения. По сути, это была популистская идея, призванная найти отклик в душе избирателя, зачастую недовольного качеством исполнения предвыборных обещаний. В программе не содержится никаких уточнений по механизму её реализации. Любая конкретизация процедуры досрочного прекращения полномочий делала бы инициативу крайне уязвимой для критики как со стороны политических оппонентов, так и юристов, что снижало бы её психологический эффект.

Более точно обозначила свои намерения «Справедливая Россия». Партия признала, что действующие политические ограничения препятствуют «реализации механизмов народовластия», что приводит к отставанию в социально экономическом развитии страны. Авторы программы предложили принять закон об оппозиции; ввести уведомительный порядок регистрации политических партий, обязательную публикацию в Интернете протоколов заседаний законодательных собраний всех уровней; осуществлять формирование правительства из представителей всех парламентских партий; лишить депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации всех привилегий; производить формирование избирательных комиссий строго из представителей партий. Главным посланием этого раздела программы стал лозунг «Власть под контроль народа!» ^[14].

Схожие предложения по отмене ограничений и усилению народного представительства выдвинули все остальные участники предвыборной гонки за исключением ЛДПР и «Единой России». Наиболее полно они были сформулированы в программе Российской объединенной демократической партии (РОДП) «Яблоко». Партия заявила, что Россия стоит на перекрестке выбора: идти «по дороге развития» в XXI век или увязнуть в стагнации. Современное развитие, как и у «Справедливой России», увязывалось в программе с предоставлением дополнительных гражданских прав, в том числе с независимым от исполнительной власти судом (выборность судей); упрощенной регистрацией политических партий; контролем граждан за силовыми ведомствами, полноправным местным самоуправлением; формированием избирательных комиссий исключительно из представителей политических партий; снижение планки требования к их численности до 5 тыс. человек; уменьшение проходного барьера для партий до 3% голосов избирателей при выборах в законодательные собрания различного уровня ^[15].

Более сдержанную позицию по вопросу развития гражданского контроля заняла ЛДПР, не предложив такого комплекса мер как их конкуренты, хотя требование о всестороннем развитии местного самоуправления присутствует и в её программе под номером 17. Следует отметить, что данный тезис является скорее данью политической моде и несколько контрастирует с остальными пунктами программы, так как они предполагали значительное усиление централизации и унитаризма ^[16]. Именно по проблеме административно-территориального устройства государства ЛДПР предложила наиболее комплексную программу преобразований. Из необходимости учета интересов русского народа партия выводила необходимость кардинальной реформы федеративного устройства – лейтмотивом всей предвыборной программы стала граничащая с национализмом «защита русских», хотя и с оговоркой «без ущемления прав других народов, проживающих в России» ^[16]. ЛДПР видела опасность дальнейшего использования национально-территориального подхода в организации субъектов федерации, как потенциально приводящего к сепаратизму, кроме того отмечалось, что в советское время границы территориальных образований РСФСР были созданы искусственно, без учета интересов русского народа, исторических и экономических факторов. Тезис о несовершенстве федеративного устройства ЛДПР впервые выдвинула ещё в конце 1990-х гг., когда сепаратизм и центробежные тенденции были одной из доминирующих проблем российской политики, однако после осторожной программы 2008 г предвыборная программа 2011 г. неожиданно стала одним из наиболее жестких выражений позиции партии по этому вопросу. По мнению её авторов, «Россия должна стать унитарным (единым) государством с административным делением на губернии, нужно уйти от национально-республиканского устройства страны и перейти к территориально-административному» ^[16]. Во многом данная концепция близка к идеям, сформулированным депутатом Государственной Думы, предыдущих созывов А.Н. Савельевым из фракции «Родина», который в своих трудах обосновывал именно такой подход к административному устройству России [например, 17]. Реформа государственного устройства по проекту ЛДПР означала бы фактически полную ликвидацию политической субъектности регионов. Возможность реализации столь масштабной реформы на коротком отрезке времени функционирования одного созыва Государственной Думы без локальных беспорядков с риском скатывания к вооруженным столкновениям кажется весьма маловероятной.

Глобальный пункт о превращении России в унитарное государство вступил в некоторое противоречие с остальными более практичными частями программы ЛДПР: для северокавказских субъектов Российской Федерации партия выступила за прямое президентское правление, но не заявила об их интеграции в одну из губерний и продолжала использовать для этих регионов термин «республика»; изъятие Ставропольского края из Северо-Кавказского федерального округа выделено в отдельное мероприятие и не увязывалось с унитарной реформой; даже в примере нового территориального устройства не упоминались губернии: «была Хакасия, а будет Абаканский район Красноярского края» ^[16]. Таким образом, ЛДПР, собрав свои инициативы в области территориального устройства в одну программу, не смогла гармонизировать их в единую цельную картину системы управления государства.

Коммунисты, обычно оппонирующие националистическим инициативам ЛДПР, в этот раз предприняли попытку посоревноваться в разработке «русской темы», при этом «отвергая всякое её опошление национализмом», как изящно выразились авторы программы КПРФ. В результате, они сформулировали свою позицию намного более осторожно, предложив избирателю без каких-либо деталей и уточнений «достижение реального равенства всех народов России в области государственного управления» ^[18]. Тезис не отпугивал национализмом традиционного избирателя-коммуниста, но и в силу неопределенности не позволял перехватить инициативу у ЛДПР ни в вопросе «защиты русских», ни в дискуссии о реформе федеративного устройства.

Последовательно борющиеся с «имперскими мифами» яблочники считали, что излишняя централизация наносит ущерб развитию регионов, и в отличие от остальных партий сделали ставку на децентрализацию, объединив свои инициативы под названием «эффективный федерализм». Он подразумевал усиление роли регионов и строгую регламентацию возможностей федеральной власти вмешиваться в дела субъекта федерации; увеличение налоговых отчислений в местные бюджеты, государственную поддержку культуры и языков народов России; возвращение отмененных в 2004 г. прямых выборов руководителей субъектов Российской Федерации ^[15]. Последнее предложение получило поддержку и от «Справедливой России» и «Правого дела».

Если левые партии «Патриоты России» и КПРФ сосредоточили основное внимание на интеграционных процессах среди бывших республик СССР, не предлагая значительных административно-территориальных реформ, то «Правое дело» отметило в программе как перспективную цель вступление России после 2030 года в Европейский Союз ^[19]. Данный долгосрочный фактор должен был бы оказать влияние на государственное управление и на внутреннее взаимодействие российских регионов с центром, но партия не конкретизировала, как видит модернизацию российской политической и административно-территориальной системы для достижения европейской цели.

Позиция «Единой России» по взаимоотношениям центра и регионов была сформулирована лаконично. Среди предложений – предоставление российским субъектам и муниципалитетам больших полномочий и финансовых ресурсов; повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных налоговых поступлений; рост ответственности и качества власти на местах ^[13]. Фактически «партией власти» предлагались лишь косметические правки, не вносившие значительных изменений в существующие федеративные взаимоотношения.

В вопросе перераспределения полномочий между высшими органами власти Российской Федерации в центре внимания партийных акторов оказалась верхняя палата парламента. В 1994-1996 гг. во исполнение переходных статей Конституции РФ и до выработки отдельного федерального закона Совет Федерации был укомплектован сенаторами, избранными гражданами по двухмандатным округам. Благодаря такому принципу формирования, верхняя палата существенно усиливала позиции оппозиционной исполнительной власти Государственной Думы, так как помогала преодолевать вето Президента РФ по спорным законопроектам. Последующее изменение принципа комплектования Совета Федерации (теперь он состоял из руководителей регионов) серьезно усилило как позиции Президента РФ, так и местных элит. К концу второго президентского срока Б.Н. Ельцина, из-за его слабости и масштабного кризиса, верхняя плата стала трибуной и местом консолидации сил «губернаторской фронды» и продвижения созданных ими политических объединений. Впоследствии, при усилении «вертикали власти», когда Совет Федерации комплектовался уже из представителей от исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, его политическая и законотворческая активность заметно снизилась.

«Справедливая Россия», КПРФ и «Яблоко» выступили за изменение принципа формирования Совета Федерации ФС РФ и предложили перейти к прямым выборам его членов. Партии не детализировали принципы выборов в верхнюю палату, но, по-видимому, предлагалось вернуться к варианту комплектования по образцу первого созыва (1994-1996 гг.). Возвращение выборности привело бы к изменению баланса сил и получению партиями нового инструмента власти. Полноценной замены для представления позиции субъектов Российской Федерации на федеральном уровне при этом не предлагалось.

ЛДПР и в этом вопросе продемонстрировала собственный подход. Партия ратовала за переход к унитарному государству через слом федеративной модели устройства и, чтобы не повторять проблем конца 1990-х гг. с региональными элитами, предложила вообще ликвидировать Совет Федерации путём перехода к однопалатному парламенту: «все функции верхней палаты передать Государственной Думе; ей нужно дать право контролировать деятельность Правительства и совершенствовать демократию» ^[16].

За усиление контрольной функции парламента над исполнительной властью выступила и КПРФ, предложившая расширить полномочия Думы в этом вопросе, кроме того коммунисты анонсировали появление «дееспособного Совета национальной безопасности и Высшего интеллектуального совета» ^[18]. Совет безопасности РФ – конституционный совещательный орган при Президенте РФ. Отличие названия в программе коммунистов от официального связано с неточностью и явно не предполагалось создание нового государственного института, декларировалось только намерение заменить членов совета. Если Совбез РФ – действующий орган с полномочиями, определенными нормативными актами, и его сфера ответственности не вызывала вопросов, то, что означал термин «Высший интеллектуальный совет», стало подлинной загадкой для избирателя. В предвыборной программе в Государственную Думу РФ никаких пояснений больше не содержалось. Более подробно инициатива была раскрыта уже в ходе президентской избирательной кампании. Новый орган должен был бы комплектоваться из видных представителей российской науки, а «Президент и правительство будут принимать ключевые решения только после одобрения Высшим интеллектуальным советом» ^[20]. Если из парламентской предвыборной программы создавалось впечатление, что речь шла о новом консультативном органе, то из уточнения в ходе президентской кампании стало очевидно – коммунисты планируют передать ему и определенные ветирующие права на решения Президента и Правительства РФ. На важность Высшего интеллектуального совета в будущей административной иерархии указывало и то, что при объявлении предложений по персональному составу органов власти (в случае победы лидера КПРФ Г.А. Зюганова на президентских выборах) состав совета был поименован первым, выше кандидатур спикеров палат парламента и федеральных министров. Из списка следует, что Высший интеллектуальный совет должен был состоять из восьми членов, большинство из которых – известные учёные, нейтральные или близкие к КПРФ по своим политическим убеждениям. Неожиданной можно назвать только кандидатуру политического оппонента коммунистов В.В. Жириновского. ^[21]

Хотя вопрос о модернизации государственного устройства присутствовал во всех предвыборных программах, и его представительство увеличилось по сравнению избирательным циклом 2008 г., все предлагаемые изменения носили фрагментарный характер, по большей части оставались не детализированными. Наиболее чётко были определены предложения, связанные с «возвращением в прошлое», то есть восстановление процедур и институтов, которые уже ранее существовали и были по каким-либо причинам ликвидированы. В качестве примеров можно привести выборы губернаторов и членов Совета Федерации, снижение проходного барьера в нижнюю палату, упрощение регистрации политических партий. Эти предложения являлись наиболее конкретными и легко реализуемыми в случае политического успеха. Большинство инициатив, связанных с развитием контроля общества над властью связывались с усилением Государственной Думы и соответственно влияний партий или носили неопределенный формальный характер, направленный исключительно на привлечение симпатий избирателя. Самые фундаментальные изменения с разных позиций были предложены в административно-территориальной организации Российской Федерации ЛДПР и РОДП «Яблоко». Первые предложили радикально унитарную модель, иногда её даже называют «имперской» ^{[11, c. 130]}, проводя не всегда оправданные параллели с организацией Российской Империи, вторые же отстаивали «эффективный федерализм» с переходом многих властных полномочий на уровень субъекта федерации.

Часть инициатив из предвыборных программ были реализованы в 2011-2015 гг., в том числе возвращены выборы губернаторов большинства регионов, упрощена регистрация политических партий и снижен проходной барьер в парламент. Таким образом, инициативы оппозиционных политических партий частично были услышаны властью. К следующему избирательному циклу партии ожидало усиление конкуренции, так как в результате упрощения процедуры регистрации для выборов к электоральной кампании допускались уже 14 партий. Снижение проходного барьера с 7% до 5% давало реальный шанс партиям, имеющим 2-3% популярности пройти в Государственную Думу, при условии ведения активной работы с электоратом и наличием интересных для него инициатив.

К участникам выборов 2011 г. (из которых только партия «Право дело» была серьезно модифицирована, став «Партией Роста», с программой сосредоточенной на защите российского предпринимательства) добавились Всероссийская политическая партия «Родина»; Коммунистическая партия «Коммунисты России»; Российская партия пенсионеров за справедливость (РППС); Российская экологическая партия «Зелёные»; Политическая партия «Гражданская платформа»; Партия народной свободы (ПАРНАС); Общественная организация Всероссийская политическая партия «Гражданская сила». Часть партий (например, «Зелёные» и РППС) сделала ставки на очень узкие программы по профильным для них вопросам, обойдя вниманием глобальные проблемы модернизации государственной системы.

В вопросе реформирования федеральных органов власти в центре внимания партийных идеологов продолжил оставаться Совет Федерации. «Справедливая Россия», КПРФ сохранили свою позицию о необходимости выборов членов верхней палаты парламента. Их инициативу, из новых участников электоральной борьбы, поддержали ПАРНАС и «Гражданская платформа». Именно последняя партия и выступила с наиболее резкой критикой верхней палаты в её текущем виде: «сегодня Совет Федерации является бутафорским законодательным органом, в котором заседают никому не известные люди, причём не понятно, чем они вообще занимаются» ^[22]. В избирательном цикле 2016 г. партии, выступавшие за изменение порядка комплектования Совета Федерации, добавили в программы принципы выборов его членов. «Справедливая Россия» предложила, что они должны были бы избираться прямым голосованием жителей соответствующего региона ^[23]; «Гражданская платформа», так же указав на прямые выборы по двухмандатным округам, соответствующим региону РФ (формула выборов, существовавшая в 1993 г.), сделала акцент, что «кандидаты могут выдвигаться только зарегистрированными политическими партиями» ^[22].

Критическое отношение к низкой активности Совета Федерации обозначила и партия «Гражданская сила». Не призвав к реформе, она отметила, что «Совет Федерации должен повысить свою роль в нормотворческом процессе, <…> верхняя палата парламента может стать хорошим связующим звеном в процессе взаимодействия Центра и регионов, выявления проблем конкретных регионов и выработки решений по их устранению» ^[24]. РОДП «Яблоко» и ЛДПР, выдвигавшие в предыдущем электоральном цикле, радикальные предложения по переустройству Совета Федерации, в этой избирательной кампании исключили их из своих предвыборных программ. Сподвижники В.В. Жириновского, хотя и не упомянули в программе однопалатный парламент, продолжили настаивать на усилении влияния Государственной Думы. Они предложили распространить контроль депутатов не только на исполнительную власть, но и на Центробанк, кроме того председатель Счётной палаты РФ и генеральный прокурор должны были назначаться по представлению парламентской оппозиции, а не Президента РФ ^[24].

КПРФ тоже пересмотрела свой подход к контролирующим исполнительную власть органам и не внесла в программу предложение о создании Высшего интеллектуального совета. Инициатива его создания, как нам видится, была достаточно сырой идеей, которую партия не смогла донести до понимания избирателя в 2011 г. Однако коммунисты и в новой программе не отказались полностью от идеи создания интеллектуального центра, ответственного за тактическое и стратегическое развитие экономики. Для планирования должен был быть создан соответствующий государственный орган, хотя его функционал и состав представители КПРФ не обозначили, из контекста следовало, что его полномочия и возможности были бы скромнее, чем у Высшего интеллектуального совета ^[25].

Несколько неожиданные направления в реформах государственного управления продемонстрировал ряд партий, сделав отдельный акцент на переустройстве органов, имеющих подчинённое положение или совещательное значение. «Родина» предложила «понизить роль Министерства финансов до роли «федеральной бухгалтерии», прекратив порочную практику «либеральной балансировки» бюджета (Минфин не должен вмешиваться в сферу экономического планирования и развития)» ^[26], не учитывая подчинённость министерства Председателю правительства РФ и профильному вице-премьеру. «Яблоко» выступило за изменение принципа комплектования консультативно-совещательных органов – Общественных палат, увеличив роль Государственной Думы и межрегиональных НКО ^[27].

Коммунисты России и ПАРНАС, раскритиковав существующую власть, инициировали масштабную перезагрузку системы управления государством с коммунистической и либеральной позиции соответственно, однако не детализировали свои предложения, ограничившись декларацией стратегических реформ.

В 2011 году самые масштабные реформы государственного и федеративного устройства были предложены ЛДПР и РОДП «Яблоко», но пять лет спустя партии скорректировали свои инициативы. Позиция «яблочников» претерпела самые существенные изменения: партия отошла от концепции «эффективного федерализма», не предложив новых моделей. Отказ во многом был связан с настороженным из-за сепаратизма регионов 1990-х гг. отношением избирателя к любой масштабной децентрализации как потенциальной угрозе единству страны. По мнению авторов программы РОДП «Яблоко» 2016 г., определить государственное устройство должно всенародно избранное Всероссийское учредительное собрание. Проведя параллели с Учредительным собранием 1918 г., партия предлагала передать ему «вопрос о конкретной форме правления и особенностях политической системы» ^[27]. Концепцию, частично напоминающую инициативы «Яблока» образца 2011 года, использовала в новом избирательном цикле партия «Гражданская сила», при этом она даже предложила схожее название «эффективная децентрализация» ^[28]. На общегосударственном уровне децентрализация должна быть выражена в создании системы кооперативного сотрудничества, где с одной стороны, федеральный центр снимал бы все излишние бюрократические барьеры во взаимоотношениях «центр-регионы», не мешая деловой активности самих регионов, а с другой стороны, оказывал поддержку тем субъектам федерации, по экономике которых санкции ударили больнее всего.

Концепция ЛДПР тоже претерпела изменения: из неё в явном виде исчезло требование унитарного государства: «Существующие области, республики и края надо трансформировать в губернии. Без насильственного изменения их границ необходимо объединить или укрупнить их, чтобы в итоге получилось 30 – 40 губерний. Это приведет к снятию предпосылок к сепаратизму и преобладанию общегосударственных интересов над местными, а как следствие – более рациональное управление национальной экономикой» ^[24]. Данная концепция устройства – менее радикальная и связана, не только с преодолением местного сепаратизма, но и с выравниванием экономических показателей и возможностей новых губерний. Исследователи обычно выделяют такую «губернизацию» как отдельный вариант потенциального устройства Российской Федерации, не отождествляя с полностью унитарным «имперским» типом ^{[11, с. 132]}. Из новой программы ЛДПР исчезли и противоречия, отмеченные в предыдущем избирательном цикле, например, больше не упоминались требования о прямом президентском правлении в республиках Северного Кавказа. На смягчение позиции ЛДПР указывало отсутствие критических высказываний в программе по поводу возвращения выборности глав субъектов федерации. Несмотря на то, что это прямо противоречит установке 2011 г. на унитарность государства и прямое президентское правление в проблемных национальных республиках, партия обошла молчанием проблему, указав только, что необходимо обеспечить возможность руководства регионами для «молодых, авторитетных, экономически грамотных представителей всех парламентских партий, а не только одной» ^[24].

Несмотря на то, что после изменений законодательства главы большинства субъектов Российской Федерации стали избираться прямым голосованием жителей региона (остальные одобрением регионального парламента), «Патриоты России» сохранили в своей программе требование о выборности глав регионов, не уточнив, о каких регионах и о каком порядке выборности идёт речь. Однако подобное использование уходящей повестки в части государственного переустройства является редкостью для предвыборных программ

Новым трендом партийной программатики в 2016 г. стал запрос на судебную реформу. Если в 2011 г. требование о выборности на уровне мировых и местных судей и присутствовало в ряде программ, то в 2016 г. оформился запрос на более масштабную реформу судебной системы. С такими предложениями выступили «Патриоты России», ПАРНАС, «Гражданская сила», КПРФ, «Гражданская платформа». Последняя предложила даже на период реформы отказаться от принципа разделения властей и передать контроль (а частично и полномочия) над судебной властью парламенту:

«На переходный период, до замещения 2/3 судейских должностей судьями новой формации, и в качестве чрезвычайной временной меры должен быть введён парламентский контроль процесса реформирования судебной системы. Все судьи административных судов назначаются Советом Федерации, а составы квалификационных коллегий судей должны получать одобрение Государственной Думы. Кроме того, обе палаты российского парламента на паритетной основе формируют специальную судейскую коллегию, которая обеспечивает контроль реформы и прекращает полномочия судей» ^[22]. Даже партия парламентского большинства «Единая Россия», отметив запрос на судебную реформу, указала в программе намерение «укрепить гарантии судебной защиты для каждого гражданина» ^{[29, c. 13]}.

Хотя между думскими выборами произошло существенное ослабление политических ограничений для партий, в новом избирательном цикле практически все участники избирательной кампании продолжили борьбу за снятие барьеров и выступили за дальнейшее ослабление контроля, в том числе за разрешение допуска зарегистрированных политических партий к муниципальным выборам разных уровней без необходимости сбора подписей. «Единая Россия» в своей программе отметила, что все принятые ранее политические послабления были утверждены при её участии, и обещала продолжить данный курс. Основной акцент партия сделала на закрепление в законодательстве партийных праймериз и упрощение проведения местных референдумов по локальным вопросам.

Запрос на реформирование государственного устройства в партийной программатике и в 2011 г., и в 2016 г. значительно уступил как по проработанности, так и по вниманию вопросам социально-экономического блока. Основной акцент партии сделали на развитие местного самоуправления, эта тема была наиболее часто встречающейся в программах обеих избирательных циклов. Данная направленность программ в первую очередь обусловлена предпочтениями электората, который на фоне экономических кризисов 2008 и 2014 гг. высказывал заинтересованность в эффективной экономической и социальной политике на местах и возможности влиять на неё.

Основными особенностями реформ в части развития гражданского общества, предложенных политическими партиями, стали незавершенность и фрагментарность. Ни одна партия не продемонстрировала глобального подхода в модернизации. Даже отдельные интересные инициативы, внесенные в программу, могли иметь противоречия с соседними пунктами или находиться в разных разделах программы. Аналогичная ситуация сложилась и с инициативами по изменению полномочий федеральных властей. Партии демонстрировали точечные инициативы по усилению роли парламента, увеличению его контрольных функций, реформированию Совета Федерации и судебной власти, однако ни одна не показала комплексное видение будущей обновленной системы управления.

Если «Единая Россия» продемонстрировала предсказуемую консервативность в предложениях по изменениям в государственном устройстве, то их основные парламентские оппоненты КПРФ и ЛДПР не воспользовались представившимися возможностями для инициатив. Хотя ЛДПР и выступила за отказ от федеративного устройства, обе партии в большей степени апеллировали к частичному восстановлению на разных принципах пространства бывшего Советского Союза (если КПРФ исходила из концепции восстановления советской общности «братских народов», то ЛДПР предлагала объединение на основе «русского мира»), уделив значительно меньшее внимание реорганизации государственного управления на федеральном уровне или взаимоотношениям между центральной властью и регионами.

Оценивая подходы партий к проблеме реформирования административно-территориального устройства России, можно выделить следующие:

– сохранительный («Единая Россия»), базирующийся на сложившейся модели без требования радикальных реформ, но с признанием возможности её укрепления через отдельные корректирующие мероприятия (например, умеренная децентрализация после 2011 г. с передачей отдельных полномочий в регионы и частичное возвращение прямых выборов);

– радикальный «губернский» (ЛДПР) с положительным отношением к «имперской» теме и призывом к переходу к унитарной или близкой к ней модели;

– децентрализованный («Яблоко» – в 2011 г., «Гражданская платформа» – в 2016 г.), основанный на инициативе «реального федерализма» с передачей властных полномочий и бюджета в регионы, законодательном ограничении права центра на вмешательство.

Как отдельное направление, можно было бы выделить позицию сил левого фланга (КПРФ, «Коммунисты России», «Патриоты России»), однако партии не конкретизировали её, обозначив лишь стремление к некоему советскому образцу.

Такое стремление вернуться в прошлое оказалось свойственно не только коммунистам. Как показали выборы 2011 г., наиболее проработанные партиями инициативы по реформированию в государственном управлении были связаны с возвращением уже существовавших ранее моделей. После частичного удовлетворения партийных инициатив программы в 2016 г. стали менее насыщенными конкретными предложениями, хотя с либерализацией выборной системы и появлением новых участников избирательной кампании можно было ожидать как качественного, так количественного изменения инициатив по реформированию государственного устройства. Партии оказались не готовы предложить связанной и реализуемой на практике концепции модернизации государственного управления, которая могла бы мобилизовать их постоянных избирателей и привлечь новых сторонников, сосредоточившись в основном на точечных инициативах общественного контроля. Опыт избирательных кампаний 2011 и 2016 гг. показал, что политическим партиям с большой вероятностью не удастся подготовить такие предложения к следующей электоральной кампании, и они продолжат политику продвижения отдельных реформ, среди которых свои позиции сохранят дискурс об усилении контроля над исполнительной властью со стороны Государственной Думы, предложения по модернизации Совета Федерации, а так же обладающие значительным электоральным потенциалом из-за запроса гражданского общества на справедливость проекты реформирования судебной власти.