Теоретические проблемы легального определения транспортной безопасности и смежных с ней категорий

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта № 19-011-00658 «Транспортная безопасность: теоретико-правовые основы, административно-правовые и уголовно-правовые средства обеспечения в Российской Федерации»

Глубокое изучение понятийно-категориального аппарата составляет основу для любого юридического исследования, поскольку легальные определения составляют теоретический фундамент законодательства и от их правильного толкования зависит правоприменительная практика.

На сегодняшний день в России активно разрабатывается и готовится к внедрению новый вид транспортных средств - беспилотный транспорт, правовую основу функционирования которого еще предстоит разработать. Кроме того, технологический прогресс уже присутствует в повседневном пользовании транспортом: это, в частности, использование таксомоторного транспорта через интернет-агрегаторы, а также каршеринг. При этом в обоих приведенных случаях специфика правового статуса агрегатора и гражданско-правовых норм, регулирующих данные общественные отношения снимают с него ответственность за безопасность пользования данным транспортом. Указанные проблемы не предполагается решать в рамках настоящей статьи, так как это предмет отдельного исследования, но данные примеры иллюстрируют актуальность рассматриваемой проблематики.

Поскольку нормы о транспортной безопасности взаимосвязано функционируют в нескольких отраслях права, предметом исследования является легальное определение транспортной безопасности и смежных с ней категорий. А задачами исследования являются: а) комплексное изучение предмета исследования, в результате которого предполагается выявить возможные содержательные или системные противоречия; б) разработка рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства.

В основе методологии исследования лежит метод формальной логики, с помощью которого предполагается выявить логические противоречия в понятийно-категориальном аппарате транспортной безопасности, а также системный метод, который должен позволить провести системный анализ транспортной безопасности и смежных с ней категорий.

Научное исследование вопросов транспортной безопасности должно начинаться с понятия «транспортная безопасность» и разграничения его со смежными категориями. В частности, в действующих нормативных правовых актах закреплены понятия «транспортная безопасность», «безопасность транспортного комплекса», «безопасность населения на транспорте», «безопасность дорожного движения», и другие. Эти понятия в их взаимосвязи и предполагается рассмотреть в данной статье.

Для уяснения основных отправных аспектов исследования предлагаем отталкиваться от следующих теоретико-методологических установок понимания безопасности и ее элементов.

1. Безопасность предлагается понимать как состояние защищенности объекта.

2. Категорию «национальная безопасность» предлагается понимать как совокупность всех существующих видов и подвидов безопасности.

3. Основными объектами национальной безопасности предлагаем считать личность, общество и государство.

4. Основаниями деления безопасности на виды предлагается считать: а) объекты безопасности и их жизненно важные интересы, б) сферы деятельности этих объектов, в) источники угроз. По основным объектам безопасности (личность, общество и государство) можно, соответственно, выделить такие виды безопасности, как государственная безопасность, общественная безопасность и безопасность личности. Исходя из сфер деятельности объектов безопасность можно выделить экономическую безопасность, экологическую безопасность, информационную безопасность, транспортную безопасность и т.п. Поскольку у каждого объекта (личность, общество и государство) существует своя сфера деятельности, это позволяет говорить о таких видах безопасности, как «информационная безопасность государства», «экономическая безопасность личности» и т.п. К видам безопасности, исходя из источников угроз, можно отнести, например, пожарную безопасность, радиационную безопасность и т.п. То есть в данном случае пожар и радиация – есть источники угроз, а не объекты защиты.

В первую очередь считаем необходимым провести научный анализ понятия «транспортная безопасность» как родового понятия.

Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» закрепляет ее легальное определение следующим образом: «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Данное определение сразу порождает целый ряд теоретических вопросов.

Во-первых, объекты транспортной безопасности сведены лишь к объектам транспортной инфраструктуры и транспортным средствам. Такое понимание объектов транспортной безопасности представляется слишком узким. Более того, цели транспортной безопасности, установленные законом – «устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства». Таким образом в целях транспортной безопасности прописаны интересы личности, общества и государства, но в определении понятия это не отражено.

Во-вторых, к источникам угроз закон относит лишь «акты незаконного вмешательства», сводя обеспечение транспортной безопасности в плоскость противодействия противоправным деяниям. За скобками остаются иные природные, техногенные и социальные угрозы, не связанные с актами незаконного вмешательства. Данный тезис сегодня находит поддержку в отечественной юридической науке ^[1].

Таким образом, понятие транспортной безопасности, установленное в базовом законе о транспортной безопасности, сегодня вряд ли может претендовать на полноценное легальное определение, выдерживающее научную критику.

Следующее понятие, которое также может претендовать на роль родового определения – безопасность транспортного комплекса.

Транспортный комплекс понимается законодателем как «объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства». Если наложить это понятие на объекты транспортной безопасности, то получаем, что транспортный комплекс – более широкое понятия, включающее помимо объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, еще и субъектов транспортной инфраструктуры. В свою очередь в соответствии с законом субъекты транспортной инфраструктуры – юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Установленные в законе цели обеспечения транспортной безопасности – устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (ст. 2) логически противоречат разбираемым выше определениям. Во-первых, понятие «безопасность транспортного комплекса» в данном случае уже понятия транспортной безопасности. а во-вторых, интересы личности, общества и государства не входят ни в одно разбираемое нами выше определение.

Если говорить о подвидах транспортной безопасности, то с точки зрения логики можно предположить, что критериями для их выделения могут служить соответствующие виды транспорта.

Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» закрепляет понятие «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта», под которым законодатель понимает «состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц».

Легальное определение безопасности дорожного движения понимается в соответствующем законе как «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий». При этом участник дорожного движения это лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства. Следует согласиться со справедливым мнением А.И. Чучаева и А.Ю. Пожарского, которые отмечают, что «понятие «участник дорожного движения» не охватывает весь круг лиц, которые могут быть потерпевшими в автотранспортном преступлении, например при наезде на лиц, сидящих на скамейке у подъезда, и причинении предусмотренного уголовным законом вреда жизни или здоровью» ^[2].

Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации содержит понятие "безопасность судоходства", которое в тексте закона, к сожалению, не раскрывается, а его содержание можно уяснить только с помощью доктринального толкования положений закона.

Воздушный кодекс Российской Федерации содержит такие виды безопасности, как «безопасность воздушного движения», «безопасность полетов воздушных судов» и «авиационная безопасность». Если первые два понятия можно считать синонимичными и объединить в категорию «безопасность полетов», встает вопрос о разграничении данного понятия и понятия «авиационная безопасность». В законе данные виды безопасности употребляются через запятую, либо через союз «или», что говорит о том, что это не синонимы.

Под авиационной безопасностью законодатель понимает состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

При этом легальное определение авиации содержится в Федеральном законе от 08.01.1998. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»: государственная авиация (государственная военная авиация и государственная авиация специального назначения), гражданская авиация, экспериментальная авиация, авиационная промышленность, инфраструктура воздушного транспорта, единая система организации воздушного движения и авиационная техника.

Легальное определение безопасности полетов установлено в Распоряжении Правительства РФ от 06.05.2008 № 641-р «Об утверждении Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации»: состояние авиационной транспортной системы, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.

Анализ нормативных правовых актов дает основание сделать вывод о разграничении данных видов безопасности следующим образом. Авиационная безопасность, как правило, обеспечивается на земле (предотвращения доступа посторонних лиц в контролируемую зону аэропорта, охрана воздушных судов на стоянках, предполетный досмотр пассажиров и т.п.) и ее угрозы – акты незаконного вмешательства. А безопасность полета воздушного судна обеспечивается как на земле (предполетный технический контроль систем воздушного судна), так и непосредственно в процессе полета. Угрозами этой безопасности могут быть помимо актов незаконного вмешательства технические неполадки, погодные условия и т.п. На практике авиационную безопасность и безопасность полета обеспечивают разные службы. Таким образом, можно заключить, что авиационная безопасность обеспечивается именно в целях безопасного полета воздушного судна, и угрозы авиационной безопасности угрожают и безопасности полета. В этой связи безопасность полета можно считать более широким понятием, включающим в себя авиационную безопасность.

Представляет интерес позиция исследователей, предлагающих включить в научный оборот понятие «интегральная безопасность воздушного транспорта», под которой они предлагают понимать «такое состояние авиационной транспортной системы, которое гарантирует приемлемый уровень безопасности личности в условиях реализации исчерпывающего перечня авиационных услуг и авиационных работ» ^[3]. Данный подход может объединить в себе авиационную безопасность и безопасность полетов, при этом, что примечательно, на первое место ставятся именно интересы личности.

Принятый в 2017 году Федеральный закон от 29.12.2017 № 442-ФЗ «О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который впервые ввел в действующее российское законодательство понятие внеуличного транспорта, не содержит понятия безопасности внеуличного транспорта, а ограничивается лишь бланкетной нормой к законодательству России о транспортной безопасности.

Следующий вид безопасности, который непосредственно связан с транспортной безопасностью – безопасность личности (населения) на транспорте. Легальное определение безопасности населения на транспорте дается в Распоряжении Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р «Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте»: состояние защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства. И здесь мы видим, что данное определение весьма узкое, поскольку предполагает защиту лишь от актов незаконного вмешательства. А ведь в реальной жизни населению на транспорте угрожают не только акты незаконного вмешательства, а те же дорожно-транспортные происшествия, однако защита от них, к сожалению, не входит в легальное определение безопасности населения на транспорте.

Безопасность личности на транспорте по своей сущности имеет первостепенное значение, поскольку человек так или иначе является главным потребителем транспортных услуг, главным пользователем транспорта. Если мы рассмотрим сущность безопасности личности на транспорте, то в строгом смысле слова (исходя из общих методологических позиций, определенных в начале статьи) она не относится к транспортной безопасности. Этот вид безопасности лежит в несколько иной плоскости. В данном случае личность (население, пассажиры, персонал) является объектом безопасности, а транспорт – источником угрозы.

Таким образом, безопасность личности на транспорте и транспортная безопасность являются разными видами национальной безопасности с точки зрения общетеоретического анализа. В этой связи в каждом виде транспортной безопасности можно выделить аспект безопасности личности.

С точки зрения системного анализа исходя из имеющихся легальных определений и их научного толкования в качестве подвидов транспортной безопасности можно выделить «безопасность дорожного движения», «безопасность судоходства», «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта», «безопасность внеуличного транспорта», «безопасность полетов », а в рамках последнего вида можно выделить авиационную безопасность. Это можно назвать идеальной моделью. Однако если учитывать содержание данных определений, то возможно придется внести некоторые коррективы в эту систему.

Провести сравнительный анализ рассмотренных видов безопасности предполагается исходя из общетеоретических критериев. По сути безопасность – это защита чего-то (объекта) от чего-то (угроза, опасность). То есть любая безопасность имеет объект защиты и потенциальный источник угроз. Теоретический анализ легальных определений транспортной безопасности и смежных с ним понятий на предмет объектов защиты и источников угроз позволяет отразить его результаты в следующей таблице.

Из таблицы мы видим, насколько разноплановыми по объектам защиты и источникам угроз являются рассматриваемые понятия. В этой связи и системный подход в их изучении вряд ли можно полноценно применить.

Системные связи между рассматриваемыми видами безопасности в действующем законодательстве также не прослеживаются. Так, например, в Федеральном законе «О транспортной безопасности» (который по своей сущности должен быть базовым нормативным правовым актом в данной сфере) есть упоминание лишь авиационной безопасности (поскольку данные виды безопасности едины по источнику угроз).

Разработчики Транспортной стратегии Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р) прямо разграничили безопасность движения, полетов и судоходства и транспортирую безопасность, сведя последнюю к защищенности объектов транспортной инфраструктуры от противоправных действий, в том числе террористической направленности.

Нельзя не отметить также, что на законодательном уровне, а также в документах стратегического планирования понятия «транспортная безопасность» и «безопасность дорожного движения» связаны весьма условно. При этом дорожное движение невозможно представить без транспорта и поэтому с теоретико-методологической точки зрения понятие «безопасность дорожного движения» также должно входить в понятие «транспортная безопасность», составляя один из аспектов комплексной системы ее обеспечения.

В этой связи можно сделать общий вывод о том, что Федеральный закон «О транспортной безопасности» лежит в плоскости антитеррористического законодательства и он направлен лишь на противодействие актов незаконного вмешательства в функционирование транспортного комплекса. Отсюда следует, что и легальное определение транспортной безопасности также сильно заужено и включает в себя лишь один аспект из многогранной транспортной безопасности. В данном федеральном законе отсутствует статья, посвященная предмету его регулирования, наличие которой, возможно, дало бы ответ на поставленный вопрос. Иными словами, Федеральный закон «О транспортной безопасности» в данной редакции более логично было бы именовать «Об антитеррористической безопасности на транспорте».

Вряд ли можно согласиться с Ю.В. Степаненко, предлагающим заменить действующий ФЗ «О транспортной безопасности» принятием федеральных законов «О безопасности на транспорте» или «О безопасности транспортного комплекса», а также «Об антитеррористической безопасности транспортного комплекса» или «О безопасности населения на транспорте» ^[4] с практической точки зрения, поскольку такая законодательная перегруженность возможно приведет к созданию коллизий с антитеррористическим законодательством и несомненно создаст сложности в правоприменительной практике. При этом ученый абсолютно прав с теоретической точки зрения, отстаивая тезис, что действующий закон «О транспортной безопасности» не охватывает весь комплекс общественных отношений, складывающихся в данной сфере.

А с учетом того, что Уголовный кодекс Российской Федерации в ст. 263.1 и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 11.15.1 и других содержат дефиницию «транспортная безопасность», а также иные схожие понятия (например, «безопасность движения на водном транспорте» в ст. 11.6. КоАП и др.), а легальное определение транспортной безопасности понимается весьма узко и сводится лишь к защищенности от незаконного вмешательства, то можно также сделать вывод о том, что сегодня в действующем российском законодательстве отсутствует научно обоснованное обобщающее определение транспортной безопасности, которое могло бы использоваться всеми отраслями права в их взаимодействии по регулировании данных общественных отношений.

Мы не можем согласиться с мнением М.Ю. Лебедевой, В.Л. Михеева и А.Ю. Пиджакова о том, что понятие «транспортная безопасность» как более широкое понятие включает в себя «авиационную безопасность», «безопасность дорожного движения», «безопасность судоходства», «безопасность полетов» и другие подвиды (роды) безопасности, связанные с транспортной деятельностью ^[5]. В идеале это было бы логично и правильно, но сегодня эти понятия, к сожалению, системно не взаимосвязаны (см. таблицу). При этом ученые абсолютно правы в том, что «в настоящее время законодательство в сфере обеспечения безопасности формируется вне рамок единого подхода» и что «виды безопасности необходимо систематизировать, используя обобщающий критерий» ^[5], попытка чего была предпринята в том числе в настоящей статье.

Действующее законодательство о безопасности сегодня нуждается в надежном теоретическом фундаменте, в основу которого должен быть положен именно научно обоснованный понятийно-категориальный аппарат.

На основании проведенного исследования предлагается закрепить в действующем законодательстве следующее определение транспортной безопасности. Транспортная безопасность – состояние защищенности объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, личности на транспорте (пассажиров, транспортный персонал, участников дорожного движения и иных лиц) и имущества от различных угроз социального, природного или техногенного характера.

Нам представляется, что такое широкое определение транспортной безопасности, выработанное по результатам научного исследования существующих определений, позволит сделать шаг к понятийному и системному единству легальных определений в качестве основы для многоплановой деятельности по обеспечению транспортной безопасности и ее видов.