Критерии наделения лиц иммунитетами от уголовного преследования и правовая природа согласия органа государственной власти на лишение иммунитета

Стельмах Владимир Юрьевич кандидат юридических наук профессор, кафедра кафедра уголовного процесса, Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации 620057, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 65 Stel'makh Vladimir Yur'evich PhD in Law Professor, the department of Criminal Procedure, Ural Law Institue of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 65 vlstelmah@mail.ru Другие публикации этого автора

Все находящиеся в Российской Федерации лица равны перед законом и судом. Эта универсальное правило распространяется на все сферы, регламентированные правовыми нормами, на все виды юридической деятельности, в том числе на уголовное судопроизводство.

Вместе с тем каждое общее положение обязано иметь определенные исключения, которые не опровергают, а лишь подтверждают его всеобщий характер. Данное утверждение в полной мере относится и к уголовно-процессуальной деятельности.

Порядок уголовного судопроизводства в Российской Федерации является единым, однако допускает существование как усложненных, так и упрощенных процедур. Усложненные процедуры часто связаны с так называемым иммунитетом от уголовного преследования, предварительное преодоление которого является необходимым условием привлечения носителя иммунитета к уголовной ответственности.

К сожалению, в науке уголовного процесса многие аспекты, связанные с иммунитетами от уголовного преследования, разработаны не в полном объеме. Более того, эти вопросы гораздо более интенсивно исследуются не с уголовно-процессуальных, а с конституционно-правовых позиций, что, безусловно, позволяет обсудить данную проблематику более фундаментально, но при этом оставляет многие конкретные процедуры, обеспечивающие реальное исполнение иммунитета и имеющие сугубо отраслевой, уголовно-процессуальный характер, без должного анализа, соответствующего сложности и глубине обстоятельств реальной действительности.

Нерешенность проблем на теоретическом уровне приводит к фрагментарности нормативной регламентации и вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. Эти обстоятельства обусловливают актуальность предпринятого исследования.

Введение особых порядков уголовного судопроизводства в отношении тех или иных категорий граждан всегда вызывает не только научную реакцию, ни и социальный резонанс. Соответственно, требуется проанализировать обоснованность наделения определенных субъектов иммунитетом от уголовного преследования, а также сформулировать на теоретическом уровне основные параметры такого иммунитета.

Усложненные порядки уголовного судопроизводства устанавливаются, как правило, в отношении таких привлекаемых к уголовной ответственности субъектов, которые более других уязвимы в правовом и организационном отношении и не могут в полной мере самостоятельно защищать свои права и законные интересы (несовершеннолетние, лица, в силу наличия психического заболевания признанные невменяемыми) ^{[9, с. 12]}. Среди усложненных уголовно-процессуальных производств особо выделяется то, которое предусмотрено в отношении лиц, занимающихся отдельными видами публичной деятельности и наделенных определенными иммунитетами от уголовного преследования. Эти субъекты в личностном плане отнюдь не являются уязвимыми, напротив, занимаемые должности предоставляют им полномочия и возможности, отсутствующие у подавляющего числа граждан. Однако именно характер выполняемой деятельности, наряду с высоким социальным и должностным статусом, налагает на таких лиц повышенную ответственность, когда многие принимаемые ими решения могут с чьей-то точки зрения формально соответствовать признакам должностных или экономических преступлений. Кроме того, не исключается возможность возбуждения уголовных дел по формально общеуголовным статьям, однако фактически такое решение будет являться местью за публично-правовую деятельность соответствующего субъекта.

Исходя из изложенного, наделение определенных категорий граждан иммунитетами от уголовного преследования вполне оправданно ^{[2, с. 5; 14, с. 8]}. При этом уголовно-процессуальный иммунитет имеет специфическую правовую природу, отличающую его от иных особых порядков уголовного судопроизводства, установленных, например, в отношении несовершеннолетних либо невменяемых. Особые порядки, предусмотренные для субъектов, характеризующихся повышенной уязвимостью в личном плане, призваны обеспечить баланс публичного и частного интересов. Уголовно-процессуальный иммунитет направлен на достижение баланса различных публичных интересов, выражаемых органами уголовного судопроизводства и некоторыми органами государственной власти.

Публичный интерес, представляемый органами уголовного судопроизводства, заключается в создании такой правовой конструкции, которая позволила бы максимально быстро возбудить уголовное дело при выявлении признаков преступления и произвести с теми или иными лицами процессуальные действия в статусе, соответствующем их реальному отношению к преступному деянию.

Публичный интерес органов государственной власти заключается в необходимости законодательного наделения субъектов, принимающих те или иные решения в рамках реализации компетенции соответствующего органа, такими гарантиями, которые позволили бы эффективно выполнять возложенный на этот орган полномочия. Такой публичный интерес имеет и еще один важный аспект, на который справедливо обращается внимание в научных исследованиях ‒ он направлен на исключение возможности носителям иммунитета уклониться от ответственности за совершенное правонарушение ^{[1, с. 8; 10, с. 7]}. Это важнейший механизм саморегуляции деятельности органов законодательной и судебной власти, обеспечивающий ее эффективное функционирование и высокий уровень авторитета среди граждан.

Поэтому в рассматриваемой ситуации имеет место весьма специфический социально-правовой феномен: конкуренция различных публичных интересов, каждый из которых представляет важность и для общества, и для государства. Следует подчеркнуть, что хотя к уголовной ответственности привлекается конкретное физическое лицо, оно в анализируемом аспекте рассматривается прежде всего как носитель публично-правовых полномочий, прав и обязанностей, поэтому ограничения на его уголовное преследование призваны не столько гарантировать его личные интересы, сколько интересы того органа государственной власти, который это лицо представляет.

Перечень субъектов, наделенных иммунитетами от уголовного преследования, приведен в ст. 447 УПК РФ, но также фактически расширен за счет норм ряда федеральных законов, регламентирующих статус некоторых государственных органов и их сотрудников ^{[5, с. 85; 8, с. 28-29]}. Так, в п. 3 ч. 1 ст. 447 УПК РФ говорится об иммунитете от уголовного преследования Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместители и аудиторов Счетной палаты, однако в ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» закреплен также уголовно-процессуальный иммунитет инспекторов Счетной палаты. С учетом того, что норма федерального закона предусматривает повышенный уровень гарантий того или иного лица по сравнению с УПК РФ, в случае коллизии должна применяться именно она, а не положение уголовно-процессуального закона.

В ст. 447 УПК РФ указаны субъекты, занимающиеся различными видами публично-правовой деятельности. При этом выбор законодателя о включении в соответствующий перечень одних субъектов и невключении других не всегда очевиден, на что обоснованно обращается внимание в научной литературе ^{[12, с. 91]}. Так, устанавливая уголовно-процессуальный иммунитет следователя, законодатель не предусмотрел того же в отношении дознавателя, хотя их полномочия по расследованию уголовных дел практически одинаковы. Более того, обоснованность конструирования столь широкого перечня лиц, наделяемых иммунитетами от уголовного преследования, вызывает определенные вопросы. Думается, что основанием предоставления уголовно-процессуального иммунитета должна являться принадлежность лица к законодательной либо судебной ветви власти, поскольку в данном случае иммунитет выступает одной из важнейших гарантий независимости этих ветвей власти от исполнительной, представителями которой являются органы предварительного расследования. Вместе с тем создается впечатление, что в основу наделения лиц иммунитетами от уголовного преследования законодатель положил иной критерий ‒ общественную значимость и важной выполняемой лицом работы. Иначе сложно объяснить появление в перечне субъектов, обладающих уголовно-процессуальным иммунитетом, руководителей следственных органов, следователей, адвокатов, членов избирательных комиссий. Безусловно, уровень ответственности той или иной деятельности, социальный резонанс от принимаемых в ее ходе решений является серьезным фактором, однако использование этих обстоятельств для наделения соответствующих лиц иммунитетами от уголовного преследования представляется бесперспективным и даже своего рода тупиковым путем. В этом случае всегда будут возникать вопросы о необходимости расширения круга лиц, пользующихся уголовно-процессуальным иммунитетом, практически до бесконечности. В частности, сложно объяснить, почему при таком подходе не имеют иммунитета главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководители крупных государственных и частных предприятий, отраслевых органов государственного управления федерального и регионального уровней, их заместители. Наконец, может возникнуть справедливый вопрос, почему отсутствует иммунитет, например, у врачей, часто принимающих спорные решения о выборе того или иного метода лечения, и представителей многих других специальностей. В связи с этим В.О. Белоносов справедливо формулирует вопросы: «разве от необоснованного обвинения и тем более ограничения прав и свобод нужно защищать только отдельные категории должностных лиц, а не всех нуждающихся в этом граждан? Разве унификация порядка проявляется в иммунитетах, а не в общих правилах?» ^{[3, с. 150]}.

В конце концов, демократический и правовой характер государства, закрепленный непосредственно в Конституции Российской Федерации, обязывает создать такую систему судоустройства и судопроизводства, при которой презюмируется законность деятельности, осуществляемой как в досудебных, так и в судебных стадиях, а дополнительные гарантии в виде уголовно-процессуальных иммунитетов вводятся как исключение из правила, представляя собой дополнительный механизм обеспечения обоснованности принимаемых решений. Следует согласиться с А.С. Шаталовым, предлагающим сократить перечень субъектов, наделенных иммунитетами от уголовного преследования, самым необходимым минимумом ^{[15, с. 131]}. Вместе с тем предложения о полной отмене уголовно-процессуального иммунитета выглядят излишне радикальными ^{[6, с. 612-614]}.

Необходимо учитывать, что дача согласия на осуществление уголовного преследования в отношении представителей депутатского и судейского корпусов, по сути, является традицией. Весьма возможна, что эта традиция несколько устарела. Следует напомнить, что подобные формы дачи согласия на привлечение лиц к уголовной ответственности (прежде всего ‒ парламентская), исторически возникли в момент формирования представительских органов власти в условиях абсолютных монархий. Все существовавшие в тот период времени судебные органы непосредственно подчинялись либо верховному суверену (королевские суды), либо местным феодалам. Независимость этих судов от исполнительной власти полностью отсутствовала. Соответственно, единственным гарантом того, что лицо, избранное в парламент, не станет объектом произвола со стороны короля либо местного феодала, выступал сам парламент.

Однако с того времени в системе органов государственной власти произошли кардинальные изменения. Во всех демократических государствах сформировалась система «разделения властей», органы законодательной и судебной власти стали независимы от органов исполнительной власти. В этих условиях дача согласия органа представительной власти на привлечение выборного лица этого органа к уголовной ответственности выглядит в известной мере анахронизом. Кроме того, если решение суда общей юрисдикции подлежит обжалованию, то решение, принимаемое высшими органами государственной власти, обжаловать невозможно. Соответственно, согласие такого органа становится в известном смысле дополнительным подтверждением законности привлечения лица к уголовной ответственности, и это в определенном смысле только усложняет положение этого лица.

Это очевидные минусы существующей конструкции. Однако в ней содержатся и плюсы. Многое зависит от интерпретации тех или иных аспектов. Например, парламентское согласование привлечения к уголовной ответственности можно расценивать не как анахронизм, а совершенно иначе ‒ как давнюю и проверенную временем демократическую традицию, от которой не отказалось ни одно государство, правовой характер которого не вызывает сомнений. Очевидно, что и Российской Федерации нет никакой необходимости нарушать эту традицию, тем более что механизм парламентского снятия уголовно-процессуального иммунитета не дает особых сбоев и не мешает осуществлению правосудия.

Такой же традицией является и судейская процедура лишения иммунитета судей. Представляется, что с учетом независимости судебной ветви власти эти процедуры должны быть сохранены. При этом российским законодателем разработана весьма интересная конструкция, при которой согласие на осуществление уголовного преследования судьи дает не судебный орган, выполняющий правосудие по уголовным делам, а орган судейского сообщества (квалификационная коллегия судей). Единственным исключением из правила выступает Конституционный Суд Российской Федерации ‒ единственный в государстве суд, правомочный давать официальное толкование Конституции, признавать федеральные законы не соответствующими Конституции и при этом не имеющий нижестоящих звеньев. С учетом особого места Конституционного Суда в судебной системе Российской Федерации согласие на привлечение судей этого судебного органа к уголовной ответственности дает сам Конституционный Суд.

Объем иммунитета, устанавливаемого для различных категорий лиц, указанных в ст. 447 УПК РФ, далеко неодинаков. В отношении одних субъектов иммунитет заключается только в том, что уголовное дело по факту совершения ими преступления должно возбуждаться Председателем Следственного комитета Российской Федерации, его заместителем либо руководителем следственного органа Следственного комитета по субъекту Российской Федерации. В отношении других закон предусматривает развернутую процедуру лишения неприкосновенности. К таким субъектам относятся члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи всех судов, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета Российской Федерации, Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий.

Порядок снятия уголовно-процессуального иммунитета с каждого из указанных субъектов имеет особенности, однако присутствуют и общие процедуры, сходные для всех соответствующих лиц. Прежде всего, это получение согласия на возбуждение уголовного дела либо, если дело возбуждено по факту совершения преступления, без наличия сведений о причастных к совершению преступления лицах, то на привлечение субъекта в качестве обвиняемого. Такое согласие дают: Совет Федерации (в отношении членов Совета Федерации), Государственная Дума (в отношении депутатов Государственной Думы и Президента, прекратившего исполнение своих полномочий), Конституционный Суд (в отношении судей Конституционного Суда), квалификационная коллегия судей (в отношении судей иных судов), коллегия из трех судей Верховного Суда (в отношении Генерального прокурора и Председателя Следственного комитета).

Получение согласия компетентных органов на осуществление уголовного преследования указанных субъектов имеет много аспектов, в том числе проблемных, каждый из которых представляет значительный интерес и является темой для самостоятельного научного исследования. В настоящей работе планируется рассмотреть один из таких аспектов ‒ природу согласия и обусловленный ею объем и характер сведений, подлежащих оценке соответствующим органом.

К сожалению, в законах эти вопросы раскрываются только применительно к Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета. Для возбуждения уголовного дела в отношении этих лиц Президент Российской Федерации направляет представление в Верховный Суд Российской Федерации, после чего коллегия из трех судей Верховного Суда Российской Федерации дает заключение о наличии или отсутствии в действиях Генерального прокурора Российской Федерации или Председателя Следственного комитета признаков преступления (ч. 2, 3 ст. 448 УПК РФ). Таким образом, в этой ситуации закон требует установить наличие признаков преступления в действиях соответствующего лица. Это означает анализ обстоятельств, входящих в предмет доказывания по уголовному делу: наличие факта преступления как такового, отсутствие явных данных, свидетельствующих об отсутствии в действиях лица состава преступления, неопровергнутого алиби и т.п. По своей природе это примерно такие же сведения, которые должны быть установлены судом общей юрисдикции при избрании меры пресечения по уголовному делу. При этом следует учитывать, что коллегия из трех судей Верховного Суда Российской Федерации является судебным органом, тем же судом общей юрисдикции, и для нее установление подобных фактов вполне органично и естественно.

Кроме того, необходимо учитывать специфику статуса Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета. Направление их деятельности весьма узко. Генеральный прокурор возглавляет систему органов прокуратуры, осуществляющую от имени государства надзор за исполнением законом, в том числе ‒ надзор за органами предварительного расследования, а также уголовное преследование. Председатель Следственного комитета возглавляет следственный орган, полномочия которого в известном смысле шире, чем полномочия иных следственных органов, поскольку именно Следственный комитет вправе и обязан расследовать уголовные дела в отношении некоторых субъектов, именно в Следственный комитет при определенных обстоятельствах могут быть переданы уголовные дела из других следственных органов, в то время как обратная передача законом не предусмотрена. С учетом особой роли этих субъектов в уголовном судопроизводстве вполне оправданно, чтобы и возбуждение уголовных дел в отношении данных лиц сопровождалось определенными дополнительными гарантиями, исключающими принятие произвольных, необъективных и политически мотивированных решений. Причем эти гарантии, с учетом особого места Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета именно в сфере уголовного судопроизводства, также должны быть уголовно-процессуальными, однотипными с теми, которые реализуются в рамках судебного контроля, осуществляемого судами общей юрисдикции по каждому уголовному делу.

Иное дело, когда согласие на возбуждение уголовного дела дают органы, в принципе не относящиеся к судам общей юрисдикции и не уполномоченные ни на осуществление правосудия, ни на судебно-контрольную деятельность в уголовном судопроизводстве ‒ палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд Российской Федерации, квалификационные коллегии судей. Круг вопросов, разрешаемых ими при даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении соответствующих субъектов, в законах практически не регламентирован.

Единственное исключение представляет собой ч. 4 ст. 448 УПК РФ, в которой говорится об обязанности Совета Федерации и Государственной Думы обязаны выяснить, не обусловлено ли решение о возбуждении уголовного дела мнением соответственно члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы выраженной им позицией при голосовании в палате Федерального Собрания или с другими его законными действиями. Поскольку члены выборных органов законодательной власти обладают индемнитетом («неответственностью»), то есть не подлежат привлечению к ответственности за высказанное им мнение или выражение позиции ^{[13, с. 7]}, установив соответствующие обстоятельства, Совет Федерации или Государственная Дума должны отказать в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности (ч. 4 ст. 448 УПК РФ).

Применительно к остальным субъектам и органам, дающим согласие на осуществление уголовного преследования, ни в одном нормативном акте нет даже ориентировочного указания на то, какие вопросы должны разрешаться и оцениваться при даче соответствующего согласия.

Теоретически можно представить несколько подходов к разрешению указанного вопроса.

Во-первых, исходя из того, что согласие дается на возбуждение уголовного дела, можно полагать, что компетентный орган должен выяснить наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. Подобные предложения формулируются в научной литературе ^{[11, с. 8]}. Вместе с тем в практическом смысле это нереально, поскольку такой орган, как палата Федерального Собрания, в силу специфики своего состава, структурного построения, характера осуществляемой деятельности, просто не в состоянии решать подобные вопросы, требующие детального анализа отдельных фактов и их юридической оценки.

Во-вторых, можно представить, что при даче согласия должны устанавливаться обстоятельства, подтверждающие факт причастности субъекта к совершению преступления (наличие в действиях этого субъекта признаков преступления). Подобные предложения высказываются некоторыми учеными ^{[4, с. 8]}. Однако это также весьма затруднительно. С одной стороны, для выяснения таких моментов необходимо глубокое знание обстоятельств деяния. Очевидно, что палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд Российской Федерации, квалификационные коллегии судей не имеют ни полномочий, ни организационных возможностей для сбора необходимой информации. С другой стороны, подобная конструкция однозначно будет означать вторжение в сферу компетенции органов предварительного расследования и судов общей юрисдикции не уполномоченных на то субъектов ^{[7, с. 101]}. Это нарушит гарантированную законом самостоятельность следственных органов и судов, имеющих полномочия в области уголовного судопроизводства, а также вынудит органы государственной власти и судейского сообщества заниматься несвойственными их назначению вопросами.

В-третьих, теоретически допустима такая конструкция, при которой названные в ст. 448 УПК РФ органы должны проверить соблюдение процессуального порядка уголовно-процессуальной деятельности, то есть исполнение следственными органами и прокуратурой исключительно процедурных вопросов. Подобный алгоритм вполне возможен в практическом аспекте, однако совершенно неясно, зачем наделять высшие органы законодательной власти и конституционного правосудия такими обязанностями. Очевидно, что соблюдение сугубо процедурных правил даже с отраслевой (уголовно-процессуальной) точки зрения является весьма частным вопросом, а для палат Федерального Собрания и Конституционного Суда Российской Федерации это вопрос чрезмерно мелкий, явно не соответствующий характеру их деятельности и месту в системе государственных органов. Очевидно, что соблюдение уголовно-процессуальных правил должно находиться в компетенции прежде всего прокуратуры и судов общей юрисдикции, в которые лицо, привлекаемое к уголовной ответственности, правомочно подать жалобу в порядке ст. 125 УПК РФ.

В-четвертых, еще один вариант состоит в том, что соответствующие государственные органы призваны выяснить определенные специфические вопросы, отличающиеся от тех, которые входят в сферу выяснения органов предварительного расследования, прокуратуры и суда общей юрисдикции. Тогда между органами уголовного судопроизводства и государственными органами, дающими согласие на осуществление уголовно-процессуальной деятельности, будет иметь место определенное разделение функций, что гораздо предпочтительнее, чем их пересечение и подмена. Двойной контроль за возбуждением уголовного дела и принятием важнейших решений на предварительном расследовании будет состоять их двух качественно сходных, но неодинаковых сегментов, а не в последовательном дублировании одних и тех же вопросов.

Чисто уголовно-процессуальный, традиционный для уголовного судопроизводства контроль, осуществляемый прокуратурой и судом, будет иметь своим предметом установление обстоятельств, подлежащих доказыванию на соответствующих этапах уголовного процесса, при принятии тех или иных процессуальных решений.

Особый публично-правовой контроль будет направлен на проверку специфических обстоятельств, которые позволят исключить использование уголовного преследования в качестве инструмента мести за публично-правовую деятельность соответствующего субъекта. Представляется, что содержанием этого контроля должно стать выявление связи инициируемого уголовного преследования и принятием лицом решений в рамках своих полномочий. Разумеется, жестко разграничить и разделить анализ обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу и обоснованность уголовного преследования, можно только теоретически. Выявляя зависимость уголовного преследования от публично-правовой деятельности лица, соответствующий компетентный орган не в состоянии уйти от оценки некоторых фактов, являющихся элементами предмета доказывания по конкретному делу, а также ряда процедурных действий. Например, невозможно отвергать связь уголовного преследования и деятельности лица в качестве депутата либо судьи без выяснения того, какие конкретные факты служат основанием возбуждения уголовного дела.

Представляется, что определенное «перекрытие» публично-правовым контролем уголовно-процессуального контроля вполне возможно и оправданно, поскольку именно публично-правовой контроль представляет ту уникальную гарантию деятельности соответствующего субъекта, которую не в состоянии в полном объеме предоставить уголовно-процессуальный контроль. Поэтому предмет публично-правового контроля может в определенных случаях «наслаиваться» на предмет уголовно-процессуального контроля.

Думается, что именно предложенный алгоритм оптимален и должен быть принят как на доктринально-теоретическом, так и на практическом уровнях. Он позволит не только усилить, но и упорядочить контроль за осуществлением уголовного преследования в отношении депутатов Федерального Собрания и судей. Контроль приобретет многовекторность и при этом структурированность, будет распространяться как на сугубо уголовно-процессуальные аспекты, так и на иные, относящиеся к сфере конституционно-правовой регламентации. Вместе с тем, обозначенную проблему, с учетом ее сложности и фундаментальности, невозможно решить в пределах научной статьи. Вопрос об объеме в рассматриваемой сфере конкретных правомочий органов государственной власти, их соотношении с полномочиями органов предварительного расследования, прокуратуры и судов общей юрисдикции подлежит дальнейшему тщательному и глубокому исследованию.