Соотношение международного и национального правового регулирования в процессе экстрадиции иностранных граждан с территории РФ

Скобина Елена Александровна доцент, кафедра гражданского и уголовного права и процесса, Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета 672000, Россия, Забайкальский Край край, г. Чита, ул. Анохина, 56 Skobina Elena Aleksandrovna Docent, the department of Civil and Criminal Law and Procedure, Chita Institute (Branch) of Baikal State University 672000, Russia, Zabaikal'skii Krai krai, g. Chita, ul. Anokhina, 56 skobinamalyshenko71@mail.ru Другие публикации этого автора

Рожкова Наталья Алексеевна кандидат политических наук доцент кафедры теории, истории и государственно-правовых дисциплин, Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета 672000, Россия, Забайкальский край, г. Чита, ул. Анохина, 56 Rozhkova Natal'ya Alekseevna PhD in Politics Docent, the department of Theory, History and State Legal Disciplines, Chita Institute (branch) of Baikal State University 672000, Russia, Zabaikal'skii krai, g. Chita, ul. Anokhina, 56 masalova76@mail.ru

Экстрадиция – представляет собой правовой институт российской системы права со сложной правовой природой. Правовое регулирование экстрадиции осуществляется посредством многосторонних международных договоров, регламентирующих вопросы выдачи, договоров о борьбе с отдельными видами преступлений, содержащих отдельные положения о выдаче, а также двухсторонними международными соглашениями, участником которых является РФ, и нормами национального российского права.

В отсутствие российского закона об экстрадиции, соотношение этих двух видов регулирования образует практику РФ совместного применения норм международного и российского права при осуществлении выдачи иностранных граждан с территории РФ.

Выдача иностранных граждан с территории РФ осуществляется органами государственной власти в соответствии с:

- универсальными конвенциями и протоколами к ним, регламентирующими вопрос выдачи, например, Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, ^[1] Конвенция ООН против коррупции, ^{[2, С. 7-53]} Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, ^{[3, С. 3-33]} Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми и наказании за неё. ^{[4, С.46-55]}

- обязательствами РФ по международным договорам о правовой помощи: Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. ^{[5, 6]}, Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами для проведения принудительного лечения ^[7], Европейская конвенция о выдаче ^[8]

- двусторонними договорами об экстрадиции ^[9] (их в настоящее время более 80).

В реализации вопросов выдачи в процессе уголовного преследования иностранных граждан применяются международные нормы, которые являются частью правовой системы РФ и их применение приоритетно, в случае если национальное законодательство предусматривает иное (п 4 статьи 15 Конституции РФ). ^[10] В силу отсутствия национального закона об экстрадиции, они непосредственно регулируют процедуру выдачи при осуществлении уголовного преследования иностранных граждан на территории РФ и при реализации процедур международно-правового сотрудничества государств в уголовно - правовой сфере.

Кроме того, нормы международного права, имплементированные в российское законодательство – главы 53 и 54 Уголовно-процессуального кодекса РФ, на основе которого осуществляется процесс экстрадиции иностранных граждан с территории российского государства.

Рассматриваемые вопросы также регламентируются актами Генеральной прокуратуры РФ. ^[11]

Вопросам экстрадиции в науке уделяется достаточно внимания, о чём свидетельствуют монографические ^{[12; 13; 14]} и другие научные работы ^{[15; 16; 17; 18; 19; 20]}

Достаточное количество практики судов общей юрисдикции Российской Федерации позволило её проанализировать, обобщить и на этом основании принять в 2012 году постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в целях достижения единообразия правоприменительной деятельности на всей территории государства. ^[21]

На основе данного решения Верховного Суда РФ складывается дальнейшая судебная практика применения норм международного права в делах о проверке законности и обоснованности решений о выдаче и заключении под стражу иностранных граждан, в отношении которых осуществляется экстрадиционная проверка прокуратурой РФ.

Преамбула постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее ВС РФ) ^[21], указывает цель его принятия – «обеспечение единства судебной практики по применению законодательства Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, регулирующих вопросы выдачи лица иностранному государству для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачи лица, осуждённого к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является». Данный акт является основой анализа и учёта судебной практики по вопросам применения норм международных договоров в исследуемой сфере.

Пленум в своём постановлении, во-первых, указывает нормы внутреннего права, содержащие указание на то, что экстрадиция является правом суверенного государства. Российская Федерация признает также решения иностранных судов, осуждающих за преступление в соответствии с международным договором и принципом взаимности.

Национальный закон, международный договор и принцип взаимности – являются той нормативной основой, на которой международно-правовые нормы об экстрадиции реализуются в российской правовой системе.

Международные нормы, посвящённые выдаче следует применять как нормы международных договоров, т.е. учитывать их действие во времени, в пространстве, по кругу субъектов и применять в соответствии с правилами применения, которые Верховный Суд РФ разъяснял в постановлении «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». ^[22]

В случае, если Россия не связана с каким - либо государством договором, регулирующим выдачу лиц для осуществления уголовного преследования, то сначала применяются нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее УПК РФ), иных законов Российской Федерации. При этом учитываются правила применения общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, касающихся защиты основных прав и свобод человека (например, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., ^[23] Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., ^[24] Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.). ^[25]

Нормы и практику экстрадиции следует рассматривать в контексте международно-правовых обязательств в сфере прав и свобод личности, в таком случае действуют правила применения норм, охраняющих права личности как общепризнанных принципов и норм международного права.

В постановлении Пленума ВС РФ 2012 г. ^[21], во-первых, анализируется участие, роль судов в применение международно-правовых норм, регулирующих экстрадицию. Часть этих норм имплементирована в российское уголовно - процессуальное законодательство и Верховный Суд РФ в своём правовом акте разъясняет правила совместного применения норм российского уголовного права и процесса и международного права - например, если суд при разрешении дела проверяет отсутствие оснований для отказа в выдаче.

Во-вторых, постановление конкретизирует, в каких случаях бремя доказывания законности и правомерности возложено на прокуратуру, а в каких, суд не проверяет действия прокуратуры с точки зрения их обоснованности, в силу того, что на неё возложена реализация международных обязательств РФ в сфере экстрадиции в административном и уголовно-процессуальном аспектах.

В-третьих, при вынесении решения по результатам рассмотрения жалобы на решения Генеральной прокуратуры, суд проверяет правильность применения норм Европейской конвенции о выдаче, в случае если иностранное государство является её участником. Судом устанавливается наличие оснований, препятствующих возбуждению уголовного дела или исполнению приговора. Это обосновывается не допустимостью выдачи в случае, если истекли сроки давности уголовного преследования или отбывания наказания либо по законодательству запрашивающего государства, либо по законодательству Российской Федерации (ст. 10 Европейской конвенции о выдаче) ^[8].

В-четвёртых, суд проверяет наличие или отсутствие обстоятельств, влияющих на течение срока давности, например, доводы лица о том, что оно не срывалось от уголовного преследования на территории иностранного государства.

В-пятых, судом оценивается правильность применения норм о международных обязательствах РФ, согласно которым не допускается выдача лица если в отношении него применён акт амнистии иностранным государством или РФ, что делает невозможным осуществление уголовного преследования в соответствии с положениями статей 2 и 4 Дополнительного протокола к Европейской конвенции о выдаче от 15 октября 1975 г.^[26]

В-шестых, проверке судом, подлежат обстоятельства правильного применения судами и иными органами государственной власти Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., ^[24] участником которой является и РФ.

И, наконец, судом проверяется правильность применения норм международного права, в которых содержаться обязательства об отказе в выдаче, если есть основания полгать, что к лицу может быть применена смертная казнь или лицо может быть подвергнуто пыткам при осуществлении уголовного преследования. Пленум в постановлении указывает, что применению подлежат международно-правовые нормы с учетом толкования, которое дано им с точки зрения международного права субъектами, которые их создавали и применяли. Например, ст. 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ^[25] применяется в толковании Европейского Суда по правам человека, ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах ^[23], в толковании Комитета ООН по правам человек.

В соответствии с законодательством РФ и позицией Верховного Суда РФ в указанном постановлении, на прокуратуру возложены обязанности:

- по проверке наличия обстоятельств, свидетельствующих об уклонении лица от правоохранительных органов и суда запрашивающего государства.

- обоснования обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии серьёзных оснований полагать, что к лицу могут быть применены наказание в виде смертной казни, пытки, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, а также что лицо может подвергнуться преследованию по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или по политическим убеждениям.

Одним из важных вопросов при осуществлении экстрадиции является применение меры пресечения в виде заключения под стражу. Верховный Суд РФ разъясняет в этой части, что содержание под стражей по запросу иностранного государства о выдаче и продление сроков содержания под стражей (экстрадиционный арест) соответствует как законодательству РФ, так и её международным обязательствам (часть 2 статьи 97, статьи 108, 109 и 466 УПК РФ, пункт 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Кроме того, при проверке обоснованности избранной меры пресечения судам следует руководствоваться положениями предусмотренными постановлением Пленума ВС РФ «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога». ^[27]

Верховный Суд РФ в преамбуле данного постановления апеллирует к необходимости достижения баланса между публичными интересами, связанными с применением мер процессуального принуждения и важностью права на свободу личности. Указывает на то, что баланс определяется, исходя из содержания норм международных договоров, с обязательностью которых согласилась РФ, а также и с учетом практики Европейского суда по правам человека. Пленум разъясняет, что при необходимости ограничения прав личности на свободу следует применять инкорпорированные в российскую правовую систему международные нормы. Так, в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах ^[23] и ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ^[25] предусмотрено право каждого, кто лишен свободы или ограничен в ней в результате заключения под стражу или домашнего ареста, на применение в отношении его залога или иной меры пресечения.

Юридические конструкции, применяемые в тексте постановления Пленума ВС РФ построены на правилах совместного применения норм национального законодательства и норм международного права. Это свидетельствует о том, что при разрешении вопросов о применении такой меры пресечения, как содержание под стражей суд будет выносить решение, основываясь на положениях УПК РФ, которые соответствуют нормам международного права.

Суд может указать на факты нарушения закона должностными лицами и организациями, если судом при рассмотрении материалов о выдаче, передаче лица иностранному государству или признании приговора суда иностранного государства будут выявлены нарушения прав и свобод человека. ^[27] Тем самым Верховный Суд РФ участвует в обеспечении реализации международных обязательств РФ в сфере прав человека.

Авторами проведено исследование текстов судебных решений, вынесенных судами общей юрисдикции и Верховным Судом РФ как с целью выявления особенностей совместного применения норм международного и российского права при осуществлении экстрадиции иностранных граждан, так и для определения сложившихся приёмов, правил юридической техники. Особое место в рассматриваемый период занимает 2014 г., характеризующийся максимальным количеством решений, вынесенных Верховным Судом РФ, касающихся конкретизации содержащихся международных обязательств РФ в части выдачи лиц с территории РФ в порядке правовой помощи по уголовным делам в соответствии с международными договорами РФ и её уголовно-процессуальным законодательством.

Для систематизации результатов исследования использовалась структура постановления Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания».^[21]

Анализ судебных решений осуществлялся на основании следующих критериев:

1. Процессуальные и материальные нормы, регулирующие экстрадицию, к которым обращается суд, их локализация (в международном договоре или российском законодательстве), порядок осуществления ссылки на них в решениях судов.

2. Оценивание судом правильности применения норм международного и российского права, регулирующих процессуальный аспект выдачи прокуратурой РФ, а в случаях апелляции или кассации, судами нижестоящей инстанции. Последовательность анализа правильности применения норм в ходе ответа РФ на запрос иностранного государства о выдаче лица (первоначально судом анализируется правильность применения норм российского права, а затем международного или в обратном порядке).

3. Выяснение судом при разрешении дел вопроса о том, насколько правильно применены международно-правовые нормы, регулирующие права и свободы человека с учётом того, что данные нормы также регулируют процесс экстрадиции, как составной част российской правовой системы. Наличие или отсутствие единого подхода к размещению данных аргументов в мотивировочной части судебного решения.

Для анализа вопроса о правилах совместного применения норм международного и российского права и последовательности ссылок на международные и российские акты в тексте судебных решений используются решения, вынесенные в отношении граждан Узбекистана, Беларуси и Таджикистана. В исследуемых судебных решениях суды ссылаются на материальные нормы российского и международного права с целью выявить наличие обязательств РФ и их содержание в отношении гражданина, чье дело рассматривается, а также суды указывают на непротиворечивость содержания международно-правовых актов и норм российского уголовно - процессуального законодательства. Последовательность ссылок в разных решениях разная, но в большинстве случае ссылки на российское уголовно - процессуальное законодательство предшествуют ссылкам на нормы международно-правовых актов. Причём более устойчив подход, когда первые ссылки суда в тексте судебного решения на российские уголовно - процессуальные нормы, а ссылки на международный договор носят субсидиарный характер.

В одном из решений (от 2 октября 2014 г.) по делу гражданина Узбекистана, Верховный Суд РФ использует ссылки на международную Конвенцию о правовой помощи после ссылки на статью 464 УПК РФ. Это делается для того, чтобы указать на факт отсутствия обстоятельства, препятствующего экстрадиции лица Узбекистану - гражданина этого государства, как согласно российскому законодательству, так и согласно международному договору. ^[28]

Отношения экстрадиции — это отношения межгосударственные, которые регулируются как международным правом, так и российским законодательством. Так в решении Верховного Суда РФ от 7 октября 2014 г. в отношении гражданина Беларуси первоначально идут ссылки на международный договор, а затем на российское уголовно -процессуальное законодательство. ^[29]

Оба рассматриваемых решения приняты в порядке проверки законности и обоснованности решения Генеральной Прокуратуры о выдаче. В решениях о рассмотрении вопроса о сроках содержания под стражей, ссылки на российское законодательство чаще всего предшествуют ссылкам на международные акты. Так в решении апелляционной инстанции Псковского областного суда последний соотносит нормы уголовно - процессуального законодательства с содержанием международных обязательств РФ. ^[30]

В современном международном праве экстрадиция рассматривается как внутреннее дело государства. Акты органов судебной власти РФ можно рассматривать как доказательство всеобщей практики в данной сфере. Несформированность единого приёма юридической техники в последовательности ссылок на международно-правовые акты и российское законодательство, косвенно свидетельствует о необходимости законодательно определить место международных договоров в правовом регулировании выдачи иностранных граждан с территории РФ.

Для анализа правильности применения норм международного и российского права прокуратурой РФ, а также в случаях апелляции и кассации судами решений нижестоящих инстанций, регулирующих процессуальный аспект экстрадиции иностранных граждан, используются решения, вынесенные в отношении граждан Кыргызстана и Украины.

Суд, как правило, подтверждает обоснованность и законность доводов прокуратуры при применении содержания под стражей как меры пресечения, в отношении лица, объявленного в международный розыск в рамках экстрадиционной проверки. Однако указывает, что в одном деле проверку и законность экстрадиционного ареста, а также проверку обоснованности самой выдачи произвести не может. Обосновать позицию суда можно тем, что проверка обоснованности применения заключения под стражу осуществляется на основе норм УПК РФ, а проверка факта обоснованности выдачи требует проверки правильности применения норм материального права, в частности правильности применения норм международных договоров в отношении экстрадиции, участником которых является РФ. ^[31]

Суд для оценки обоснованности решения прокуратуры о заключении под стражу или продлении сроков такого содержания, российских граждан, объявленных в международный розыск, использует такие же нормы уголовно - процессуального законодательства, что и в отношении иностранных граждан, использует аналогичные приёмы юридической техники при построении решений. ^[32]

Применение содержания под стражей по запросу иностранного государства к лицу, объявленному в международный розыск, ничем не отличается от применения такой меры пресечения к российским гражданам, объявленным в международный розыски и задержанным на территории РФ.

При решении вопроса об обоснованности применения и сроках содержания под стражей иностранных граждан по запросу иностранного государства суд использует ссылки на нормы международного права в рамках совместного применения норм международного и российского права, для подтверждения того, что нормы российского уголовно - процессуального права, регулирующие заключение под стражу как меру уголовно - процессуального принуждения соответствуют нормам международного права. Нормы международных договоров в сфере экстрадиции в данном случае непосредственно не используются.

При разрешении конкретных дел выясняется и вопрос о том, насколько правильно были применены международно-правовые нормы, регулирующие права и свободы человека, учитывая, что данные нормы также регулируют процесс выдачи иностранных граждан как составная часть российской правовой системы. Для анализа содержания этих решений используются решение в отношении гражданина Беларуси и решение по запросу Латвии о выдаче иностранного гражданина с территории РФ.

Верховный Суд РФ в одном из рассмотренных апелляционных определений в отношении лица, которое подлежит выдаче, констатирует, что «наличие.... на территории Российской Федерации малолетнего ребенка, вопреки доводам жалобы, в соответствии с Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., не является препятствием выдачи… правоохранительным органам Республики Беларусь для привлечения его к уголовной ответственности». ^[33]

В данном случае суд должен при рассмотрении дела об обжаловании обоснованности и законности решения о выдаче, соотнести между собой обязательства РФ по разным международным договорам. Позиция суда сводится к тому, что он констатирует отсутствие препятствий для выдачи, согласно международным договорам с участием РФ. Причём в тексте решения первыми располагаются именно ссылки на международные договоры. Первым договором, на который ссылается Верховный Суд РФ, является Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г., затем идут ссылки на ст.5 и ст.7 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным от 22 января 1993 г., ^[34] далее следуют нормы российского законодательства - ч. 1 и 2 ст.464 УПК РФ. Упоминание в первоочередных ссылках международных актов Европейской конвенции о выдаче 1957 г. объясняется необходимостью при разрешении дела конкретизировать содержание обязательств РФ как участника актов Совета Европы. ^[35]

На том основании, что баланс между частными и публичными интересами устанавливается судом, уголовное преследование не исключает уважения прав и свобод личности. В связи с этим Российская Федерация должна выполнить все собственные международные обязательства, связанные с выдачей по запросу государства, с которым она связана международным договором и свои обязательства по Европейской Конвенции о защите основных прав и свобод личности. В этом случае нельзя решить вопрос о приоритетности обязательств.

В отличи от экстрадиции в решениях по назначению административного наказания в виде административного выдворения с территории РФ, отсутствуют обязательства по международному договору в отношении другого государства. Поэтому при применении в частности экстрадиции норм Европейской Конвенции по правам человека, ^[25] которые более гарантировано защищают права личности в сфере уважения частной жизни, суд выносит решение по существу на основе норм международного права, с учетом практики Европейского суда по правам человека и отменяет выдворение, оставляя только административный штраф в качестве меры наказания за нарушения норм российского административного права иностранным гражданином. ^[36]

В одном из рассматриваемых решений суд применяет понятие «несоразмерности» к срокам экстрадиционного ареста. Использование данного понятия в российской правовой системе невозможно представить без учёта практики Европейского суда по правам человека по применению ст. 6 Европейской Конвенции по правам человека. ^[25] Оценивая законность содержания под стражей лица, подлежащего выдаче с территории РФ, суд тем самым, реализует международно-правовые стандарты в сфере защиты прав личности совместно с нормами российского уголовно-процессуального законодательства и международными обязательствами РФ в сфере экстрадиции. ^[37]

Кроме того, в своих решениях российские суды проверяют также обстоятельства, связанные с позицией иностранного запрашивающего государства: проверяются как доводы прокуратуры, так и доводы сторон (скрывалось или нет задержанное лицо от следствия, присутствие или отсутствие актов амнистии иностранного государства, наличие возможной угрозы пыток и преследования по политическим убеждениями или по другим мотивам в запрашивающем государстве) и установленные обстоятельства соотносят с содержанием обязательств РФ по международным договорам.

В рассматриваемых судебных решениях суды при проверке законности и обоснованности решения о выдаче ссылаются на прерогативу прокуратуры, как органа, обеспечивающего исполнения обязательств РФ в сфере экстрадиции.

При рассмотрении вопросов о продлении сроков содержания под стражей, суды подчерчивают, что они не могут вмешиваться в полномочия прокуратуры, как органа, осуществляющего процесс экстрадиции в вопросах, касающихся квалификации преступлений, проведения экстрадиционной проверки и т.д., если только обоснованность решения прокуратуры не является предметом судебного разбирательства по делу об обжаловании решения о выдаче иностранного гражданина с территории РФ. ^[38]

Помимо изучения текстов базой настоящего исследования послужила судебная статистика по вопросам экстрадиции. Для достоверности исследования использовался наиболее репрезентативный статистический период – пять лет (2014-2018 гг.)

Тенденции, выявленные на основе статистических данных Судебного департамента при Верховном Суде РФ ^{[39; 40; 41; 42; 43]}, сводятся к следующему: общее количество дел, в абсолютных цифрах в исследуемый период развивается циклично, в целом связано с развитием преступности, которая также то растёт, то снижается. Чередование периодов роста и снижения количества дел указывает на интенсивность международного сотрудничества РФ по вопросам экстрадиции. Динамика представлена на рисунке 1.

Абсолютной является тенденция к росту количества жалоб, которые оставлены без удовлетворения, т.е. суд подтвердил законность и обоснованность решений прокуратуры о выдаче иностранных граждан с территории РФ в порядке правовой помощи в абсолютном большинстве случаев, начиная с 2014 года.

В процентном выражении количество решений, где выдача лица признана незаконной или необоснованной сократилось на 23,2%.

Общая доля решений, где отменено решение прокуратуры о выдаче в 2018 году составила 2,4%. В абсолютных цифрах — это 35 решений, по сравнению с 31 решением в 2014 г. Удельный вес решений, принятых судами по жалобам иностранных граждан об экстрадиции представлен на рисунке 2.

В целом, анализ судебной статистики свидетельствует о сложившейся практике международного сотрудничества РФ по вопросам экстрадиции и подчерчивает роль судебных органов в обеспечении международных обязательств РФ: суды осуществляют применение норм международного права при разрешении дел о выдачи иностранных граждан с территории РФ и тем самым, обеспечивают добросовестную реализацию тех международных договоров РФ, где содержаться её обязательства в сфере экстрадиции, а также международных стандартов в сфере защиты прав и свобод личности.

Таким образом, по результатам проведённого исследования можно сделать вывод о том, что юридическая техника текста судебных решений как внешнее выражение позиции судебных органов в понимании содержания международных обязательств в сфере экстрадиции, свидетельствует о том, что последняя рассматривается как внутреннее дело государства.

Поэтому суды сочетают непосредственное и совместное применение норм международного права при разрешении дел о выдаче иностранных граждан с территории РФ и дел о проверке законности и обоснованности содержания под стражей лица, объявленного в международный розыск.

При разрешении вопроса о законности выдачи с территории РФ используются правила и приёмы непосредственного применения норм международного права, а при проверке обоснованности и законности содержания под стражей правила и приёмы совместного применения.

Непосредственное применение норм международных договоров по вопросам экстрадиции осуществляется также по разному - суды либо руководствуются нормами УПК РФ, которые уполномочивают их это делать, либо ссылаются на международные акты, сделав их первичными по отношению к предшествующим - на УПК РФ. Несформированность единого приёма юридической техники в последовательности ссылок на международно-правовые акты и российское законодательство свидетельствует о потребности определить место международных договоров в правовом регулировании выдачи иностранных граждан с территории РФ. Актов Верховного Суда Российской Федерации здесь недостаточно. Они не могут решить вопросов наибольшей гарантированности прав и свобод личности в процессе экстрадиции, поскольку имеет место ограничение прав и свобод личности, а в соответствии со ст. 55 Конституции РФ, последние могут быть ограничены только федеральным законом. УПК РФ эту задачу тоже решает частично, в сфере реализации процессуальных норм, регулирующих выдачу с территории РФ.

Уголовно-процессуальные нормы не могут в полной мере восполнить недостаток материальных норм в данной сфере. На данный момент роль материальных норм выполняют нормы международных договоров, инкорпорированные в российскую правовую систему. В этом контексте закон об экстрадиции является системной необходимостью. Он не только необходим для достижения баланса в ограничении прав и свобод личности в сфере экстрадиции, но и в нем можно предусмотреть разрешение ряда коллизий, которые могут возникать у органов государственной власти РФ в выборе применения международных, российских и иностранных актов при решении вопросов о выдаче иностранных граждан с территории РФ. В частности, к таким коллизиям можно отнести признание решения иностранных судов и использование актов иностранного государства об амнистии и иностранного уголовного законодательства, выбор применимых международных договоров, в случае если он одновременно регулируют сложившуюся ситуацию. Однако, в силу сложившейся и отработанной практики совместного и непосредственного применения норм международного права в процессе выдачи иностранных граждан с территории российского государства, реальный правовой запрос на принятие закона об экстрадиции отсутствует.

По данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности последний ратифицированный международный договор по экстрадиции - Договор между Российской Федерацией и Объединенными Арабскими Эмиратами о выдаче от 25 ноября 2014 г, который ратифицирован Федеральным законом от 15 февраля 2016г. В пояснительной записке к этому договору констатируется, что его положения содержат иные правила, чем российское законодательство. В нём также указывается что, если выдача может нанести ущерб суверенитету государства, то это может быть основанием для отказа в экстрадиции, в отличие от норм УПК РФ, где такого основания не содержится. ^[44]

В настоящее время автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности, содержащая размещённые тексты законопроектов, включенных в календарный план работы Государственной Думы, не содержит законопроекта об экстрадиции или выдаче. Последняя законодательная инициатива в этом вопросе относится к 2018 г., когда по инициативе депутатов Государственной Думы предлагались изменения в УПК РФ, связанные с вынесением решения о заключении под стражу в отсутствии лица, если оно объявлено не только в международный розыск, но и в межгосударственный. ^[45]

Отсутствие правовой потребности в законе об экстрадиции, при наличии обозначенных в работе коллизий международно-правовых актов, международных договоров и российского законодательства, свидетельствует о неразработанности общих подходов к данному правовому институту в отечественной юридической науке. Накопившиеся правоприменительные проблемы на данный момент можно разрешить на основе реализации права законодательной инициативы Верховного Суда РФ или Генеральной прокуратуры РФ.