Предпосылки разработки и реализации административно-экономической реформы 1957 г. в СССР

Жильников Андрей Максимович преподаватель, кафедра теории и истории государства и права, Сибирский институт управления – филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» 630102, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, оф. 440 Zhil'nikov Andrei Maksimovich Educator, the department of Theory and History of State and Law, Siberian Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, of. 440 a.m.zhilnikov@yandex.ru Другие публикации этого автора

Данилов Игорь Борисович кандидат юридических наук Заведующий кафедрой теории и истории государства и права, Сибирский институт управления – филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» 630102, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, оф. 440 Danilov Igor' Borisovich PhD in Law Head of the department of Theory and History of State and Law, Siberian Institute of Management – branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, of. 440 0615222@mail.ru

Вопрос эффективности реформаторской деятельности в современном государстве имеет особую актуальность. Стремительное развитие общества и государства, совершенствование технологий, обуславливает необходимость преобразований в управлении экономикой. Совершенствование управления экономикой тесно связано с взаимодействием между центром и регионами. В истории Российского государства насчитывается немалое количество экономических реформ. Многие из них были недолговечны и малопродуктивны, другие, напротив, принесли положительный результат. В этой связи появляется задача в исследовании, переосмыслении накопленного исторического опыта административно-хозяйственных реформ. Одной из таких реформ является экономическая реформа 1957 г.

Экономическая реформа 1957 г. заключалась в смене централизованной системы управления народным хозяйством, действующей с середины 1930-х годов, на территориальную систему управления. Реформа предполагала сочетание централизованной плановой системы управления народным хозяйством с советами народного хозяйства, созданными на базе административно-территориальных экономических районов. Такая система формировалась на основе уже существовавших союзных республик, областей и иных территориальных образований, с учетом уровня их развития и экономического потенциала. При этом отраслевые министерства управления промышленностью упразднялись, а предприятия, находившиеся в ведении министерств, передавались под управления советов народного хозяйства. ^[1]

Реформа была направлена на ослабление центральной власти, сокращение министерств, упрощение централизованной плановой системы управления народным хозяйством, создание новых территориальных органов управления промышленностью – советов народного хозяйства экономических и административных районов, развитие промышленности, усиление региональных партийных органов. Кроме того, предполагалась ликвидация ведомственных барьеров при руководстве народным хозяйством, развитие внутренних связей в пределах административно-экономического района. Изменения предполагали сочетание централизованного руководства экономикой страны с инициативой местных органов. ^{[2, с. 102]}

Объектом исследования является административно-экономическая реформа 1957 г. в СССР, а предметом – предпосылки разработки и реализации данной реформы. Цель данной статьи выявить и проанализировать предпосылки разработки и реализации административно-экономической реформы 1957 г. в СССР. Исследование основывается на принципе историзма. В ходе исследования использованы следующие методы: историко-генетический, функциональный, формально-юридический. Хронологические рамки исследования охватывают период 1953-1957 гг.

Историографию административно-экономической реформы 1957 г. можно разделить на несколько этапов. Первый этап охватывает период от формирования совнархозов до их ликвидации (1957-1965 гг.). На данном этапе большинство исследований носили идеологический характер. В работах А. И. Викентьева, Э. Ю. Локшина, Н. Ю. Петрова отмечается необходимость проведения реформы для дальнейшего развития экономики, а также преемственность совнархозами 1920-х гг. ^[3-5]

Второй этап историографии реформы (1965-1986 гг.) характеризуется отсутствием исследований совнархозов как самостоятельной проблемы. Данный этап историографии основывается на прошлых партийных оценках.

Начало третьего этапа историографии совнархозовской реформы (с 1987 г. по настоящее время) связано с переосмыслением исторических взглядов. В 1987 г. выходит в свет монография Р. А. Белоусова «Исторический опыт планового управления экономикой», где автор отмечает реформу в качестве завершающего мероприятия по поиску новых организационных форм управления производства. ^{[6, с. 288]}

В конце 80-х гг. было опубликовано исследование Е. Т. Гайдара, автор приводит мысль о том, что несмотря на ошибочные пути развития, вектор экономической политики был задан верно, децентрализация управления экономикой несла в себе положительные результаты. ^{[7, с. 8]}

Впервые за долгое время развернуто, и системно совнархозовская реформа была рассмотрена в 1990 г. Ю. А. Веденеевым в исследовании об организационных реформах государственного управления промышленностью в СССР в 1957-1987 гг. Автор сформулировал вывод об ограниченном характере реформы. По мнению Ю. А. Веденеева реформа фактически не поменяла систему управления промышленностью, а была скорее формальной, организационной перестройкой аппарата государственного управления. ^{[8, с. 24]}

Среди исследований в начале 2000-х гг. можно выделить работы Р. Г. Пихоя, А. В. Пыжикова, Ю. В. Аксютина, в которых проанализированы политические процессы и изменения предшествующие совнархозовской реформе. ^[9-11]

В последнее время исследованиям экономической реформы 1957 г. посвящены работы В. И. Мерцалова, Т. И. Щербаковой. ^[12-13]

Также следует упомянуть исследования зарубежных ученых. По мнению Дж. Боффа, реформа была направлена на устранение ведомственных барьеров, усилению значения регионов, экономическому развитию. ^{[14, с. 483]} М. Малиа в своем исследовании пришел к мнению, что совнархозовская реформа являлась переходом к «неонэпу». ^[15]

В основе данного исследования лежит обширный перечень источников, в их число вошли законодательные и подзаконные акты советских органов власти, резолюции и решения съездов и Пленумов ЦК КПСС, доклады руководителей партии, материалы из Российского государственного архива новейшей истории, Государственного архива Новосибирской области, публикации в газетах, статистические данные.

Всестороннее и объективное рассмотрение реформы управления промышленностью и строительством в СССР 1957-1965 гг. обуславливает необходимость выявления и анализа предпосылок ее происхождения. Однако в настоящее время вопрос относительно происхождения реформы остается малоизученным.

Основные организационные элементы реформы были заложены в феврале 1957 г. на Пленума ЦК КПСС. Концепция совершенствования управления промышленностью и строительством базировалась на идее сочетания централизованного планового руководства народнохозяйственным комплексом и оперативного управления промышленными предприятиями в границах экономических районов через советы народного хозяйства. ^{[8, с. 24]}.

Однако, необходимость изменений в управлении народным хозяйством возникла раньше.

К началу 1950-х гг. начинается новый этап технической революции, который требовал больших вложений для увеличения топливо-энергетической базы. Вместе с тем, на развитие экономики СССР оказывала влияние сложная международная обстановка. «Холодная война», гонка вооружений, новая техника и оружие побуждали советское правительство уделить особое внимание совершенствованию и укреплению обороноспособности государства. В таких условиях возник вопрос об увеличении доходов и дальнейшего роста промышленности. Внутренние и внешние условия развития экономики СССР обуславливали необходимость принятия руководством страны соответствующих мер. ^{[6, с. 284]}

В. И. Мерцалов в своей монографии отмечает: «Хозяйственная система управления в СССР сложилась под влиянием необходимости догнать западные страны в экономическом развитии при небывало мощном воздействии Советского государства на социально-экономические процессы». ^{[3, с. 174.]}

Административно-хозяйственная реформа 1957 г. была обусловлена рядом факторов, при этом следует отметить наличие как экономических, так и политических предпосылок.

Одной из причин реформы является кризис управления народным хозяйством. Действующая система управления народным хозяйством не могла эффективно управлять советской промышленностью, достигнувшей таких масштабов, темпы роста экономикой замедлились. Ведомственные барьеры не позволяли обеспечивать оперативное руководство промышленностью и строительством. На июльском Пленуме ЦК КПСС 1955 г. и на ХХ съезде партии были отмечены недостатки советской промышленности в пятой пятилетке в части развития технического прогресса. К наиболее серьезным недостаткам отнесли медленное внедрение достижений наук, наличие устарелого оборудования на промышленных предприятиях, недостаточный уровень механизации и автоматизации в некоторых отраслях промышленности. Указанные недостатки связаны с последствиями Отечественной войны и плохой работы ряда министерств, ведомств и научных институтов. ^{[3, с. 16]}

В марте 1953 г. Постановлением совместного заседания Пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза, Совета министров Союза ССР, Президиума Верховного Совета СССР от 05.05.1953 был утвержден ряд изменений: министерства станкостроения и сельскохозяйственного машиностроения, машиностроения и приборостроения, автомобильной и тракторной промышленности были объединены в Министерство машиностроения СССР; министерства судостроительной промышленности, транспортного машиностроения, тяжелого машиностроения, строительного и дорожного машиностроения в Министерство транспортного и тяжелого машиностроения СССР; министерства электростанций, электропромышленности, промышленности средств связи в Министерство электростанций и электропромышленности СССР. ^[16]

Созданные министерства были малоэффективными. Объединение министерств не принесло положительных результатов в связи с тем, что они не могли обеспечить ни текущее, ни перспективное руководство. На практике такая система оказалась чрезмерно громоздкой и неэффективной. В скором времени началась реорганизация министерств.

Отраслевая система управления промышленностью через министерства создавала большие трудности для преемников И. В. Сталина. Г. М. Маленков, находившийся на тот момент на должности Председателя Совета Министров СССР, пытался уменьшить количество министерств, однако был вынужден отступить, снова разделив только что объединенные ведомства. Н. С. Хрущев, напротив, одобрял децентрализацию управления экономикой. Разбросанные по всей стране промышленные предприятия затрудняли управление экономикой из центра. ^{[14, с. 483]}

Чрезмерная централизация в управлении обусловила несовершенство отраслевых министерств и ведомств. Сложилась громоздкая, многоступенчатая структура аппарата с излишними промежуточными звеньями между министерствами и предприятиями, параллельно действующими организациями, при рассредоточении дела управления по многочисленным подразделениям. Излишне большие штаты сотрудников, учет и отчетность еще больше затрудняли эффективное управление промышленностью. В отдельных министерствах и ведомствах было нарушено нормальное соотношение начальствующего состава исполнителей, в результате чего, на каждые 3-4 работника управленческого аппарата приходился один начальник. ^{[17, с. 439]}

Ведомственные барьеры и бюрократизация управленческого аппарата противодействовали объективной необходимостью развития межотраслевых связей предприятий, а также привели к отсутствию результативности межотраслевого и территориального разделения труда и развития кооперации.

Однако, в октябре 1954 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР о реорганизации министерств и сокращении управленческих штатов. В результате только по 46 министерствам и ведомствам СССР были упразднены 200 главных управлений и отделов, 147 трестов, 93 местных управления, 898 снабженческих организаций, 4500 разных контор и более 4000 мелких структурных подразделений. Министерства обязали утверждать предприятиям только необходимые плановые показатели для выполнения заданий Госплана. Статистическая отчетность была сокращена в 3 раза, а количество показателей народнохозяйственного плана на 46%. ^{[17, с. 441]}

В это время стал проявляться кризис системы государственного планирования и управления экономикой. Отсутствие плана развития экономики, контрольных заданий на пятую пятилетку, несбалансированность развития экономики, а также столкновение интересов ведомств при подготовке заданий на шестую пятилетку обуславливали кризис системы планирования.

Для устранения недостатков в системе государственного планирования руководством страны были приняты решения, направленные на повышение эффективности планирования. В мае 1955 г. произошел переход от традиционной модели планирования к модели, которая была основана на разделении функций перспективного и текущего планирования между различными органами планирования. В соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 25.05.1955 «О реорганизации Государственного планового комитета Совета Министров СССР» в целях улучшения дела государственного планирования народного хозяйства СССР реорганизовать Государственный плановый комитет Совета Министров СССР, образовав на его базе:

а) Государственную комиссию Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР);

б) Государственную экономическую комиссию Совета Министров СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР). ^[18]

В функции Госплана СССР входили разработка пятилетних и перспективных планов, а также контроль за их исполнением. К полномочиям Госэкономкомиссии СССР относилась разработка годовых и квартальных планов развития народного хозяйства.

Вскоре на ХХ съезде КПСС были приняты по шестому пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1956-1960 гг. где были отмечены существенные недостатки в отдельных отраслях хозяйственной деятельности. В частности, недовыполнение пятилетнего плана по производству сельскохозяйственной продукции, что сдерживало развитие отраслей легкой и пищевой промышленности, выпуск товаров народного потребления. В свете этих событий, в декабре 1956 г. было принято Постановление о дальнейшем всестороннем улучшении руководства народным хозяйством как первоочередной задаче партии. Признано необходимым осуществить меры по коренному улучшению работы Госэкономкомиссии СССР по текущему планированию народного хозяйства и возложению на нее функции оперативного решения текущих вопросов, связанных с выполнением государственного плана и ответственности за обеспечение предусмотренных в плане заданий необходимыми материальными ресурсами. ^{[19, с. 151]}

Одновременно с этими событиями в целях лучшей организации дела внедрения передовой науки, техники и технологии в народное хозяйство, в мае 1955 г. указом Президиума Верховного Совета СССР был образован Государственный Комитет Совета Министров СССР по новой технике (Гостехника СССР). ^[20]

Однако существенных изменений технологиях производства не произошло, Гостехника СССР просуществовала всего два года и была преобразована в Государственный научно-технический комитет Совета Министров СССР, на который возложили полномочия по изучению достижений отечественного и зарубежной науки и техники, а также передового опыта производства, осуществления широкой пропаганды этих достижений, издания научно-технической литературы и контроля за развитием и внедрением новой техники в народное хозяйство. ^{[21, с. 37]}

Указанные мероприятия способствовали улучшению управления экономикой. В связи с тем, что по-прежнему преобладали элементы управления по вертикали, проблемы решались частично, не комплексно по всем вопросам, то определенные недостатки в системе управления народным хозяйством сохранялись. Излишняя ведомственность приводила к ослаблению территориальных и экономических связей между предприятиями различных отраслей промышленности, расположенных в одном экономическом районе.

В условиях экстенсивного развития темпы развития экономики замедлились. Советская промышленность в середине 1950-х гг. столкнулась с дефицитом топлива и металла. Нехватка ключевых ресурсов тормозила дальнейшее развитие экономики. Рост валовой продукции в 1954 г. составил 13,7 %, в 1956 – 10,7%, в 1957 г. по плану произошло снижение до 7,1 %. Происходившие процессы отражали объективную необходимость изменений в экономическом развитии государства. ^[22]

Стоит отметить, что существенное влияние на реформу оказал политический кризис в стране, который начался в 1953 г. После смерти И. В. Сталина произошли серьезные изменения во внутренней и внешней политике СССР. В первую очередь изменения произошли в системе управления, которая на тот момент была крайне централизована. Высокий уровень централизации неблагоприятно отражался на политической ситуации в СССР. Союзные республики, области и иные территориальные образования стремились к большей самостоятельности. ^{[23, с. 191]}

По мнению В. И. Щербаковой, решающую роль в разработке и осуществлении реформы управления народным хозяйством сыграли политические предпосылки, борьба за власть. Реформа управления народным хозяйством в трактовке Н. С. Хрущева имела антиведомственную направленность. В результате реформирования Хрущев ослабил отраслевые министерства, при этом руководители министерств отправляли для работы на периферию. Таким образом, происходила смена расстановки политических сил в Москве. Вместе с тем Н. С. Хрущев усиливал влияние партийных органов на действующую политическую систему, передавая рычаги управления народным хозяйством на места. ^{[13, с. 138]}

Перераспределение власти между различными партийными и государственными органами характеризует период того времени. Наличие уже сформированных сил в высших эшелонах власти, имеющих свои политические интересы, формирует и детерминирует процесс борьбы за власть. Основное соперничество развернулось между Н. С. Хрущевым, Г. М. Маленковым и Л. П. Берией.

Значительные изменения в системе государственного и партийного руководства произошли в марте 1953 г. Постановлением совместного заседания Пленума Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза, Совета министров Союза ССР, Президиума Верховного Совета СССР от 05.05.1953 был утвержден ряд изменений: Председателем Совета Министров СССР назначен Г.М. Маленков; первыми заместителями Председателя Совета Министров СССР назначены Л.П. Берия, В.М. Молотов, Н.А. Булганин, Л.М. Каганович; реорганизованы Президиум и Бюро Президиума Советов Министров СССР в один орган – Президиум Совета Министров СССР, Председателем Президиума назначен К.Е. Ворошилов

Кроме того, Л. П. Берия получил должность министра нового министерства со старым названием – Министерства внутренних дел, в которое было включено Министерство государственной безопасности. ^[24]

По итогам вышеописанных изменений, в условиях отсутствия лидера, борьба за власть лишь усилилась. Усиление органов госбезопасности, а также влияния их покровителя Л. П. Берии устраивало не всех. Другие члены Президиума ЦК КПСС видели для себя опасность своего существования. При такой ситуации, в соперничестве за власть объединились Хрущев и Маленков. В результате 26 июля 1953 г. на заседании Президиума ЦК КПСС Берия был арестован. Позже, 2-7 июля 1953 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором ближайшие соратники Берии осудили его действия. Однако, после расправы с конкурентом развернулась борьба между лидерами основных политических сил – партийного и государственного аппаратов.

На Пленуме ЦК КПСС 3 сентября 1955 г. была утверждена должность Первого секретаря ЦК КПСС, которую получил Н. С. Хрущев. С этого момента фактически разворачивается соперничество между партийными органами и Советом Министров СССР. В ходе борьбы за власть Хрущев проводит широкую антибюрократическую кампанию, закрепляя свою политику в постановлениях ЦК КПСС.

В январе 1955 г.на Пленуме ЦК КПСС Хрущев раскритиковал работу Маленкова. Критике подверглись внутренняя и внешняя политика, а также реформы, проводимые Маленковым. По утверждению А.В. Пыжикова: «Его деятельность была представлена в качестве олицетворения бюрократического стиля работы, осужденного партией и объявленного источником многих бед и недостатков. Пленум ЦК предъявил Маленкову обвинение в отрыве от живой работы с людьми, затягивании решений по важнейшим вопросам, обильном бумаготворчестве». ^{[10, с. 90]}

Таким образом, в феврале 1955 г. на сессии Верховного Совета СССР Г. М. Маленков был отстранен от должности Председателя Совета Министров СССР. Председателем Совета Министров СССР назначили Н. А. Булганина.

О реформе народного хозяйства впервые говорилось в записке Н. С. Хрущева направленной в Президиум ЦК КПСС 28 января 1957 г., в которой содержались «Некоторые соображения об улучшении организации руководства промышленностью и строительством».

На февральском Пленуме ЦК КПСС 1957 г. Н. С. Хрущев в своем докладе отметил: «При существующих масштабах производства нынешние формы правления промышленностью и строительством не соответствуют возросшим требованиям конкретного и оперативного руководства развитием народного хозяйства, они ограничивают возможности полного использования резервов, заложенных в социалистической системе хозяйства». Чтобы улучшить руководство необходимо решить вопрос: «идти ли дальше по линии еще большего дробления технического, экономического и административного руководства, создавая в центре все новые отраслевые министерства и ведомства, или иметь более эффективные формы управления хозяйством». ^{[25, с. 21]}

Следующий конфликт произошел в результате вышеуказанного выступления Хрущева. В Президиуме ЦК КПСС стала прослеживаться полная зависимость от Первого секретаря. Обстановка стала обостряться после начала проведения реорганизации промышленности и создания советов народного хозяйства, инициированной Хрущевым. ^{[9, с. 151]}

В мае 1957 г. между Г. М. Маленковым, Н. А. Булганиным, В. М. Молотовым, Л. М. Кагановичем и М. Г. Первухиным ведутся переговоры о необходимости сметить Н. С. Хрущева с поста Первого секретаря ЦК КПСС. Позже к ним присоединился К. Е. Ворошилов. После чего 22 июня 1957 г. состоялось заседание Пленума ЦК КПСС, на котором было принято Постановление Пленума ЦК КПСС «Об антипартийной группе Маленкова Г. М., Кагановича Л. М., Молотова В. М.». ^{[19, с. 184]}

В результате столкновения государственных институтов власти, представленных в Президуме ЦК, с высшим аппаратом ЦК КПСС победил аппарат ЦК. Маленков пытался изменить приоритеты в развитии промышленности, сместить акцент производства на товары народного потребления. Однако, данные предложения вызвали протест со стороны Хрущева, настаивавшем на сохранении курса, направленного на развития тяжелой промышленности. ^{[9, с. 162]}

За месяц до сессии Верховного Совета СССР, 30 марта 1957 г. были опубликованы тезисы доклада Н. С. Хрущева «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». В ходе обсуждения доклада секретари республиканских и областных партийных комитетов поддержали идею реформирования и выступали за то, чтобы в каждой области был свой совет народного хозяйства. Для региональных партийных руководителей данные изменения был выгодными, они позволяли быть более независимыми от центра. ^{[11, с. 212]}

Необходимость проведения реформирования системы управления экономикой, безусловно, являлось необходимостью для дальнейшего развития промышленности и сельского хозяйств. Однако в 1950-х гг. реформы выступали в качестве инструментов для внутриполитической борьбы среди верховного руководства СССР.

Прежде всего, реформа была обусловлена политическими предпосылками и являлась своего рода механизмом усиления партийных органов власти во главе с Н. С. Хрущевым. Проблемы управления экономикой страны не играли большой роли. Выраженная антиведомственная направленность реформы свидетельствует о ее политическом характере.

Происходившие изменения в системе государственного управления говорят о поисках наиболее эффективной системы управления промышленностью. Административно-хозяйственная реформа представляла собой административные изменения, которые не меняли систему управления хозяйством, планированием, деятельностью промышленных предприятий. Изменения в системе управления промышленностью лишь усиливали административные механизмы управления: директивное планирование, централизованное распределение ресурсов, административное ценообразование, бюджетное финансирование производства. ^[26]

Таким образом, представляется, что общепринятый подход в науке, основывающийся на доминировании экономических факторов в числе причин административно-хозяйственной реформы 1957 г. не является однозначным. Руководство страны рассматривало реформу с экономической сточки зрения, однако, желание расправиться со своими противниками существенно повлияло на разработку и реализацию реформы. Комплексное изучение предпосылок данного процесса требует учета и анализа всех факторов, оказывающих влияние на государственные решения в данной сфере, в том числе и политических, которые в определенный момент времени имели решающий характер.