Юридические факты в механизме правового регулирования общественных отношений в сфере денежного обращения

Ситник Александр Александрович кандидат юридических наук доцент, кафедра финансового права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Sitnik Aleksandr Aleksandrovich PhD in Law Docent, the department of Financial Law, Kutafin Moscow State Law University 125993, Russia, g. Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 assitnik@gmail.com Другие публикации этого автора

Юридические факты в механизме правового регулирования общественных отношений в сфере денежного обращения

Предмет правового регулирования финансового права в сфере денежного оборота составляют общественные отношения, связанные с организацией движения денежных средств, при котором реализуется принцип «власти и подчинения». В частности, нормами финансового права регулируются общественные отношения, возникающие в процессе эмиссии денег, обращения наличных, безналичных и электронных денежных средств, учета и составления отчетности по операциям с денежными средствами, валютного регулирования, организации национальной платежной системы, а также финансового контроля (в том числе финансового мониторинга).

Финансовые правоотношения в сфере денежного обращения возникают, изменяются и прекращаются на основании правовых норм и юридических фактов.

В теории права юридические факты по волевому признаку чаще всего делят на две большие группы – действия и события ^{[1, с. 167 – 178],[4, с. 602 – 603],[5, с. 303]}. В то же время возникновение, изменение и прекращение правоотношений может быть обусловлено не только действиями, т.е. волевыми актами субъектов правоотношений (активное поведение), но также и бездействием, выражающемся в воздержании субъектов правоотношений от каких-либо действий (пассивное поведение). Как отмечается авторами, «бездействие может быть правомерным (соблюдение запретов) и неправомерным (неисполнение обязанности)» ^{[8, с. 37]}. Последнее особенно важно, поскольку объективная сторона правонарушения может характеризоваться не только действием, но и бездействием (хотя в учебниках по теории права чаще всего говорится исключительно о юридических фактах – неправомерных действиях). Таким образом, в качестве юридических фактов могут выступать события и деяния, которые могут быть выражены в форме действия или бездействия.

Действия. Основным юридическим фактом-действием порождающим, изменяющим и прекращающим финансовые правоотношения в сфере денежного обращения являются операции с денежными средствами. Следует подчеркнуть, что, как правило, законодатель определяет те или иные операции посредством их простого перечисления (это, в частности, справедливо для банковских и валютных операций). В то же время ст. 3 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115-ФЗ) предлагает понимать под операциями с денежными средствами или иным имуществом - действия физических и юридических лиц с денежными средствами или иным имуществом независимо от формы и способа их осуществления, направленные на установление, изменение или прекращение связанных с ними гражданских прав и обязанностей. Таким образом, данное определение сводит операции с денежными средствами или иным имуществом к гражданско-правовым сделкам (ст. 153 ГК РФ). Равным образом и в науке существуют попытки свести операции к сделкам. Так, например, предлагается определять валютные операции как «сделки по приобретению и отчуждению валюты и валютных ценностей, а также их перемещению через границу Российской Федерации» ^{[6, с. 320]}. Относительно данного определения следует отметить следующее. Во-первых, валютные операции не сводятся исключительно к «приобретению и отчуждению валюты и валютных ценностей, а также их перемещению через границу Российской Федерации». В частности, указанные объекты валютного регулирования могут быть использованы в качестве средства платежа. Также валютные операции включают в себя действия по переводу валюты и ценных бумаг. Во-вторых, из определения «выпадает» такой объект как внутренние ценные бумаги, которые не являются ни валютой, ни валютными ценностями. В-третьих, исходя из буквального прочтения приведенного определения можно сделать вывод, что к валютным операциям относятся некие сделки по перемещению валюты и валютных ценностей через границу Российской Федерации.

Между тем понятие «операция» не тождественна понятию «сделка». Операция может быть не направлена на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Это справедливо для физического перемещения денежных средств через границу. Кроме того, в рамках одной сделки может осуществляться несколько операций. Например, в случае заключения гражданско-правового договора, по которому предусмотрена уплата авансового платежа и последующее перечисление основной суммы сделки.

В то же время следует иметь в виду, что один и тот же юридический факт может влечь возникновение, изменение и/или прекращение правоотношений различной правовой природы. Совершение той или иной операции с денежными средствами как правило осуществляется в рамках гражданского оборота и, соответственно, влияет на гражданские права и обязанности. Однако для финансового права в первую очередь важно, что проведение операций с денежными средствами влечет возникновение (изменение, прекращение) прав и обязанностей публично-правового характера. В первую очередь это связано с осуществлением финансового контроля за операциями физических и юридических лиц.

Словарь русского языка, помимо всего прочего, определяет операцию как отдельное действие в ряду других подобных ^{[7, с. 388]}. Следовательно, операцию необходимо отличать от деятельности, которая носит продолжительный характер во времени. Деятельность состоит из совокупности операций, совершаемых в определенных целях.

Слово «операция» указывает на факт совершения каких-либо действий с денежными средствами, т.е. их движение в той или иной форме. Таким образом, операция опосредует динамику правоотношений.

Операция – не любое действие, а исключительно юридически значимое (как и все юридические факты). Так, перемещение физическим лицом наличных денег в пределах занимаемого им жилого помещения, не будет иметь юридического значения. В то же время их зачисление на счет, перемещение через границу, использование в качестве средства платежа и т.д. ведет к возникновению (изменению, прекращению) правоотношений.

Таким образом, для финансового права операции с денежными средствами – это юридически значимые действия физических или юридических лиц с денежными средствами в наличной или безналичной форме, выраженными в национальной или иностранной валюте, а также электронными денежными средствами и криптовалютами, которые влекут для указанных лиц возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей как субъектов финансовых правоотношений.

Операции с денежными средствами могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, в зависимости от объекта можно выделить операции с денежными средствами, выраженными в национальной или иностранной валюте.

По материальному выражению денежных средств разграничивают операции с: наличными или безналичными денежными средствами;

В качестве особых видов следует рассматривать операции с электронными денежными средствами и виртуальными (крипто-) валютами – они не относятся ни к одной из вышеперечисленных классификаций.

По субъектному составу выделяют операции с денежными средствами, участниками которых являются (в различных вариациях): государство; муниципальные образования; организации; индивидуальные предприниматели; физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями.

По территории разграничивают: внутренние операции; трансграничные операции; офшорные операции ^{[10, с. 106 – 109]}

По содержанию выделяют операции, связанные с: использованием денежных средств в качестве средства платежа; приобретением или отчуждением денежных средств; ввозом или вывозом денежных средств; переводом денежных средств.

По соответствию требованиям закона разграничивают: законные операции; незаконные операции.

Совершение незаконных операций с денежными средствами влечет возникновение охранительных правоотношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной и (или) уголовной ответственности. К незаконным действиям действующее законодательство, в частности, относит:

подделку государственных денежных знаков (ст. 186 УК РФ); незаконные валютные операции (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ); финансовые операции, другие сделки с денежными средствами или иным имуществом, а также иные действия, нарушающие законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма (ст. 174 и 174.1 УК РФ, ст. 15.27 КоАП РФ

К бездействиям, порождающим охранительные правоотношения можно отнести: нерепатриацию валюты (ч. 4, 4.1, 5 ст. 15.25 КоАП РФ или ст. 193 УК РФ); несообщение (несвоевременное сообщение) об открытии счета (ч. 2 и 2.1. ст. 15.25 КоАП РФ); нарушения в сфере учета и отчетности по валютным операциям (ч. 6 – 6.3 ст. 15.25 КоАП РФ); недекларирование денежных средств (денежных инструментов), перемещаемых через таможенную границу (ст. 200.1 УК РФ, ст. 16.4 КоАП РФ); неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (ст. 15.27 КоАП РФ)

Правомерные юридические факты-действия делятся на юридические акты (действия, совершаемые в целях порождения правовых последствий) и юридические поступки (действия, порождающие юридические последствия независимо от поведения субъектов правоотношений).

В теории права к юридическим актам традиционно относят индивидуальные акты органов государственной власти и местного самоуправления, гражданско-правовые сделки, заявления, судебные решения и т.д ^{[8, с. 366]}.

К такого рода индивидуальным юридическим актам можно отнести различного рода лицензии и разрешения, на основании которых то или иное лицо может стать субъектом правоотношений в сфере денежного обращения. Так, кредитная организация на основании лицензии, выдаваемой Банком России, получает право на совершение банковских операций, в том числе: осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц; куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах; осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов). Одновременно с этим согласно п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон о НПС) кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств, являются операторами по переводу денежных средств, а в соответствии с ч. 1 ст. 12 указанного Закона кредитные организации, имеющие на основании лицензии право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций, могут осуществлять функции оператора по переводу электронных денежных средств. Кредитная организация также может выполнять функции оператора платежной системы (ст. 15 Закона о НПС). В свою очередь, кредитная организация, которая на основании лицензии Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, в соответствии с законодательством о валютном регулировании и валютном контроле признается уполномоченным банком и обязано осуществлять функции агента валютного контроля. Аналогично и для целей законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма кредитные организации относятся к числу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в связи с чем обязаны осуществлять контроль за указанными операциями.

Гражданско-правовая сделка, как индивидуальный акт, также может служить основанием для возникновения, изменения или прекращения финансовых правоотношений в сфере денежного обращения. Любая возмездная сделка требует встречного предоставления, которым, как правило, выступают деньги, а, следовательно, она требует и проведения операций с денежными средствами. Сторонами гражданско-правовых сделок являются юридически равные стороны, которые в пределах, устанавливаемых гражданским законодательством, определяют взаимные права и обязанности. При этом государство, действуя в публичном интересе, может ограничивать или запрещать отдельные виды операций с денежными средствами, проводимых в рамках гражданско-правовых сделок, а также возлагать на участников таких сделок дополнительные обязанности. Указанные ограничения, запреты и дополнительные обязанности устанавливаются нормами финансового законодательства, которое будет иметь приоритет перед нормами ГК РФ (lex specialis derogat generali). Так, например, организации и индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать порядок работы с денежной наличностью и порядок ведения кассовых операций, в частности, осуществлять расчеты наличными деньгами в пределах установленного максимального размера (не более 100 тыс. рублей в отношении каждого договора по всем обязательствам (прямо установленным и (или) вытекающим из него) как в период действия, так и после окончания срока действия указанного договора), полностью оприходовать в кассу денежную наличность, соблюдать порядок хранения свободных денежных средств. Равным образом, субъекты гражданского оборота, являющиеся резидентами по валютному законодательству Российской Федерации, по общему правилу, не могут производить расчеты между собой в иностранной валюте (за исключением операций перечисленных в ст. 9 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее – Закон о валютном регулировании)). Заключение внешнеторговых договоров (контрактов) и (или) договоров займа по общему правилу влечет обязанность по репатриации валюты и т.д. Таким образом, гражданско-правовые сделки влекут возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей не только в рамках гражданских, но и финансовых правоотношений.

Как отмечает М.В. Карасева, «утвердилось мнение, что нормативные акты и, соответственно, нормы права являются не юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения правоотношений, а лишь их предпосылками. Это вполне справедливо» ^{[9, с. 150]}. В то же время указанный автор считает, что нормативный правовой акт может служить юридическим фактом, в случае если он содержит индивидуальные предписания, т.е. носит смешанный характер. Представляется, что данный вывод может быть экстраполирован на рассматриваемые в настоящем параграфе правоотношения. Так, исходя из содержания ст. 11 Закона о НПС можно сделать вывод, что Банк России и государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» осуществляют деятельность оператора по переводу денежных средств на основании названного закона, а также Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федерального закона от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития “ВЭБ.РФ”». Следовательно, указанные организации осуществляют деятельность по переводу денежных средств не на основании лицензии (как обычные кредитные организации), а на основании норм Закона. Таким образом, нормативный правовой акт в данном случае фактически заменяет индивидуальный акт (лицензию).

Равным образом на основании норм перечисленных законов Банк России и «ВЭБ.РФ» могут осуществлять функции оператора платежной системы. Кредитные и некредитные организации для того, чтобы стать оператором платежной системы подают в Банк России регистрационное заявление. По итогам его рассмотрения регулятор принимает решение о регистрации, которое также следует рассматривать в качестве индивидуального акта.

В некоторых случаях нормативные правовые акты прямо запрещают требовать разрешения на проведение тех или иных операций (ч. 3 ст. 5 Закона о валютном регулировании).

Бездействие. Как правило, законопослушное пассивное поведение не рассматривается в качестве основания для возникновения, изменения или прекращения правоотношений. Чаще всего бездействие является основанием для возникновения охранительных правоотношений, в случаях, когда такое пассивное поведение влечет за собой нарушение установленных норм. При этом бездействие всегда является одним из элементов фактического состава, поскольку для права важен момент возникновения динамики правоотношений, т.е. момент, когда пассивное поведение приобретает правовое значение и начинает рассматриваться в качестве юридического факта. В связи с этим можно говорить о том, что бездействие всегда связано с другим юридическим фактом, в частности, истечением сроков или же совершением каких-либо действий (например, пересечение границы в установленных законом случаях влечет обязанность декларирования перевозимых денежных средств, а ее невыполнение – ответственность).

События. В качестве примера юридического факта-события можно привести денежную реформу – коренное, качественное преобразование денежной системы, проводимое в целях стабилизации национальной денежной валюты и денежного обращения в целом.

Денежную реформу следует рассматривать в качестве относительного события, т.е. явления, вызванного деятельностью субъекта права (в данном случае государства), которое влечет последствия для неопределенного круга лиц.

Кроме того, денежная реформа имманентно связана с другим юридическим фактом – сроками. Согласно ст. 31 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» банкноты и монета Банка России не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету Банка России нового образца. Срок обмена не может быть менее одного года, но не должен превышать пять лет.

По справедливому замечанию В.Б. Исакова, «сроки – такие юридические факты, которые могут выступать только как элементы фактического состава. Срок сам по себе, вне связи с ситуацией, с иными юридическими фактами, никакого содержания не несет: он значим только как срок чего-либо» ^{[3, с. 21]}.

Состояния. Как отмечается в научной юридической литературе, реже всего в доктрине выделяют такой вид юридических фактов как состояние ^{[2, с. 19]}. Действительно, в отличие от действий, находящих выражение «во вне», состояния, как правило, не всегда четко проявляются в реальном мире. При этом, также как действия и события, состояния могут рассматриваться в качестве юридических фактов, только в случае признания их значения для возникновения, изменения и прекращения правоотношений в нормативных правовых актах.

Полагаем, что применительно к правоотношениям, возникающим в процессе осуществления финансового контроля в рамках национальной платежной системы, в качестве юридического факта-состояния можно рассматривать значимость платежной системы. В соответствии с п. 21 ст. 3 Закона о НПС значимой платежной системой признается платежная система, отвечающая критериям, установленным данным Федеральным законом (системно значимая платежная система, социально значимая платежная система, национально значимая платежная система). Значимость – это состояние платежной системы, позволяющее ему оказывать существенное влияние на национальную платежную систему в целом. Для признания той или иной платежной системы значимой могут использоваться различные критерии: объем и виды операций с денежными средствами; сроки в течение которых оценивается объем проводимых операций, категории лиц, участвующих в проведении соответствующих операций, или являющихся участниками самой платежной системы и т.д. Данные критерии, помимо всего прочего, также позволяют дифференцировать степень значимости платежных систем (в России выделяются системно, социально и национально значимые платежные системы). Признание платежной системы значимой влечет распространение на нее дополнительных требований в соответствии со ст. 24 Закона о НПС, а следовательно, и дополнительных обязанностей в рамках правоотношений в национальной платежной системе (например, ч. 7 ст. 22 Закона о НПС ). Аналогичным образом это возлагает ряд дополнительных обязанностей и на Банк России как орган, регулирующий национальную платежную систему и осуществляющий надзор и наблюдение в НПС. Так, в частности, Банк России обязан устанавливать требования к значимым платежным системам и проверять соответствие таких платежных систем указанным требованиям (ст. 23, 24 Закона о НПС). Банк России в приоритетном порядке осуществляет наблюдение за значимыми платежными системами (ч. 2 ст. 35 Закона о НПС). Нарушение бесперебойности функционирования значимой платежной системы является основанием для проведения Банком России внеплановой инспекционной проверки (ч. 2 ст. 33 Закона о НПС) и т.д.

Можно выделить и иные юридические факты-состояния, порождающие особые виды финансовых правоотношений в области денежного обращения.

Действующее законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения обязывает кредитные организации и иных лиц, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, проводить контроль указанных операций в случае если они превышают определенную сумму, в частности, идентифицировать клиентов, их представителей, выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев. Таким образом, в качестве юридического факта следует рассматривать действия – операции физических лиц и организаций в сумме, равной или превышающей сумму, определяемую законом. Вместе с тем, в случаях, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, он может провести контрольные процедуры в отношении операций, объем которых меньше установленного в законе порогового значения. В отличие от критерия объема операции, который носит объективный характер, подозрение – достаточно субъективный фактор, связанный с внутренними психическими процессами в сознании работника соответствующей организации.

Фактический состав. Для наступления юридических последствий, связанных с возникновением, изменением или прекращением финансовых правоотношений в сфере денежного обращения, как правило, требуется наличие целого ряда взаимосвязанных юридических фактов, которые в своей совокупности образуют фактический состав. Например, для осуществления уполномоченными банками валютного контроля необходимо наличие у соответствующей кредитной организации лицензии, позволяющей осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, соглашения с лицом, осуществляющим расчеты (в частности, договора банковского счета), внешнеторгового контракта или договора займа, предоставления в кредитную организацию расчетных документов и т.д. Кроме того, как уже было отмечено, такие юридические факты как бездействие, состояние и сроки могут быть только частью фактического состава.