К вопросу об определении размера избирательного фонда и «теневом» финансировании избирательных кампаний

Елизаров Виталий Павлович кандидат политических наук доцент, кафедра теории и истории государств и права, Санкт-Петербугский государственный университет экономики 191023, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21 Elizarov Vitalii Pavlovich PhD in Politics Docent, the department of Theory and History of State and Law, Saint Petersburg State University of Economics 191023, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Sadovaya, 21 summo-jure@yandex.ru Другие публикации этого автора

К вопросу об определении размера избирательного фонда и «теневом» финансировании избирательных кампаний

Критерии и правила определения размера избирательного фонда являются одними из ключевых вопросов правового регулирования финансирования избирательных кампаний. Вопросы о том, на каком уровне должна устанавливаться верхняя планка избирательных расходов, и каким образом процедуры финансовой отчетности за расходованием средств избирательного фонда связаны с практикой легального и «теневого» финансирования избирательных кампаний находятся в центре внимания специалистов в области избирательного законодательства ^[1],[2],[3]. В настоящем исследовании делается попытка рассмотреть эту проблему с точки зрения взаимосвязи между теми целями, которыми руководствуется законодатель и той правоприменительной практикой, которая складывается из конкретных действий субъектов правоотношений. Есть цели, которые ставит перед собой законодатель, устанавливая правила наполнения и расходования избирательных фондов, и есть реальная практика финансирования избирательных кампаний. Соотношение между ними и будет предметом дальнейшего анализа.

Практика установления законодательных ограничений на расходы избирательных кампаний ведет свой отчет с начала второй половины прошлого века, и в настоящее время является общепринятой. Россия в данном случае следует в русле общей тенденции. В 2010 г. Венецианская комиссия (членом которой с 2001 г. является Российская Федерация ^[4]) определила следующие принципы финансирования политических партий: ограничение на размер и характер индивидуальных взносов; ограничение расходования средств, потраченных на организацию избирательной кампании; мониторинг прозрачности финансирования политических партий; государственное финансирование политических партий ^[5]. В контексте рассматриваемой задачи ключевым будет пункт об ограничении расходования средств, потраченных на избирательную кампанию.

Практика определения предельных размеров избирательных фондов в большинстве стран носит схожий характер. Объясняется это теми целями, который ставит перед собой законодатель, вводя как само понятие избирательного фонда, так и нормы, ограничивающие его наполнение и расходование.

Устанавливая ограничения на предельный размер расходования средств избирательного фонда, а также правила отчетности расходования данных средств законодатель руководствуется двумя основными целями ^{[3, С. 117-121]}:

· обеспечение равенства кандидатов в плане возможностей использования финансовых ресурсов;

· обеспечение открытости и прозрачности источников финансирования участников избирательного процесса (кандидатов и избирательных объединений).

Таким образом, реализация этих целей на практике должна иметь своими результатами минимизацию финансового неравенства участников избирательной кампании с одной стороны, и исключение «теневого» финансирования кандидатов и избирательных объединений с другой ^[2],[3],[6]. В этом отношении установление предельного размера избирательного фонда и правил отчетности о его расходовании должны действовать как две части единого правового механизма.

Первое утверждение, которое будет, подвергнуто проверке в рамках данной публикации, заключается в том, что заведомо заниженный предел избирательных расходов нарушает принцип равенства кандидатов за счет двух взаимосвязанных факторов. Во-первых, он создает стимулы для увеличения «теневой» части бюджета избирательной кампании. В свою очередь, «теневое» финансирование создает неконкурентные преимущества для тех кандидатов, которые обладают возможностями привлекать финансовые ресурсы сверх установленного законом предела.

Определяя точку отчета, с которой началось формирование современного российского избирательного права, представляется оправданным взять в качестве ориентира 1993 г. Это не только год принятия Конституции РФ, но и год первой избирательной кампании федерального уровня, организованной и проведенной по новым правилам. Именно Конституция РФ 1993 г., а также Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» (далее - Указ № 1557) заложили те принципы, на которые ориентируется современное российское избирательное законодательство ^[7].

Сама практика создания избирательных фондов, источники наполнения избирательных фондов и отчетность за расходованием средств, — все это уже было предусмотрено нормативными правовыми актами 1993 г. за одним исключением. А именно, устанавливая правила финансирования избирательных кампаний, Указ № 1557 не предусматривал предельного размера избирательного фонда (ст. 32 и 33) ^[7]. В парламентской кампании 1993 г. кандидат и избирательное объединение имели возможность тратить столько средств на организацию и проведение своей избирательной кампании столько финансовых средств, сколько они смогут собрать из разрешенных законом источников. Ни одна из последующих избирательных кампаний уже не предусматривала возможности безлимитного расходования средств избирательных фондов.

Дальнейшее развитие правовых норм, устанавливающих предельные размеры избирательных фондов, проходило в два этапа. Первый этап — период становления российской электоральной политики и избирательного законодательства — начался в 1993 г. и продолжался до начала 2000-х гг.

В эпоху становления российской электоральной политики в 1990-х гг. малый размер избирательного фонда для партий/кандидатов был нормой для выборов всех уровней. В условиях экономического кризиса и высокой инфляции это делало фактически невозможной реализацию избирательной кампании с соблюдением всех определенных законом ограничений. Установленный законом малый размер избирательного фонда, заведомо недостаточный для обеспечения финансирования избирательной кампании партии/кандидата, был одним из стимулов, способствующим широкому распространению практики теневого финансирования политического рынка. Об этом свидетельствовали как внешние эксперты, так и сотрудники избирательных кампаний. Так, один из членов избирательного штаба кандидата в Президенты РФ Бориса Ельцина на выборах 1996 г. вспоминает, что «теневое» финансирование было общей практикой, поскольку установленные законом пределы расходования избирательных кампаний не позволяли осуществлять организацию избирательной кампании в рамках закона: «У всех были теневые бюджеты, но никому в голову не пришло на это жаловаться, потому что тогда нужно было бы снимать всех» ^[8]. По оценкам исследователей, объем теневого финансирования избирательных кампаний во второй половине 1990-х - начале 2000-х гг. мог доходить до 90-95% от общего объема политического рынка ^[9],[10].

Второй этап — этап стабилизации избирательного законодательства в 2000-х годах, который обозначил существенные изменения по сравнению с предыдущим периодом турбулентности. В 2002 г. принимается базовый Федеральный закон от 12.06.2006 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» ^[11]. С этого момента отсчитывается практика определения более реалистичных рамок при определении предельных размеров избирательных фондов партий/кандидатов. Например, Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента РФ» устанавливает предельную сумму расходов для кандидата в Президенты РФ размером в 400 миллионов рублей (500 миллионов для повторного голосования) ^[12]. Аналогичным образом, Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы» устанавливает размер избирательного фонда для избирательного объединения в 700 миллионов рублей (не считая региональных отделений), а для кандидата, выдвигающегося по одномандатному округу — 40 миллионов ^[13].

Здесь следует отметить, что установленные рамки все же не исключили полностью возможности теневого финансирования избирательных кампаний. Например, по оценкам экспертов реальные бюджеты избирательной кампании на выборах в Государственную Думу по одномандатному округу в 2016 г. составили от 40 до 100 миллионов рублей, что значительно превышает установленный законом предел избирательных расходов ^{[14],[15],[16]}. Однако, невозможно не признать, что современные правовые нормы предоставляют участникам избирательного процесса значительно более широкие возможности легализации избирательных расходов, нежели это было в период ее становления. Так, по оценкам специалистов, занимающихся вопросами политического финансирования, в 2000-е гг. теневые бюджеты составляли уже не 90, а 30-50% от общего бюджета избирательной кампании ^{[17, С. 48]}, что свидетельствует о крайне положительной динамике.

Таким образом, подводя итог предварительному анализу практики введения законодательных ограничений избирательны расходов и практики реального финансирования избирательных кампаний, можно прийти к следующему заключению. Утверждение о том, что установление заведомо низкого предела избирательных расходов приводит к повышению уровня «теневого» финансирования избирательных кампаний как для избирательных объединений/партий, так и для независимых кандидатов подтверждается на материале российских избирательных кампаний, начиная с 1995 г. по настоящее время.

Второе утверждение, которое должно быть рассмотрено в тесной связи с первым, — утверждение о том, что определение верхнего предела избирательных расходов на уровне, позволяющем провести все расходы избирательной кампании через избирательный фонд, позволяет полностью решить проблему «теневого» финансирования. Здесь, однако, ситуация оказывается не столь однозначной. Действительно, повышение предела избирательных расходов, которое имело место, начиная с 2002 г., позволило в разы снизить долю «теневого» финансирования в реальном бюджете избирательной кампании. Однако, нет оснований утверждать, что в настоящее время реальная практика организации и проведения избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями обходится вообще без «теневого» финансирования.

Обратимся к анализу практики расходования средств избирательного фонда. Как показывает мониторинг отчетности избирательных расходов, очень часто нормой оказывается не исчерпание избирательного фонда в разрешенном размере, а занижение официальной отчетности о расходовании средств. Так, анализ избирательных кампаний по выборам губернаторов 2014 г. показывает, что часто кандидаты не только не используют предоставленные законом возможности по наполнению избирательного фонда, но даже и не приближаются к ним. Так, на выборах на должность губернатора Алтайского края Олег Боронин («Справедливая Россия») отчитался о 300 000 рублей расходов; в то время, как его соперник Владимир Кириллов использовал 119 000 рублей. По оценкам экспертов, этих сумм могло хватить только на прохождение этапа регистрации. Схожая ситуация сложилась в Приморском крае, где Андрей Андрейченко (ЛДПР) потратил на избирательную кампанию 330 500 рублей, при установленной законом плане в 100 миллионов. Однако рекордсменом по занижению расходов на финансирование своей избирательной кампании стал Андрей Бочаров («Единая Россия»), который в ходе своей избирательной кампании на должность губернатора Волгоградской области в 2014 г. потратил 3,1% от предельного размера избирательного фонда ^{[18, C. 13-14]}.

Аналогичная практика складывается и на федеральном уровне. Из семи партий, принявших участие в избирательной кампании по выборам депутатов ГД РФ в 2011 г., только одна («Единая Россия») была близка к полному исчерпанию избирательного фонда. Остальные шесть израсходовали существенно меньше. Яблоко — 169 миллионов из разрешенных законом 700 миллионов, а «Правое дело» и того меньше — 36 миллионов. Ситуация повторилась на выборах в ГД РФ седьмого созыва (2016 г.). «Из всех 14 принявших участие в выборах политических партий только «ЛДПР» (более 663 млн) и «Единая Россия» (более 539 млн) приблизились в своих расходах к предельной сумме расходования избирательного фонда» ^{[3, C. 120]}.

То обстоятельство, что кандидаты и избирательные объединения часто не исчерпывают полностью весь разрешенный законом предел избирательных расходов, вызывает к жизни дискуссии по вопросу о том, не является ли этот предел искусственно завышенным, нарушая тем самым принцип равенств участников ^{[3, 120]}. Представляется, что для ответа на этот вопрос следует учитывать еще одно обстоятельство, а именно прописанные законодательством процедуры финансовой отчетности. Как показывает анализ установленных законом правил и практики отчетности расходования финансов избирательных кампаний, причины по которым уровень проведенных через избирательный фонд расходов часто не исчерпывает разрешенный законом предел, оказываются связанными не столько с завышением верхнего предела расходов, сколько с организационными и экономическими реалиями электоральной политики.

Рассмотрим этот вопрос на примере одной из основных статей электоральных расходов, которая часто проходит «мимо» официальных отчетов, а именно — расходов на консультационные услуги. Прежде всего, к этой категории относятся расходы на услуги юристов и политических консультантов. Например, на выборах 2016 г. на должность губернатора Тверской области победил кандидат от «Единой России» Игорь Руденя. В своем отчете он указал расходы на сумму 4,7 миллиона рублей, что значительно ниже установленного законом предела. При этом, согласно его финансовому отчету, по тем статьям, которые предусматривают оплату услуг консультационного характера было израсходовано всего 38 тысяч рублей. В том же 2016 г. на должность главы Чеченской республики был повторно выбран Рамзан Кадыров, который потратил из средств избирательного фонда около 700 тысяч рублей, причем «расходы по всем трем статьям, по которым можно было бы провести зарплаты консультантам, а также юристам, бухгалтерам и другим специалистам, составили 0 рублей» ^{[18, C. 14]}. При этом по оценке экспертов, расходы на консалтинг составляют до трети реального бюджета избирательной кампании. Если эти средств не проводятся через финансовые отчеты, как правило, это означает, что они уходят в «тень».

Одной из причин, по которой финансовые отчеты не отражают реальные данные по избирательным расходам, оказываются сложные правила отчетности, о чем также говорят специалисты по организации избирательных кампаний. С точки зрения законодателя, цель процедур финансовой отчетности заключается в обеспечении прозрачности процесса расходования средств. Однако на практике сложность этих процедур создает стимулы для обхода правил и увода реальных избирательных расходов в тень. Так, указанные процедуры подразумевают предоставление к итоговому финансовому отчету оригиналов или копий агитационных материалов, предоставление множества финансовых документов, подтверждающих оплату изготовления этих материалов. При этом, фактически эта отчетность оказывается дублирующей, поскольку те же документы сдаются в избирательную комиссию в ходе кампании. «Получается, что кандидаты готовят двойную отчетность. Кроме того, даже на региональных выборах кандидаты вынуждены готовить десятки, а иногда и сотни договоров с агитаторами, наблюдателями, средствами массовой информации. Все это требует не только времени, но и дополнительных расходов на содержание штата бухгалтеров и юристов, и ведет к удорожанию кампании» ^{[18, C. 15]}. На практике это приводит к конфликту между требованиями отчетности и реальными условиями избирательной кампании. Для избирательной кампании (тем более в российских условиях, когда ее временные рамки жестко ограничены законом) авральный режим — норма организации рабочего процесса. В этих условиях каждое лишнее требование отчетности ограничивает менеджера кампании гораздо сильнее, чем предельный размер избирательного фонда. Время оказывается важнее денег. Решение о проведении социологического опроса, организации агитационного мероприятия, публикации новой листовки, которая должна оперативно реагировать на текущую ситуацию кампании, принимаются в условиях крайне ограниченного времени. Организация и проведение любого подобного мероприятия требует своевременной оплаты услуг непосредственных исполнителей. Очень часто задача собрать расходную отчетность и при этом уложиться в требуемое время оказывается невыполнимой. Выбор в этой ситуации, как правило, делается в пользу времени, а, следовательно, в пользу оплаты электоральных услуг за пределами избирательного фонда. Таким образом, чрезмерно подробные и жесткие процедуры отчетности оказываются тем фактором, который приводит к искусственному занижению показателей расходования избирательных средств в официальных отчетах кандидатов и избирательных объединений.

Подводя итоги можно сформулировать следующие выводы и рекомендации. При формулировке проблемы нами была выдвинуто утверждение для проверки о том, что заведомо заниженный размер избирательного фонда способствует увеличению «теневой» части бюджета избирательной кампании, что, в свою очередь нарушает принцип равенства участников избирательного процесса, предоставляя преимущества тем участникам, которые обладают большими финансовыми возможностями. Проделанный анализ позволяет скорректировать данное утверждение следующим образом: прямую зависимость между ограничением размера избирательного фонда и долей теневого финансирования избирательной кампании можно проследить только для тех случаев, когда предельный размер избирательного фонда заведомо не позволяет провести большую часть бюджета кампании через избирательный фонд. Именно такой была ситуация в 1990-х гг. ^{[1, C. 49]}. При установлении предельных размеров избирательных фондов на уровне, позволяющем проводить большую часть расчетов через избирательный фонд «теневая» доля избирательных расходов резко уменьшается, что и произошло в 2000-е годы.

Второе утверждение — о том, что определение верхнего предела избирательных расходов на уровне, позволяющем провести все расходы избирательной кампании через избирательный фонд, позволяет полностью решить проблему «теневого» финансирования может быть принято с рядом существенных оговорок. А именно: сам по себе высокий предел избирательных расходов не позволяет полностью решить проблему «теневого» финансирования избирательных кампаний. Ключевыми факторами, уводящими финансирование избирательных кампаний в тень, оказывается сложность процедур финансовых отчетности, которую устанавливает для участников избирательного процесса действующее законодательство. Чрезмерная сложность правил расходной отчетности создает для участника кампании прямой стимул увода реальных расходов избирательной кампании в «тень».

Говоря об экономических факторах «теневого» финансирования избирательных кампаний следует также отметить то обстоятельство, что отвечающим за бюджет кампании сотрудникам некоторые расчеты выгоднее проводить за рамками избирательного фонда даже в том случае, если предельный размер избирательных расходов покрывает реальный бюджет избирательной кампании. Неучтенные средства экономически оказываются более выгодными. Это выгодно как самим профессионалам, получающим неучтенные деньги за свои услуги, так и кандидату/избирательному объединению, поскольку уход от налогов позволяет экономить бюджет избирательной кампании ^{[17, C. 42],[18, C. 13-14],[19]}.

На основе сделанных выводов могут быть предложены следующие рекомендации. Во-первых, размер избирательного фонда следует рассчитывать исходя из потребностей и особенностей избирательной кампании. Искусственное занижение верхнего предела избирательных расходов способствует искажению избирательного процесса. Предельный размер избирательного фонда должен быть достаточно высоким, чтобы обеспечить возможность проведения финансовых операций избирательной кампании через избирательный фонд. Иначе говоря, он должен быть достаточно высоким, чтобы исключить стимулы, уводящие электоральное финансирование в тень.

Во-вторых, процедура финансовой отчетности расходования средств избирательного фонда должна быть значительно упрощена. Следует упростить правила, требующие от организаторов избирательных кампаний предоставлять финансовую документацию для итогового финансового отчета по результатам кампании, а также избавиться от дублирующих правил отчетности. С контроля над расходами кандидатов и избирательных объединений фокус внимания должен быть переведен к источникам наполнения избирательных фондов ^{[18, C. 15],[20]}.

В-третьих, следует проработать вопрос об унификации предельного размера избирательного фонда для различных территорий. Оптимальным критерием для расчета размера фонда представляется численность населения. Концептуально это уже заложено в действующем законодательстве. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014 N 20-ФЗ предусматривает установление предельных размеров избирательных фондов региональных отделений политических партий в диапазоне от 15 до 100 миллионов рублей в зависимости от численности субъекта федерации ^[13]. Данный критерий не лишен определенных недостатков. Так, он не учитывает особенностей проведения избирательной кампании в разных регионах: климат, наличие крупных городов и удаленность от городских центров, площадь территории, транспортная доступность, коммуникационная обеспеченность, уровень доходов, валовой региональный доход на душу населения, и т.д. Однако именно он представляется наиболее адекватным в условиях, когда нужно выбрать один исчислимый показатель, применимый для всей территории страны.