Институциональные методы стимулирования экономического роста при ресурсном изобилии

Киселев Никита Андреевич Консультант, ООО "ПрайсвотерхаусКуперс Консультрование" 125047, Россия, г. Москва, ул. Бутырский Вал, 10 Kiselev Nikita Andreevich Consultant, PricewaterhouseCoopers Consulting LLC 125047, Russia, g. Moscow, ul. Butyrskii Val, 10 justnik97@gmail.com

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2019 года.

Проблема обеспечения устойчивого развития экономики и устойчивого роста благосостояния населения страны при большом количестве располагаемых природных богатств является предметом рассмотрения в большом количестве научных публикаций. Основным тезисом данной работы выступает тезис о том, что качественное институциональное устройство и прозрачность государства являются эффективным инструментом борьбы с ресурсным проклятием и одним из ключей к стимулированию устойчивого экономического роста. Этот тезис подтверждается как рядом ведущих научных изысканий признанных ученых-институционалистов со всего света, а также отражается в практиках мировых финансовых институтов. Для более эффективного преодоления Россией эффектов так называемого «ресурсного проклятия» нашей стране необходимо прикладывать большие усилия в области совершенствования государственных институтов. Основные усилия должны быть направлены на развитие института права собственности, искоренение коррупции в целом и в области государственных закупок в частности. Делать это необходимо в том числе путем повышения прозрачности государства и процесса распределения нефтегазовых доходов и оптимизации работы Фонда национального благосостояния.

Определение степени зависимости России от природных ресурсов

Первым шагом для того, чтобы оценивать возможность применения институциональных методов стимулирования экономического развития страны, разработанных для зависимых от ресурсов государств, необходимо дать четкий ответ на вопрос является ли Российская Федерация просто богатой ресурсами страной, или же страной, зависимой от них. Для этого необходимо провести анализ ключевых экономических показателей.

Для того чтобы оценить степень зависимости государства от природных ресурсов, а также степень рентооринтированности экономики и изобилия ресурсов обычно используется набор показателей, наиболее наглядно характеризующих это. К таким показателям чаще всего относятся показатели запасов ресурсов, показатели добычи ресурсов, а также показатели экспорта. ^[1]. Также автор будет обращаться к доле добычи полезных ископаемых к ВВП, доле нефтегазовых доходов в бюджете России, а также к данный индекса Global Fortune 500.

Итак, ключевым показателем, характеризующим ресурсоориентированность страны является показатель доли экспорта топливно-энергетических ресурсов от общего. По данным ФТС России в 2018 году экспорт топливно-энергетических товаров составил 286,7 млрд долларов, что является 63 процентами от общего экспорта из Российской Федерации. На нижепредставленном графике отображается динамика доли топливно-энергетических товаров в российском экспорте за последние 8 лет.

Источник: ФТС России, составлено автором.

В динамике видно, что до 2014 года доля находилась на уровне около 70%, а после значения медленно выходят на прежний уровень. Такие высокие показатели однозначно говорят в пользу высокой степени ресурсной зависимости России. Например, Международный валютный фонд в своей практике считает богатыми на ресурсы такие страны, доля экспорта которых превышает 20% от общего экспорта. ^[2]

Показатели экспорта прямо соотносятся с показателями доли нефтегазовых доходов от общих доходов бюджета нашей страны. Они представлены на следующем графике:

Источник: Минфин России, составлено автором.

На протяжении докризисного периода доля стабильно держалась на уровне 50 процентов, и также, как и в случае с экспортом, после 2014 года постепенно возвращается к прежним значениям. Таким образом, около половины доходов бюджета Российской Федерации составляют доходы от ресурсодобывающего сектора. При этом, необходимо учитывать, что он не ограничивается лишь нефтью и газом, а значит, доля даже выше.

Для того, чтобы оценить, какие отрасли являются драйверами прироста ВВП России можно обратиться к аналитическим докладам Росстата. Данные анализа представлены ниже:

Источник: Росстат, составлено автором.

На графике видно, что добыча полезных ископаемых, а также связанные с ней отрасли составляют значимую часть от ежегодного прироста ВВП России. Добыча полезных ископаемых, а также отрасли, связанные с добычей, обеспечивают около половину пунктов роста ВВП России.

Еще одним характерным показателем ресурсоориентированности экономики страны являются объемы выручки ее компаний в различных секторах. Так, согласно данным индекса Global Fortune 500, тремя крупнейшими компаниями в экономике РФ являются компании, связанные с топливно-энергетическим комплексом. Среди них Газпром, с объемами выручки около 131 млрд. долларов, Лукойл (около 120 млрд) и Роснефть (около 90 млрд). ^[3]

Исходя из вышеприведенных аргументов, подкреплённых фактами и статистикой, можно сделать однозначный вывод о том, что Россия представляет собой ресурсозависимую экономику, рост которой в большей степени полагается именно на рост ресурсодобывающих отраслей.

Темпы развития российской экономики и степень ее диверсифицированности сложно назвать высокими. Для того, чтобы адекватно оценить вероятность того, что реформирование и улучшение качества институтов – это верный шаг для России по преодолению ресурсного проклятия, необходимо оценить текущее качество институтов.

Зависимость качества институтов от ресурсного изобилия

Так как далее речь будет идти о ресурсном проклятии, стоит напомнить о том, что подразумевается под этим термином, который был впервые использован британским экономистом Ричардом Оти.^[4] Суть феномена заключается в том, что страны, богатые природными ресурсами развиваются более низкими темпами, чем страны, у которых этих ресурсов меньше.

Существуют основания полагать, что низкое качество институтов при ресурсном изобилии может приводить к крайним формам проявления так называемого «ресурсного проклятия». Этот тезис подтверждается рядом фундаментальных научных работ, основные тезисы которых приводятся ниже и с которыми можно ознакомиться в сносках. Слабые институты помогают ресурсному изобилию перерасти в «проклятье» по двум основным направлением перехода: экономическому и политическому. Институты, не поддерживающие диверсификацию экономики при большом количестве ресурсов, провоцируют ресурсное проклятие, что еще больше тормозит качественное экономическое развитие. С другой стороны, возникает вероятность возникновение так называемого «государства-рантье» - государства, устанавливающего полный контроль за потоками ресурсной ренты. Это в свою очередь, способствует распространению коррупции, а также авторитарных политических институтов. ^[5]

Но какова вероятность того, что плохое качество институтов в России вызвано именно ресурсным изобилием и зависимостью от природной ренты? Очевидно, что утверждать, что ресурсное изобилие является единственной причиной низкого качества институтов неверно. Однако, оно, вместе с рядом других факторов вполне может быть одним из катализаторов ухудшения качества институтов в РФ.

Ученые со всего мира посветили большое количество усилий работам, оценивающим взаимосвязь институтов и ресурсного проклятия. В большинстве из них подтверждается наличие такой связи, а ученые приходят к выводу о том, что зачастую ресурсное изобилие негативно сказывается на качестве государственных институтов.

Так, ряд исследований подтверждает негативное влияние изобилия ресурсов и ресурсного проклятия на политические свободы в стране. ^[6]. Авторы доклада Международного валютного фонда приходят к выводу, что ресурсное проклятие зачастую влечет за собой рост авторитаризма. Рост ренты, получаемой от ресурсов, оказывает негативное влияние на институты, обеспечивающие политические свободы. Нефтяные доходы оказывают значительное влияние на коррупцию в странах с высокой долей участия государства в экономике и в производстве нефти, в частности, однако, такого эффекта не наблюдается в странах, где участие государства в производстве нефти невелико.

Также существуют исследования, обнаруживающие положительную зависимость между объемами экспорта природных ресурсов и коррупцией в стране. Авторы исследуют влияние экспорта ресурсов на коррупцию в 1984–2007 годах в 129 странах и находят положительную зависимость. ^[7] Результаты регрессионного анализа, проведенного авторами, подтверждают, что рост экспорта природных ресурсов негативно влияет на ситуацию с коррупцией в стране.

Существует также любопытное исследование влияния изобилия ресурсов на коррупцию не в рамках государства, а в рамках работы отдельных предприятий. Исследователи из Норвегии в рамках работы «Mining and Local Corruption in Africa» исследовали добывающую отрасль в Африканских странах и пришли к выводу о том, что новые шахты чаще открывались в тех районах, где коррупция была ниже. ^[8] Однако, после того как шахта начинала приносить плоды своей деятельности, уровень коррупции обычно резко возрастал. Происходило это из-за того, что слабые государственные институты были неспособны адекватно воспользоваться высокорентным производством.

Другие исследователи находят нелинейную влияния ресурсного изобилия на рост ВВП на душу населения. По результатам исследования было доказано, что при невысоком уровне институционального развития ресурсное изобилие оказывает негативное влияние на экономический рост и развитие государства. Однако, в случае с высоким уровнем развития институтов, таких эффектов от ресурсного изобилия не наблюдалось. Исследование делалось для выборки из 80 развитых и развивающихся стран на основе данных 1975–1998 годов. Также доказывается, что такие ресурсы как нефть и газ с большей вероятностью провоцируют рентоориентированное поведение и конфликты в государстве, чем другие. Однако, эта проблема может быть преодолена высоким качеством государственных институтов. В случаях, когда институты функционируют надлежащим образом, ресурсное проклятие, вызываемое добычей полезных ископаемых, может быть полностью нивелировано. ^[9]

Большая часть ученых приходит к следующему заключению: наличие большого количества ресурсов способствует экономическому росту, если в стране созданы сильные институты, но оно же может оказывать резко негативное влияние на государство, если институты развиты недостаточно.

Оценка качества институтов в России.

Для того, чтобы оценить качество институтов в России разумно воспользоваться значениями международных индексов, оценивающих различные ключевые государственные институты.

Из всех институтов для оценки выберем те, которые наибольшим образом влияют на возможности развития и диверсификации экономики страны: институт защиты прав собственности, коррупция и борьба с ней, институт обеспечения свободы торговли, политические институты государства, главенство закона и надежность государства как партнера.

Для того, чтобы оценить институт защиты прав собственности, можно воспользоваться международным индексом защиты прав собственности IRPI. Согласно последней версии Индекса Россия из 125 исследуемых стран занимает 84 строчку между Непалом и Угандой ^[10] , что явно говорит об имеющихся проблемах в области защиты прав собственности.

Для оценки коррупции служит индекс восприятия коррупции Transparency International и подындекс «Контроль коррупции» Международного индекса качества государственного управления всемирного банка. Согласно подындексу Всемирного Банка 79% стран, рассматриваемых индексом, имеют лучшие показатели, чем Россия. ^[11] В последней редакции индекса восприятия коррупции Россия занимает 138 место из 180 и относится к категории стран, определяемых как Corrupt. ^[12]

Для того, чтобы оценить институты обеспечения свободы торговли, обратимся к подындексу «Свобода торговли» индекса экономической свободы в мире Института Фрейзера. Россия относится здесь к группе относительно свободных стран, однако, подындекс «Финансовая свобода», характеризует Россию как «Совершенно несвободную» страну. ^[13]

Чтобы оценить главенство закона и надежность государства как партнера, можно прибегнуть к помощи подындекса «Верховенство закона» уже рассмотренного индекса Всемирного Банка. Согласно его последней версии, около 78% стран в мире имеют более высокие показатели. ^[14]

Для оценки общего качества государственного управления и политических институтов можно использовать общие показатели международного индекса качества государственного управления Всемирного Банка. Его показатели размещают Россию ниже около 70% остальных стран.

Обобщенные результаты анализа показателей представлены в таблице:

Таблица 1.

На основании анализа широкого спектра индексов может быть сделан вывод о том, что большая часть институтов в России может быть охарактеризована как проблемная.

Институциональные инструменты для снижения ресурсного «проклятья»

Одним из основных инструментов для борьбы с ресурсным проклятьем в ресурсозависимой экономике является укрепление права собственности в государстве, поддержка предпринимательских инициатив и бизнеса. Если институты качественны, а права собственности надежно защищены, у участников экономики государства появляется стимул вкладываться и прилагать усилия по развитию в те отрасли экономики, которые не являются так рентоориентированы, как ресурсодобыча. Если же права собственности защищены недостаточно, то компании будут стараться максимизировать свою сиюминутную прибыль в рентоориентированных отраслях. Благодаря высокой отдаче ресурсодобычи, такие компании, вероятно, будут способствовать росту коррупции. Например, лоббировать свои интересы во взаимоотношениях с местными правительствами, давать взятки регулирующим и надзорным органам.

Также, когда права собственности защищены слабо, возникает угроза национализации бизнеса государством. Полный переход нефтяных или газодобывающих компаний под контроль государства также негативно скажется на дальнейшем развитии.

Важнейшим фактором для обеспечения качественного функционирования институтов является прозрачность государства. Высокая степень подотчетности правительства и прозрачность процесса принятия решений на государственном уровне являются важнейшими составляющими для обеспечения качественного функционирования институтов. Институты же, в свою очередь, помогают странам, богатым ресурсами нивелировать негативные эффекты от ресурсного проклятья.

Необходимость обеспечения государственной прозрачности для качественного развития стран с изобилием природных ресурсов в Международном валютном фонде понимали еще в 2007. Именно в этом году был издан «Guide on resource revenue transparency» ^[14] - документ, являющийся фактически дорожной картой для стран с большим количеством природных ресурсов. Для работы на этом направлении следует обратить внимание на некоторые его положения, которые вполне могут быть применимы в российских реалиях. Например, документ предлагает сосредоточить внимание на таких аспектах как обеспечение прозрачности процесса предоставления прав на разведку и добычу ископаемых, предоставление публике широкого и детального понимания о законодательстве в области налогов на ТЭК и раздела продукции. Также важным является предоставление государством детальных отчетов обо всех доходах правительства от добычи полезных ископаемых. Кроме того, обращает внимание на себя пункт о том, что государство должно четко прописать механизм инвестирования доходов от добычи полезных ископаемых. Налоговые органы государства, в свою очередь, должны гарантировать собираемость выплат от компаний, работающих в ресурсодобывающей сфере и не позволять им уклоняться от уплаты налогов.

Еще одним важным институциональным инструментом, который используют государства для борьбы с ресурсным проклятием, является создание фондов, в которых происходит накопление средств, получаемых от сверхдоходов ресурсной отрасли. С помощью таких фондов решаются задачи повышения прозрачности процесса распределения нефтяных доходов и контроля расходов. Такие фонды созданы в Алжире (Fonds de régulation des recettes), Норвегии (Государственный пенсионный фонд Норвегии), Постоянный фонд Аляски, Фонд Pula Бостваны, Катарский инвестиционный орган и другие. Экспертами отмечается, что качество работы фонда в выполнении своих задач определяется четкостью того, как прописаны целевые траты средств фонда, а также правила изъятия средств из него. Также важной рекомендацией является обеспечения роли принятия решений в управлении фондом независимым экспертам.

Исходя из вышеперечисленного, можно отметить, что для России как для государства, богатого природными ресурсами и сталкивающемуся с проявлениями «ресурсного проклятия», было бы возможно рассмотреть опыт ведущих ученых международных институтов, а также развитых и богатых ресурсами стран в области борьбы с ресурсным проклятием путем совершенствования институтов. Среди таких мер является укрепление института права собственности, а также повышение прозрачности процесса принятия решений на государственном уровне. Заслуживающим внимания здесь является изданный Международным валютным фондом документ, многие практики из которого принимаются успешно преодолевшими проклятие странами, например Норвегией. Кроме того, необходимо повышать эффективность работы фонда Национального благосостояния путем описанных выше шагов. Например, обеспечить инвестирование средств фонда, а также перестать использовать его средства в качестве средства субсидирования неэффективных предприятий и курса национальной валюты.