Некоторые проблемные аспекты правового регулирования и практической реализации административно-правового статуса сотрудника ГИБДД в современных условиях (на примере Орловской области)

Сидорова Маргарита Владимировна кандидат педагогических наук старший преподаватель, кафедра Административного права и административной деятельности ОВД, Орловский юридический институт МВД России Имени В.В. Лукьянова 302016, Россия, Орловская область, г. Орел, пер. Шпагатный, 4, кв.85 Sidorova Margarita Vladimirovna PhD in Pedagogy Senior Lecturer at the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs 302016, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, per. Shpagatnyi, 4, kv.85 margo48057@yandex.ru

В рамках проводимой в последние годы реформы МВД было существенно обновлена нормативно - правовая основа деятельности данного ведомства, которая способствовала более эффективному исполнению поставленных государственных задач. Оптимизации были подвергнуты ряд структурных подразделений ведомства и их административный ресурс. Ключевой целью произошедших изменений явилось формирование новой системы правоохранительной направленности, в которой устанавливается цивилизованная модель отношений органов внутренних дел (полиции) и общества, сотрудника органов внутренних дел и гражданина. И в этих условиях особое внимание уделяется не только функционированию отдельных полицейских подразделений, поскольку изменился характер и содержание их деятельности, но и к требованиям, предъявляемым к сотрудникам органов внутренних дел. При этом необходимо отметить, что процесс преобразований актуален и в настоящее время, в силу этого он сопровождается всесторонней проработкой нормативно-правового регулирования, направленного на разрешение проблемных зон в управленческой сфере, совершенствованием организационных структур органов внутренних дел.

Актуальность рассматриваемого вопроса заключается в том, что в условиях преобразований существенным образом подвергся изменениям и административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел, в том числе и сотрудника ГИБДД.

В настоящее время основной акцент смещен в сторону поиска путей и условий повышения эффективности функционирования органов внутренних в целом, в том числе и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Успешность осуществления своих полномочий сотрудниками ГИБДД, реализация поставленных задач напрямую зависит от их административно-правового статуса, в связи с этим данное исследование является востребованным.

На территории Орловской области деятельность Госавтоинспекции регулируется Приказом МВД России от 21.07.2017 № 503 ^[1] (далее – Приказ), которым определена правовая регламентация деятельности Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Орловской области, а именно основные полномочия, организация деятельности, а также структура.

В пункте 7 указанного Приказа определены правовые акты, которыми должны руководствоваться сотрудники УМВД России по Орловской области, в частности и ГИБДД. Условно их можно разделить на два уровня – федеральный и региональный. Ко второму уровню допустимо отнести нормативно-правовые акты, поименованные как законы Орловской области по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности ^[9].

По содержанию Приказ включает общие положения, полномочия и организацию деятельности. В разделе «Полномочия» раскрываются основные обязательства сотрудников УМВД России на территории Орловской области. В общем виде обозначенные полномочия можно определеить как совокупность прав и обязанностей, закрепленных в нормативно-правовых актах, которые наделяют орган государственной власти компетенциями самостоятельно принимать решения, издавать приказы и исполнять предписанные действия в интересах организации. Стоит отметить, что данный Приказ регулирует однородные полномочия для всей системы УМВД России по Орловской области, в которую входит не только подразделение ГИБДД, но и иные подразделения, поддерживающие охрану общественного порядка и защиту прав граждан в других направлениях. Исключительно к обязанностям сотрудников ГИБДД УМВД России по Орловской области, связанным с обеспечением безопасности дорожного движения, допустимо отнести те, которые прописаны в п. 20, п. 22 Приказа, а именно:

- участвовать в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Орловской области;

- организовывать и проводить мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий;

- осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;

- координировать деятельность органов исполнительной власти Орловской области в целях обеспечения безопасности дорожного движения;

- обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях, которые отнесены к компетенции органов внутренних дел.

Необходимо отметить, что указанные полномочия в некой степени идентичны положениям, обозначенным в федеральном законодательстве, регулирующем вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. С учетом того, что в данном нормативно-правовом акте они представлены в более усеченной форме, тем не менее их наличие способствует увеличению количества дублирующих нормативных актов.

Кроме того, в рассматриваемом Приказе «вуалируются» права, на предоставление которых может рассчитывать сотрудник органов внутренних дел, в том числе и сотрудник ГИБДД УМВД России на территории Орловской области. Так, в п. 48 Приказа указано, что УМВД России по Орловской области обеспечивает наряду с соблюдением законности поддержание служебной дисциплины, а также организует воспитательную, социально-психологическую, культурно-просветительскую работу с сотрудниками и государственными служащими ^[1].

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что сотрудники ГИБДД наделены правом пользования вышеназванными услугами, но при этом порядок представления и их объем на законодательном уровне отсутствует. В связи с этим на практике возникают проблемные вопросы в части, касающейся реальности представления данных услуг.

Что касается социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в целом, сотрудников ГИБДД в частности, по различным ее направлениям, то согласно п. 58 за сотрудниками ГИБДД УМВД России по Орловской области закреплено право на профилактические, лечебно-оздоровительные, реабилитационные и санаторно-курортные мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья не только самих сотрудников, но и их членов семей.

Возможность воспользоваться данным правом для сотрудника ГИБДД является не только одним из компенсационных условий службы, но и способствует эффективности ее исполнения. Организация и порядок реализации данного права определен Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1232 «О порядке оказания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членам их семей медицинской помощи и их санаторно-курортного обеспечения» ^[7], а также приказом МВД России от 14 декабря 2011 г. № 1234 «Об утверждении стоимости путевки и размера платы за санаторно-курортное лечение и оздоровительный отдых в санаторно-курортных организациях системы МВД России» ^[6]. Безусловно, обозначенный перечень данных социальных мер четко определен и реализуется.

Однако, как показывает практика, сотрудники органов внутренних дел, в том числе и сотрудники ГИБДД, высказывают неудовлетворенность качеством предоставляемых услуг в данной сфере и тем самым указывают на необходимость совершенствования ведомственной медицины ^{[14, С. 23]}. Неудовлетворенность проявляется в следующем:

- несоответствии медицинского оборудования современных реалиям;

- препятствии административно-организационного характера, возникающем при реализации данным правом с отрывом от выполнения служебных обязанностей (особенно у тех сотрудников, которые при исполнении должностных полномочий проживают в сельской местности);

- малодоступности путевок в лечебные и санаторно-курортные учреждения системы МВД России.

В связи с этим высказывается мнение о необходимости совершенствования механизма реализации данной социальной гарантиеи, применительно в том числе и к сотрудникам ГИБДД, не только в правовом поле, но и в организационном, в части, касающейся возможности обращения сотрудников во вневедомственные медицинские организации и выстраивания определенного механизма на межведомственном уровне.

Право на льготное пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел прописано в п. 59 Приказа. Так, на территории Орловской области пенсионное обеспечение граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию, членов их семей, а также иных лиц, пенсионное обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России, четко определено законодателем в Федеральном законе «О службе в ОВД.....» ^[2], регулирование же правоотношений в сфере пенсионного обеспечения сотрудников ГИБДД УМВД России по Орловской области на данный момент отсутствует.

Сотрудники органов внутренних дел слабо чувствуют свою социальную защищенность. Наиболее значительной проблемой они считают денежное содержание. Безусловно, денежное довольствие является одной из значимых социальных гарантий, предоставляемых сотрудникам ОВД, в том числе и сотрудникам ГИБДД. Денежное довольствие является основным средством стимулирования служебной деятельности. Соответственно, от его размера зависит не только уровень материального благосостояния сотрудника ГИБДД в целом, но и эффективность выполнения им своих должностных обязанностей в соответствии с законодательством.

Правительством Российской Федерации устанавливаются размеры окладов сотрудникам ОВД по типовым должностям и специальным званиям, в которых проходят службу сотрудники. Средняя ставка рядовых сотрудников ГИБДД составляет от 20 до 25 тысяч рублей, включая доплату за риски и премию ^[4]. Очевидно, современное состояние экономики в стране и тот уровень материального обеспечения сотрудников ГИБДД, который на данный момент имеет место, не лучшим образом отражается на удовлетворении их жизненных потребностей. Высказывается далеко не лестная характеристика относительно уровня своего денежного содержания сотрудниками ГИБДД в сравнении с тем объемом полномочий, выполняемых ими при осуществлении своих служебных обязанностей. Неудовлетворенность денежным содержанием является, на наш взгляд, базовой основой для негативных проявлений, коррупционной направленности среди сотрудников ГИБДД.

Безусловно, руководство страны и ведомства изыскивает возможности по увеличению должностных окладов с учетом уровня инфляции, но оно настолько минимизировано, что с учетом экономических реалий практически неощутимо.

Одной из приоритетных задач деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации является обеспечение сотрудников органов внутренних дел жильем.

Данная норма распространяется и на сотрудников ГИБДД.

Так, законодательством определены три варианта обеспечения сотрудника ГИБДД жилым помещением:

1) посредством единовременной социальной выплаты на приобретение или строительство жилья;

2) путем предоставления жилого помещения в собственность;

3) путем предоставления ему служебного жилого помещения ^[2].

В п. 7 Приказа определено, что УМВД России по Орловской области вправе имеет жилищный фонд оперативного управления и руководит им, включая фонд специализированного жилья, состоящего из служебных жилых помещений и комнат в общежитиях, а также ведет учет сотрудников, нуждающихся в жилых помещениях и не обеспеченных таковыми.

Предоставление жилых помещений сотрудникам ГИБДД УМВД России по Орловской области является довольно острой проблемой в регионе, так как темпы строительства жилья не соответствуют количеству лиц, стоящих на очереди. Так, в 2018 году в Орловской области нуждающимися в жилых помещениях было признано 140 сотрудников полиции ^[12]. Соответственно, для них было предусмотрено только 27 квартир, которых недостаточно. Сегодня реальность такова: объем бюджетных средств для предоставления единовременной социальной выплаты составляет менее 1% от необходимой потребности и, как следствие, ограниченность финансирования способствует тому, что период ожидания данной выплаты для сотрудников ГИБДД составляет достаточно длительный срок.

Кроме того, отсутствие законодательного закрепления нормы, определяющей срок предоставления данной социальной выплаты сотруднику ГИБДД, является грубым нарушением законодательства в сфере социальной защиты сотрудников ОВД, а также способствует процессу затягивания реализации данной нормы.

Что касается обеспечения жилыми помещениями сотрудников УМВД России по Орловской области, то данная ситуация весьма сложная, достаточно конфликтная и, как правило, разрешается в судебном порядке.

Так, Апелляционным определением Орловского областного суда от 12.09.2017 по делу № 33-3543/2017 был рассмотрен иск сотрудника ГИБДД, который просил признать незаконным решение жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Орловской области ^[13]. Отказ в предоставлении единой социальной выплаты был мотивирован тем, что истец при подаче документов на рассмотрение в комиссию не являлся действующим сотрудником ОВД и отсутствовал на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Признав решение жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Орловской области незаконным, суд обратил внимание на то, что Правила постановки на учет для получения единой социальной выплаты не предъявляют требования к заявителям о действующем статусе сотрудника ОВД в целом, в частности сотрудника ГИБДД, а также на отсутствие действительной возможности у гражданина В. подать заявление во время прохождения службы, так как комиссия была не сформирована.

В Апелляционном определении Орловского областного суда от 21.03.2018 № 33-678/2018 изложена противоположенная правовая позиция, где судом было отказано в удовлетворении требований сотрудника ГИБДД ^[12].

Законы Орловской области по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности не предусматривают и не раскрывают положения, регулирующие правовой статус сотрудников Госавтоинспекции. С одной стороны, данное явление допустимо отнести к положительной тенденции, направленной на избежание «дублирования» правовых норм федерального законодательства. С другой стороны, законодательство на уровне субъекта, закрепляющее отдельные правовые нормы о правовом статусе сотрудника ГИБДД УМВД России, могло бы уточнить некоторые концепции законов федерального уровня, возникающие в процессе реализации прав, обязанностей и ответственности данной категорией лиц.

На данный момент актуальным направлением политики Орловской области в сфере обеспечения безопасности дорожного движения является реализация государственных программ. Так, Правительством Орловской области на территории Орловской области разработаны и реализуется государственные программы: «Обеспечение законности, правопорядка на территории Орловской области ^[8] и «Развитие транспортной системы в Орловской области» ^[10].

Однако в программе, отражающей вопросы обеспечения общественной безопасности, никоим образом не отражается одно из направлений данной деятельности - обеспечение безопасности дорожного движения. Вторая программа отражает основные направления развития транспортной системы, ее реализации и оценки. Однако в контексте исследуемого вопроса особого внимания заслуживает подпрограмма №2 «Повышение безопасности дорожного движения»^[11]. Основная цель данной программы направлена на сокращение количества ДТП, пострадавших и погибших в результате ДТП через решение конкретных задач, заключающихся в повышении безопасности движения по автомобильным дорогам общего пользования, предупреждении опасного поведения участников дорожного движения и совершенствовании организации движения транспорта и пешеходов, а также совершенствовании оказания помощи пострадавшим в результате ДТП. Перечень мероприятий, обозначенных в данной программе, с содержательной стороны, отражает полномочия сотрудника ГИБДД, реализация которых способствует достижению основной цели программы и, соответственно, достижению целевых индикаторов.

Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод, что административно - правовой статус сотрудника ГИБДД УМВД России на территории Орловской области регулируется исключительно федеральным законодательством. Региональное законодательство не содержит в чистом виде правовых норм о правах, обязанностях и ответственности сотрудников ГИБДД. Законодательство Орловской области по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности дорожного движения, на которые указывают ссылки в федеральном законодательстве, включает цели, задачи, основные направления и мероприятия сотрудников ГИБДД УМВД России на территории Орловской области, с помощью которых обеспечивается правопорядок и безопасность дорожного движения. Следует отметить, что правовые акты Орловской области лишь только дополняют и конкретизируют нормы федерального законодательства, однако данная тенденция прослеживается только в отношении предписанного круга обязанностей сотрудников ГИБДД, так как права, ответственность и гарантии зафиксированы на федеральном уровне.

В контексте рассматриваемого вопроса необходимо отметить, что в реализации административно-правового статуса сотрудника на практике возникают проблемные зоны, в том числе и у сотрудников ГИБДД, осуществляющих свою деятельность на территории Орловской области.

Административно-правовой статус сотрудника ГИБДД как совокупность определенных государством прав, свобод, обязанностей, ограничений и запретов, регулируемых административным законодательством в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, должен особлюдаться во всех субъектах Российской Федерации в равной степени. Процесс формирования структурных подразделений не закончен, он продолжается и по сей день. Подтверждением тому явилось сокращение штатной численности сотрудников ГИБДД, реализованное на основе Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 года № 652 ^[3]. Согласно данному нормативно-правовому акту были оптимизированы подразделения ГИБДД, ДПС, за исключением подразделений, осуществляемых регистрационные действия, а также проведение экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений. Оргштатные мероприятия были реализованы в соответствии с их полномочиями руководителями территориальных органов МВД России по субъекту Российской Федерации в целом, в том числе данные мероприятия были осуществлены и в Орловской области.

В Орловской области оптимизация коснулась 124 сотрудников ГИБДД, из них 92 сотрудника были трудоустроены в другие подразделения УМВД России по Орловской области, где их опыт успешно применяется и реализовывается в настоящий момент.

При этом необходимо отметить, что исковых заявлений с обращением в суды в связи с указанным явлением в Орловской области не выявлено.

Еще на одну проблему сопровождающую реализацию административно-правового статуса сотрудника ГИБДД, необходимо обратить внимание. Это проблема недостатка в квалифицированных кадрах, осуществляющих свои полномочия на основе принципа «законности».

Данная проблема имеет место в деятельности территориальных подразделений ГИБДД в субъектах Российской Федерации в целом, в том числе и в Орловской области в частности, поскольку оптимизация подразделений ГИБДД способствовала оттоку профессионалов в сфере обеспечения дорожного движения в другие службы и подразделения органов внутренних дел. В результате исполнение своих должностных обязанностей сотрудниками ГИБДД осуществляется в нарушение законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Как правило, совершение поступка, порочащего честь сотрудника ОВД, служит основанием для увольнения со службы. Однако законодателем ни на федеральном уровне, ни на уровне субъекта не поименованы конкретные случаи, которые могут служить причиной для освобождения сотрудника от занимаемой должности. Это означает, что любой поступок может служить таким основанием, следовательно, повлечь за собой злоупотребление правом руководства ГИБДД, так как сотрудник является в категории таких споров «слабой» стороной. Как показывает судебная практика, споры в судах первой инстанции разрешаются не в пользу сотрудников ГИБДД в части, касающейся признания незаконности увольнения со службы. Проблемным остается вопрос оспаривания данного решения в вышестоящем суде. Например, Заводским городским судом Орловской области было рассмотрено дело по иску М. о признании незаконным заключения по результатам служебной проверки. М., являясь должностным лицом УМВД ГИБДД России по Орловской области, оказал влияние на сотрудников ОБ ДПС ГИБДД УМВД России по г. Орлу путем вовлечения их в сговор по оказанию бездействия при проведении медицинского освидетельствования на состояние алкогольного опьянения гражданина Ю. – индивидуального предпринимателя. По результатам проведения служебной проверки данный факт подтвердился. С одной стороны, доказательствами вины в данном деле стали только свидетельские показания и явки с повинной сотрудников ОБ ДПС ГИБДД УМВД России по г. Орлу, которые находились при исполнении служебных обязанностей. Иных доказательств материалы служебной проверки не содержали. Поэтому такого рода обвинения можно поставить под сомнение. С другой стороны, законодательство, регулирующее отношения, связанные со службой в правоохранительных органах, строго нацелены на искоренение проблемы, связанной с оказанием влияния в силу должностного положения с целью сокрытия опасного содеянного правонарушения.

Другой актуальной проблемой является коррупция в органах внутренних дел, в том числе и в подразделениях ГИБДД. Данный негативное явление проявляется и в рядах сотрудников ГИБДД Орловской области. Несмотря на то, что законодатель предпринимает разнообразные действия для искоренения данного негативного явления на законодательном уровне, однако на практике решить данную проблему непросто и одного наличия правового регулирования недостаточно. Отметим, что на уровне субъекта – Орловской области каких-либо нормативно-правовых актов в названной области не разработано. Лишь только на официальном сайте размещено обращение к физическим и юридическим лицам о контактах отдела по противодействию коррупции УМВД России по Орловской области.

В современных условиях достаточно сложно противостоять коррупции в ГИБДД УМВД России. Как правило, борьба должна носить комплексный характер, привлекая внимание к проблеме не только широкие слои населения, но и нацеленность на результат правоохранительных органов. Однако последние при сообщении о факте коррупции не торопятся принять действенные меры. С момента сообщения до задержания может пройти достаточно много времени. Данное явление влечет собой негативные последствия в виде падения авторитета службы ГИБДД в глазах граждан, дает возможность сотрудникам пренебрегать своими правами и обязанностями, а также возможность уйти от ответственности за определенное вознаграждение.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что в Орловской области, как и в других субъектах Российской Федерации, существует ряд однотипных проблем, затрудняющих действительную реализацию предписаний норм федерального законодательства о правовом положении сотрудников ГИБДД. Как правило, они носят не только региональный характер, но и общегосударственный. Поэтому при реализации административно-правового статуса сотрудников ГИБДД УМВД России на территории Орловской области необходимо постоянно мониторить эффективность их функционирования и в случае выявления недостатков в имеющемся механизме разрабатывать меры по совершенствованию условий при обеспечении безопасности дорожного движения, а также по повышению их эффективности в действительности.