Выявление потенциальных фискальных эффектов от создания специальных административных районов на территориях Калининградской области и Приморского края

Введение

В августе 2018 г. в России на островах Русский (Приморский край) и Октябрьский (Калининградская область) созданы специальные административные районы (САР), призванные стать заменой зарубежных офшорных юрисдикций и вернуть капиталы в Россию. Резидентами могут стать контролируемые россиянами компании, зарегистрированные за рубежом; после редомициляции в САР они будут обязаны осуществить инвестиции в российские регионы в размере не менее 50 млн рублей. Взамен такие международные компании могут воспользоваться налоговыми преимуществами.

В пояснительной записке к проекту федерального закона, которым вносились положения о благоприятном налоговом режиме для резидентов САР ^[1], не оцениваются последствия реализации этих мер для государственного бюджета. При этом в 2014 году при объявлении о проведении политики деофшоризации экономики государство намерено было увеличить доходы бюджета на 20 млрд долл. за счет поступления налоговых платежей ^[8]. Поэтому представляет интерес вопрос количественной оценки возможного фискального эффекта от функционирования налогового режима для международных холдинговых компаний на территории САР.

Такую оценку следует провести в двух направлениях: оценка прямого эффекта, выражающегося в непосредственном увеличении доходов государственного бюджета за счет налоговых платежей новых резидентов по дивидендам, и оценка косвенного эффекта, учитывающего мультипликативный эффект от реализации инвестиционных проектов за счет средств новых резидентов.

1. Оценка прямого эффекта с учетом субъективного восприятия привлекательности САР деловым сообществом

Измерение потенциального фискального эффекта может строиться на показателях масштаба оттока капитала из России в офшоры. Несмотря на противоречия относительно методологии измерения в научной литературе, имеются оценки разных экспертных сообществ, которые могут служить ориентиром для дальнейшего расчета.

Так, по данным исследования международной некоммерческой организации Tax Justice Network (TJN), за период 1990-2010 гг. накопленный объем российского капитала в офшорных юрисдикциях составлял 798 млрд долл ^[6]. Организация Global Financial Integrity, занимающаяся вопросами нелегального международного движения капитала, оценивает отток капитала из России за период 1994-2011 гг. в 782,5 млрд долл ^[3].

Интерес также представляют недавние оценки Национального бюро экономических исследований США (NBER), опубликованные в докладе «Кто владеет богатством в налоговых гаванях?» в 2018 году ^[2]. По этим данным, сегодня в офшорах хранится 10% мирового ВВП, или 8% финансовых активов богатейших людей мира. Лидером рейтинга по размеру финансовых активов, хранящихся в офшорах, относительно национального ВВП являются ОАЭ: их богатейшие граждане держат за рубежом активы, равные 75% экономики государства, что эквивалентно 261,5 млрд долл. исходя из оценки Всемирного банка. Далее следуют Венесуэла (65% от ВВП), Саудовская Аравия (57% от ВВП, или 368,5 млрд долл.) и Россия (46% от ВВП, или 590 млрд долл.). Для России в исследовании также дается и вторая, скорректированная оценка, в которой не учитываются финансовые активы тех, кто сменил налоговое резидентство. Она существенно ниже основной и составляет около 14% от ВВП России, или 179,6 млрд долл.

Стоит также упомянуть и оценки Центрального экономико-математического института РАН 2014 года, согласно которым установлено: а) удельный вес неофшоризированных прямых иностранных инвестиций (ПИИ) не превышает 15%; б) лидерами по доле ПИИ являются Кипр, Нидерланды, Люксембург, Британские Виргинские острова, Бермуды и Багамы; в) сальдо накопленных ПИИ в Россию без учета утечки капитала составляет 89 млрд долл., а с ее учетом – минус 394 млрд, или 80% ввоза ПИИ; г) суммарная величина вывоза ПИИ в офшоры вдвое превышает весь их ввоз из офшоризированных стран в Россию ^[10].

Иными словами, вышеперечисленные источники позволяют говорить о разбросе оценки бегства капитала из России от 394 млрд долл. до 798 млрд долл.

В качестве следующего шага необходимо оценить готовность предпринимателей отозваться на предложенные меры по возвращению капиталов в САР. Заметим, что в России ранее проведены два этапа амнистии капиталов (с 01.07.2015 г. по 30.06.2016 г. и с 01.03.2018 по 28.02.2019 г.), в ходе которых предприниматели не были обязаны переводить активы в Россию. В отличие от предыдущих третий этап, реализуемый в настоящее время (с 01.06.2019 г. по 01.03.2020 г.), распространяется только на тех, кто вернет деньги в Россию и перерегистрирует контролируемые иностранные компании в САР.

Такую оценку можно извлечь из результатов опроса крупных и средних предпринимателей, проведенного юридической компанией «Нортия ГКС» ^[5]. Опрос показал, что по состоянию на май 2019 года 22% респондентов были намерены принять участие в третьей волне амнистии. Для сравнения, возможностями первого и второго этапов амнистии капиталов воспользовались треть опрошенных (30%). Также 10% опрошенных заявили, что не нуждаются в амнистии, поскольку все их активы изначально находились в РФ, 38% сообщили, что не видят для себя выгод от проводимой государством акции и поэтому не планируют в ней участвовать. Оценивая условия третьего этапа амнистии, 12% респондентов заявили, что они излишни: «надо было оставить все как было и просто продлить», 61% указали, что эти требования подходят только для крупного или потенциально «подсанкционного» бизнеса, 18% отметили разумность условий, 9% сообщили о том, что не видят необходимости в третьем этапе. Отвечая на вопрос о том, почему амнистия оказалась интересна части бизнеса, 51% респондентов отметили, что такая мера помогает предпринимателю «закрыть» исторические риски, 23% считают ее эффективной защитой от санкционного давления, 25% отметили наличие у предпринимателей желания вернуть владение активами в российскую юрисдикцию.

Имеются также и результаты исследования международного брокера зарубежной недвижимости компании Tranio на основе опроса специалистов персонального банковского обслуживания, юристов и налоговых консультантов, работающих с владельцами крупных капиталов в 2019 году ^[13]. Опрос проводился совместно с организатором экономических форумов Adam Smith Conferences. С одной стороны, по данным опроса, доля уведомляющих налоговые органы о состоянии своих активов богатых россиян выросла с 42% в 2017 г. до 58% в 2018 г. В группе россиян с состоянием от 1 до 30 млн долл. этот показатель еще выше и достигает 65%. С другой стороны, более состоятельные лица отметили, что скорее готовы поменять резидентство, чем раскрыть информацию о счетах. Также распространена практика, когда состоятельные россияне массово закрывают прежние зарубежные счета и компании и открывают новые – с чистой историей транзакций, о которых отчитываются налоговым органам. При этом чем богаче россияне, тем более они склонны принимать участие в безналоговой ликвидации иностранных компаний (73% респондентов) и тем менее – подавать декларации в рамках амнистии капитала (71%). В целом сокращать зарубежные активы и переводить капитал в Россию – самая непопулярная стратегия среди отечественных «хайнетов»: в 2017 г. так поступали 33% респондентов, в 2018 – 29% (Рисунок 1).

Рисунок 1. Действия россиян по легализации зарубежных активов, доля респондентов, %.

Источник: опрос Tranio, 2018.

Таким образом, результаты двух опросов позволяют сделать вывод, что САР могут быть востребованы для от 22% до 29% россиян, имеющих зарубежные активы. Отметим, что эта оценка актуальна на начало 2019 года и не учитывает события в течение года, которые могли бы повлиять на мотивацию бизнеса. Между тем, вышеуказанный опрос «Нортия ГКС» показывает, что государству еще предстоит укреплять доверие делового сообщества к САР, так как среди тех, кто заявил об отсутствии интереса в возврате капиталов, 68% сообщили об отсутствии уверенности в использовании информации в надлежащих целях, 20% посчитали, что бизнес решил свои проблемы иным способом, 12% не увидели необходимости в амнистии.

Оценка масштаба оттока капитала и результаты опроса могут дать основу для оценки итоговой суммы подлежащих возврату средств (за неимением детальных данных необходимо принять допущение о том, что суммы активов респондентов распределены одинаково, тогда на основе такого подхода долю респондентов, готовых перевести зарубежные активы в Россию, можно применить к сумме средств в офшорах).

Третьим шагом в оценке фискального эффекта является оценка будущей доходности возвращаемых капиталов. На наш взгляд, для этого мы можем воспользоваться выводами Томаса Пикетти, опубликованными в его недавнем труде «Капитал и идеология» ^[4]. На основе анализа доходности капитала в развитых странах за 1980–2010 гг. экономист установил, что капитал свыше 1 млрд долл. в среднем давал годовую доходность в 8,8%, менее 100 млн долл. – 6,2%. Этот шаг позволит рассчитать потенциальную налоговую базу в части налога на дивиденды (с предположением о 100% распределении прибыли).

Ставку налога на дивиденды следует принять за 5%, так как согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, дивиденды, которые международная холдинговая компания выплатила иностранным лицам, облагаются налогом на прибыль по ставке 5%, для физических лиц – нерезидентов РФ ставка НДФЛ составляет также 5%.

Таким образом, четыре компонента расчета при перемножении (с учетом также обменного курса 64 руб./долл.) дают разброс ожидаемого фискального эффекта от 17,2 до 65,17 млрд руб. в год в текущих ценах (Таблица 1).

Таблица 1 – Расчет потенциального фискального эффекта от САР с учетом результатов опроса предпринимателей о готовности принять участие в третьей волне амнистии

Источник: ЦЭМИ РАН, NBER, Нортия ГКС, Tranio, Piketty T., расчеты авторов.

2. Оценка прямого эффекта на основе статистики ПИИ

Некоторые представители экономического сообщества в России придерживаются мнения о том, что вывоз капитала является переоцененной проблемой российской экономики, то есть фактические масштабы оттока значительно ниже официальной статистики. Подробный анализ расхождений содержится в исследовании РФПИ, Центра национального интеллектуального резерва при МГУ им. М. В. Ломоносова и E&Y, опубликованном в 2012 г. ^[9]. Его авторы отмечают, что показатель оттока капитала Банка России является бухгалтерским, «при его расчете не учитывается экономическая сущность транзакций». Отмечается, что «существующая в России методика расчета не используется ни в одной из ведущих и развивающихся экономик», а в качестве более корректного индикатора предлагается показатель «Private capital flows» Всемирного банка.

Специалисты также опровергают тезис о том, что «структурирование прямых инвестиций через офшоры представляет собой исключительно вывоз капитала из России». Отмечается, что в среднесрочном периоде средства, выводимые в форме ПИИ в офшоры, возвращаются в Россию (см. Таблицу 2).

Таблица 2 – Динамика ПИИ, направленных из России в офшорные финансовые центры и поступивших из них в Россию, 2007-2016 гг.

Источник: Буневич, Бродунов, 2017 ^[8].

Такая позиция наталкивает на необходимость изучения второго подхода к измерению фискального эффекта САР, когда «отечественные офшоры» будут востребованы для структурирования сделок и будут конкурировать с налоговыми режимами, популярными для целей учреждения в них холдингов. Режимы, представляющие схожий набор налоговых льгот, благоприятных для налогообложения мобильных пассивных доходов ^[12], действуют сегодня в Европе – на Кипре, Мальте, в Нидерландах, Сингапуре и Гонконге. Эти государства входят в число юрисдикций с высоким соотношением ПИИ к ВВП, что является одним из индикаторов размывания налоговой базы ^[13]. Для целей расчета сделаем следующие предположения:

· международные компании, зарегистрированные на Кипре, в Нидерландах, Сингапуре, Гонконге и на Мальте осуществляют редомициляцию в российскую юрисдикцию и становятся участниками САР;

· данные компании используются в качестве холдинговых компаний, владеющих активами как в России, так и за рубежом;

· данные компании аккумулируют на себе прибыль от владения своими активами и перечисляют дивиденды далее своим акционерам, сумма данных дивидендов рассчитана на основе сделанных ранее предположений о доходности накопленных входящих и исходящих инвестиций, осуществленных резидентами указанных выше юрисдикций в Россию и резидентами России в указанные выше юрисдикции (от 6,2% до 8,8%);

· дивиденды облагаются в рамках льготного режима САР либо по льготной ставке в соответствии с соглашениями об избежании двойного налогообложения в размере 5%.

Соответствующие данные по перечисленным странам публикуются Банком России в составе статистики ПИИ. В приведенных в Таблицах 3 и 4 расчетах оценены потенциальные налоговые доходы российского бюджета от налогообложения дивидендов, которые будут распределять данные холдинги, будучи уже участниками САР, своим акционерам.

Таблица 3 – Расчет потенциального фискального эффекта САР на основе статистики ПИИ по импорту капитала (инвестиции в Россию) из стран с сопоставимыми режимами

Источник: Банк России. Прямые иностранные инвестиции. Остатки по инструментам и странам-партнерам (по принципу направленности) 05.09.2019. URL: https://www.cbr.ru/statistics/macro_itm/svs/, расчеты авторов

Таблица 4 – Расчет потенциального фискального эффекта САР на основе статистики ПИИ по экспорту капитала (инвестиции из России) в страны с сопоставимыми режимами

Источник: Банк России. Прямые инвестиции из Российской Федерации за рубеж. Остатки по инструментам и странам-партнерам (по принципу направленности) 05.09.2019. URL: https://www.cbr.ru/statistics/macro_itm/svs/, расчеты авторов

Данный расчет говорит о том, что рост налоговых поступлений, суммирующий потоки входящих и исходящих прямых иностранных инвестиций, может составлять от 81 млрд руб. до 116 млрд руб. Однако к этой оценке следует относиться с осторожностью по двум причинам.

Во-первых, расчет чувствителен к ставке доходности капитала, и за основу принято предположение о достаточно высокой ставке (от 6,2% до 8,8% за период 1980-2010 гг.), при этом в настоящее время процентная ставка Европейского центрального банка рекордно низкая, а инфляция ожидается на уровне ниже 2% в пределах горизонта прогнозирования. Для сравнения, если ставка доходности капитала составит лишь 2%, то рост налоговых поступлений будет оцениваться в 26 млрд руб.

Во-вторых, в случае перерегистрации в САР холдингов, являющихся промежуточными для инвестиций в Россию, произойдет одновременное сокращение потока дивидендов из России в адрес тех юрисдикций, в которых в настоящее время зарегистрированы и резидентами которых в настоящее время являются данные холдинги. Так, по итогам 2018 года суммы налоговых доходов от налогообложения дивидендов, выплачиваемых иностранным организациям, являющимися резидентами Республики Кипр и Королевства Нидерландов, составили 50,3 млрд рублей, на которые необходимо уменьшить полученную сумму фискального эффекта.

Таким образом, с учетом указанных обстоятельств и при более консервативном допущении о ставке доходности капитала в 6,2% чистый фискальный эффект от деофшоризации в российские САР будет менее значимым – около 31 млрд руб., поскольку будут потеряны налоговые доходы от налогообложения дивидендов в адрес иностранных компаний.

3. Оценка косвенного эффекта

В оценке последствий создания САР для бюджета необходимо учитывать, что новые резиденты обязаны инвестировать не менее 50 млн рублей в России, которые могут служить импульсом для развития региональной инфраструктуры и национальной экономики в целом. Соответствующие инвестиционные проекты с макроэкономической точки зрения будут выступать не замкнутой изолированной экономической системой, а компонентом макроэкономической среды, находящейся в тесной зависимости и взаимосвязи с сопутствующими отраслями народного хозяйства ^[11]. В дальнейшем они будут обеспечивать поступление дополнительных доходов в бюджеты различных уровней, что отражает мультипликативный экономический эффект инвестиций.

В научной литературе разработаны методики, позволяющие оценить такой мультипликативный эффект как для ВВП в целом, так и с точки зрения прироста налоговых поступлений. В соответствии с такими методиками, оценка общественно значимого инвестиционного проекта должна осуществляться с учетом структурных особенностей региональной воспроизводственной системы. Так, на основе матрицы финансовых потоков в Свердловской области на примере строительства платной автомобильной дороги установлены значения годовых мультипликаторов для федерального бюджета 0,094 и для регионального бюджета 0,136, суммарно 0,23 ^[14]. Предлагается для расчета величины мультипликативного эффекта умножать сумму инвестиционных расходов, осуществляемую в каждом году, на соответствующий коэффициент.

Законодатель не ограничил резидентов САР в выборе региона и отрасли инвестирования, поэтому оценка мультипликаторов без учета региональной или отраслевой специфики затруднена. Имеющиеся вышеприведенные мультипликаторы означают, что если 50 млн рублей резидента будут потрачены на создание инфраструктурных проектов, к примеру, в Свердловской области, то в бюджет государства в качестве налоговых платежей поступят 11,5 млн рублей (50 млн рублей * 0,23).

Количество потенциальных резидентов оценить проблематично: с одной стороны, по итогам первого этапа сообщалось о 7,2 тыс. поданных деклараций (суммы заявленных активов не раскрывались), по итогам второго – о 11,7 тыс. и о декларировании только остатков по счетам более чем на 10 млрд евро. С другой стороны, за год функционирования в двух САР зарегистрировано лишь 12 компаний. Если резидентами станут 100 компаний, то суммарный косвенный эффект можно будет оценить в 1,15 млрд рублей в год.