Проблемы правового закрепления доказательств контрольного мероприятия реализуемого в бюджетной сфере

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law 123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья написания с использованием СПС «КонсультантПлюс»

Проблема доказательств по делам об административных правонарушениях на протяжении десятилетий является объектом пристального изучения ученых-административистов. Как отмечает Н.Г. Канунникова, «институт доказательств, используемых в производстве по делам об административных правонарушениях, становился объектом исследования в научных разработках таких выдающихся ученых-административистов, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, В.Р. Кисин, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, В.Д. Сорокин, А.Е. Лунев, О.М. Якуба и других» ^[4]. При этом, по мысли автора, многие аспекты рассмотрения данной проблемы, в частности, определение дефиниции «вид доказательства» остались вне поля научного анализа ^[4].

Следует отметить, что правоприменительный процесс является далеко не единственным видом юридического процесса, который оперирует данной дефиницией. В процессе реализации контрольно-надзорной функции государства, например, в финансовой сфере, публично-правовые регуляторы в лице Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства осуществляют контрольные мероприятия, по итогам которых составляют итоговые акты контрольных мероприятий. Последние, в частности, могут фиксировать выявленные недостатки и нарушения, которые должны быть обоснованы доказательствами.

Нормативная регламентация доказательств в контрольном процессе в финансовой сфере наиболее детально разработана в стандарте внешнего государственного аудита (контроля), устанавливающего общие правила проведения контрольного мероприятия СГА 101. (Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9ПК)» (далее – СГА 101).

Раздел 6.2 СГА 101 «Получение доказательств» формулирует дефиницию доказательства, их классификацию, процессуальные требования к оформлению.

Сущность доказательств определена как совокупность достаточных фактических данных и достоверной информации, которые подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в деятельности подконтрольных объектов по формированию, управлению и распоряжению федеральными и иными ресурсами, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия (пункт 6.2.1.СГА 101).

Доказательства должны быть достаточными, достоверными и иметь отношения к выявленным недостаткам и нарушениям.

Достаточность доказательств предполагает возможность сделать соответствующие выводы в отчете о результатах контрольного мероприятия.

Достоверность доказательств означает их соответствие фактам и информации, полученным в процессе контрольного мероприятия. В СГА 101 отмечено, что более надежными являются документарные доказательства, собранные непосредственно сотрудниками Счетной палаты и полученные от иных организаций.

При определении отношения полученных доказательств к выявленным нарушениям и недостаткам следует учитывать, что они должны иметь логическую связь с ними.

Доказательства могут быть получены на основе проверки и анализа фактических данных о деятельности объектов контрольного мероприятия в документальной, материальной и аналитической формах.

СГА 101 классифицирует доказательства, полученные в процессе реализации контрольных мероприятий на три категории: документальные, материальные и аналитические.

Документальные доказательства представляют собой данные и информацию (на бумажных носителях или в электронном виде), полученные в установленном порядке от объекта контрольного мероприятия, иных органов и организаций, а также из государственных информационных систем.

Источниками документальных доказательств выступают проверка документов, полученная от объекта контрольного мероприятия и иных органов и организаций; запрос необходимой информации (документов, материалов) от иных органов и организаций; запрос документов, материалов от иных органов и организаций; пересчет, который заключается в проверке точности арифметических расчетов в первичных документах, бухгалтерских записях и отчетности, либо выполнения самостоятельных расчетов и т.д.

Материальные доказательства представляют собой результат контрольных действий по наблюдению за реальными событиями и их фиксацию на объекте контрольного мероприятия и конкретных действий должностных лиц подконтрольных объектов.

Источниками материальных доказательств выступают инвентаризация имущества и обязательств объекта контрольного мероприятия, контрольные обмеры, обследования на месте совершенных хозяйственных операций и т.д.

Наконец, аналитические доказательства получают посредством анализа и оценки экономических показателей деятельности объекта контрольного мероприятия или различных данных, характеризующих порядок формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами.

Процесс сбора доказательств в соответствии с пунктом 6.2.4. носит стадиальный характер и охватывает три этапа:

1. сбор фактических данных и информации в соответствии с программой проведения контрольного мероприятия, их анализ на предмет полноты, приемлемости, достоверности;

2. анализ собранных данных на предмет их достаточности для формирования доказательств в соответствии с заявленными целями контрольного мероприятия;

3. проведение дополнительного сбор фактических данных и информации для формирования доказательств.

Следует отметить, что процессуальными формами фиксации доказательств в соответствии с пунктом 6.2.5. выступают документы, подтверждающие выявленные нарушения и недостатки, которые сотрудники Счетной палаты получают на основании письменных запросов, а также статистические данные, результаты анализа, расчетов; данные, полученные из информационных систем.

Копии представленных документов должны быть сверены с подлинниками.

В соответствии с положениями пункта 6.2.6 доказательства и иные сведения, полученные в ходе контрольного мероприятия, должны быть зафиксированы в актах и рабочей документации, на основе которых составляется отчет о его результатах.

Результаты контрольного мероприятия формируются по каждой заявленной цели его осуществления на основе анализа и обобщения доказательств, зафиксированных в актах и рабочей документации (пункт 7.2.2.).

Отчет должен содержать только те информацию, заключения и выводы, которые подтверждаются соответствующими доказательствами, зафиксированными в актах и рабочей документации, оформленной в ходе проведения контрольного мероприятия.

Следует отметить, нормативные акты, устанавливающие требования к реализации контрольных мероприятий внутреннего финансового контроля не содержат столь детально проработанных положений о доказательствах, которые зафиксированы с СГА 101.

Так, Приказ Казначейства России от 01.03.2017 № 39 (далее – Приказ № 39) упоминает термин «доказательства» в контексте реализации контрольного мероприятия и оформления сопровождающей его документации. В соответствии с п.5.4.2 Приказа № 39 в случае проведения камеральной проверки допускаются распечатка скан-копий доказательств и их заверение подписями члена проверочной (ревизионной) группы, ответственного за проведение проверки по соответствующему вопросу Программы контрольного мероприятия, и руководителя проверочной (ревизионной) группы.

Пункт 6.3. Приказа № 39 устанавливает требование, в соответствии с которым рабочая документация должна содержать доказательства, подтверждающие предложения по выводам, сформулированным по результатам контрольного мероприятия.

Кроме того, пункт 7.3 Приказа № 39 устанавливает, что доказательства, полученные в процессе контрольного мероприятия, подлежат соответствующей фиксации в итоговых актах контрольных мероприятий.

Так, при проведении камеральной проверки доказательств должны быть зафиксированы в акте камеральной проверки; при проведении выездной проверки (ревизии) - в акте выездной проверки (ревизии); при проведении встречной проверки - в акте встречной проверки; при проведении обследования - в заключении по результатам обследования.

Кроме того, нарушения (недостатки), излагаемые в итоговом акте проверки, должны быть подтверждены доказательствами (п.7.7.).

В отношении итогового акта, составляемого инспекторами Казначейства России по итогам контрольного мероприятия содержится требование, в соответствии с которым текст акта не должен содержать выводов, не подтвержденных доказательствами (п.7.10). Аналогичные требования в части доказательств формулируются к тексту заключения по результатам обследования (п. 7.16).

Однако в отличие от СГА 101 Приказ №39 не формулирует дефиниции доказательства, не предлагает классификаций доказательств, не излагает стадий получения доказательств в процессе организации и реализации контрольного мероприятия.

Тем не менее анализ положений Приказа №39 позволяет выделить несколько видов доказательств, которые получают должностные лица Казначейства России в процессе осуществления контрольного мероприятия. Так, пункт 5.6.9. Приказа № 39 устанавливает, что в рамках выездной проверки (ревизии) руководитель органа Федерального казначейства на основании мотивированного обращения руководителя проверочной (ревизионной) группы может назначить экспертизу, заключение которой прилагается к материалам проверки (ревизии).

Кроме того, в соответствии с пунктами 5.6.3. – 5.6.5 Приказа № 39 контрольные действия, направленные на документальное изучение деятельности объекта контроля, проводятся в отношении финансовых и бухгалтерских документов, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Данные источники доказательств, за исключением устных и письменных объяснений должностных, материально ответственных и иных лиц могут быть отнесены к документальным, а полученные в результате их исследования сведения, данные к документальным доказательствам. Данный пункт содержит также указание и на аналитические доказательства, которые получаются посредством анализа и оценки полученной информации из исследуемых документов.

Контрольные действия по фактическому изучению деятельности объекта контроля проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю (пункт 5.6.4. Приказа №39). Данные источники получения доказательств могут быть отнесены к материальным, а полученные и зафиксированные в результате их исследования результаты к материальным доказательствам.

Руководитель и члены проверочной (ревизионной) группы в ходе выездной проверки (ревизии) вправе производить изъятие документов и материалов. Изъятие производится с использованием фото- и киносъемки, видеозаписи и иных средств фиксации. Указанные документы должны быть пронумерованы, прошнурованы и скреплены печатью объекта контроля либо заверены подписью руководителя проверочной (ревизионной) группы. Копия акта изъятия, составленного по форме, установленной приказом Федерального казначейства, вручается представителю объекта контроля (пункт 5.6.5. Приказа № 39). Очевидно, что изъятые документы, материалы, включая фото и киносъемку, видеозапись могут быть отнесены к документальным доказательствам.

Таким образом, классификация доказательств, изложенная в СГА 101 приемлема для доказательств, которые получает в процессе своей контрольной деятельности Федеральное казначейство. Однако следует отметить, что в отличие от СГА 101, Приказ №39 указывает в качестве доказательств, используемых в контрольном процессе заключение экспертизы и устные и письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц. Эти виды доказательств, на наш взгляд, не соотносятся с предложенной классификацией, изложенной в СГА 101 и могут быть определены как самостоятельные доказательства контрольного процесса, реализуемого в области внутреннего финансового контроля.

Чем можно объяснить столь различный характер правового регулирования доказательств в контрольных мероприятиях, реализуемых Счетной палатой и Федеральным казначейством ?

Счетная палата Российской Федерации обладает гораздо более широким арсеналом методов осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности по сравнению с Казначейством России. Так, орган внешнего государственного аудита в соответствии с положениями статьи 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (далее - Закон о Счетной палате) реализует такие методы контрольной деятельности как проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Очевидно, что аналитические доказательства, получаемые посредством анализа и оценки экономических параметров деятельности объекта контрольного мероприятия, ориентированы на реализацию такие формы контрольного мероприятия как анализ и обследование. Первый трактуется как метод осуществления контрольной деятельности ориентирован на исследование отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизацию полученных результатов. Обследование как метод контрольной деятельности определяется как анализ и оценка состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).

Широкая смысловая интерпретация материальных доказательств, которые охватывают как наблюдение за деятельностью подконтрольного объекта, так и фиксацию действий его должностных лиц, позволяет сделать вывод об использовании данной категории доказательств при осуществлении проверок, ревизий, обследований и мониторинга. Последний, в соответствии с положениями Закона о Счетной палате применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.

Наконец, документальные доказательства в большей степени ориентированы на такие методы осуществления деятельности Счетной палаты как проверка и ревизия. Указанная связь логически вытекает из содержания указанных методов. Так, проверка определяется как процесс документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период; ревизия трактуется комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций.

Орган внутреннего финансового аудита – Федеральное казначейство в соответствии с положениями Приказа № 39 осуществляет такие виды контрольных мероприятий как проверку (плановую, внеплановую), ревизию (плановую или внеплановую), обследование. При этом в соответствии с положениями раздела 5.6 Приказа № 39 ревизия трактуется как выездная проверка. Таким образом, перечень реализуемых контрольных мероприятий Федерального казначейства значительно уже, чем методы контрольных мероприятий, реализуемых Счетной палатой Российской Федерации.

Однако, перечень доказательств, которые могут быть использован в контрольном процессе, реализуемом сотрудниками Федерального казначейства шире, чем перечень доказательств, используемых в процессе внешнего государственного аудита инспекторами Счетной палаты. В чем причина указанного дисбаланса в соотношении доказательств, используемых субъектами контрольного процесса в лице Счетной палаты и Федерального казначейства ?

На наш взгляд, причина заключается в том, Федеральное казначейство, в отличие от Счетной палаты обладает юрисдикционной компетенцией, связанной как с возбуждением, так и с рассмотрением дел об административных правонарушениях, в то время как Счетная палата обладает компетенцией, которые связаны только с возбуждением дел об административных правонарушениях.

Статья 28.3 КоАП РФ «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» устанавливает, что должностные лица Федерального казначейства вправе возбуждать дела об административных правонарушениях (составлять протоколы об административных правонарушениях) по статье 7.29.3, частям 4–5, 8–10 статьи 7.32; статьям 15.1, 15.11, 15.14, 15.15, 15.15.1–15.15.16; 17.7, 17.9; части 1 статьи 19.4, статье 19.4.1, частям 20 и 20.1 статьи 19.5, статьям 19.6, 19.7, части 1 статьи 19.7.2, части 1 статьи 19.26; части 1 статьи 20.25 КоАП РФ

Инспектора Счетной палаты Российской Федерации в соответствии с положениями указанной статьи уполномочены возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 КоАП РФ.

Перечень статей, по которым должностные лица Федерального казначейства вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, закреплен в статье 23.7 КоАП РФ. Должностные лица вправе рассматривать дела по статьям 7.29.3, частям 8–10 статьи 7.32 КоАП РФ (ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок); по статье 15.1 КоАП РФ (нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, а также нарушение требований об использовании специальных банковских счетов); по статьям 15.14, 15.15, 15.15.1–15.15.16 КоАП РФ (ответственность за нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения).

Указанное обстоятельство предопределило использование в контрольном процессе, который осуществляет Федеральное казначейство, арсенал доказательств практически идентичный КоАП РФ, используемый при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В соответствии с положениями части 2 статьи 26.2 КоАП РФ доказательства по делу об административном правонарушении устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, показаниями свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Исследователь Н.Г. Канунникова, подробно анализирует каждую из категорий доказательств, используемых при рассмотрении дел об административных правонарушениях, формулирует определение видов доказательств, используемых в данном виде административно-юрисдикционного производства. По мысли учёного, вид доказательства - «это образуемая по определенным критериям выделения общих и индивидуальных признаков совокупность обособленных в отдельную группу источников сосредоточения информации, представляющей собой единство фактического содержания и процессуальной формы, выражающей достоверные сведения о фактах» ^[4].

Сравнительный анализ положений СГА 101 и Приказа №39 в части регламентации доказательств, используемых в контрольном процессе, иллюстрирует более детализированный характер регламентации доказательств, используемых в процессе реализации контрольных мероприятий Счетной палатой. Несмотря на то, что должностные лица Федерального казначейства в процессе контрольных мероприятий используют больший объем доказательств по сравнению с инспекторами Счетной палаты, процессуальная регламентация доказательств, зафиксированных в Приказе № 39, менее детализирована по сравнению с доказательствами, зафиксированными в СГА 101. Доказательства упоминаются фрагментарно, без формулировок их содержания, классификаций, и т.д.

Очевидно, что столь низкий уровень регламентации доказательств в контрольном процессе обусловлен положениями части 3 статьи 26.2 КоАП РФ о том, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора), в случае если доказательства, указанные в КоАП РФ, получены с нарушением закона. Следует ли, исходя из анализа данного предписания, вывод о том, что арсенал доказательств, используемых в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях в порядке КоАП РФ идентичен доказательствам, используемым должностными лицами Федерального казначейства в процессе контрольных мероприятий ? На данный вопрос нельзя ответить однозначно утвердительно, потому что процессуальные формы фиксации доказательств в процессе реализации контрольных мероприятий отличаются от процессуальных форм закрепления доказательств, предусмотренных КоАП РФ. Исходя из определения, предложенного Н.Г. Канунниковой отдельный вид доказательства представляет собой единство фактического содержания и процессуальной формы, следовательно, вопрос о полной идентичности доказательств контрольного и правоприменительного процессов можно было бы ставить в случае совпадения фактической и процессуальной формы доказательств, изложенных в КоАП РФ и в рассматриваемом подзаконном нормативно-правовом акте – Приказе № 39 ^[4]. Однако при определенной тождественности фактического содержания, отсутствует процессуальная идентичность понятий.

Так, Приказ № 39 не предусматривает таких процессуальных форм фиксаций доказательств как протоколы, показания потерпевшего, показания свидетелей, показания специальных технических средств. Основной формой процессуальной фиксации доказательств, полученных в результате контрольных мероприятий выступают акты, которые оформляются по формам, установленным приказом Федерального казначейства.

Следовательно, однозначно утверждать о том, что исходя из положений Приказа № 39, должностные лица Федерального казначейства используют аналогичные доказательства, что и в процессе производства по делам об административным правонарушениям, представляется проблематичным.

На наш взгляд, низкий уровень регламентации доказательства на уровне подзаконного акта, может негативно отразится на объективности, беспристрастности и результативности контрольных мероприятий, осуществляемых Федеральным казначейством. Доказательства являются фундаментальной категорией как контрольного, так и правоприменительного юридического процесса. Поэтому необходим более высокий уровень нормативного регулирования применения доказательств в процессе контрольных мероприятий, реализуемых в процессе внутреннего финансового контроля. Обозначенную проблему можно решить, в частности, закреплением института доказательств в контрольном процессе в федеральном законе «О финансовом контроле». Данный институт целесообразно структурировать на основе норм, фиксирующих классификацию, процесс получения и процессуального оформления доказательств, закрепленный в СГА 101, регламентирующий процесс сбора и фиксации доказательств должностными лицами Счетной палаты, реализуемых в процессе контрольных мероприятий.