Эффективность Концепции государственной политики по профилактике алкоголизма среди населения РФ: историко-правовой анализ

Парадигма, заложенная в лозунге «Трезвость – воля народа», безусловно актуальна в связи с тем, что Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения РФ, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 2128-р (далее – Концепция) и рассчитанная до 2020 г. основным субъектом ответственности определяет личность гражданина ^[1]. Следовательно, трезвость - действительно, воля отдельного субъекта, народа. В связи с тем, что Концепция является компонентом государственного регулирования, необходимо определить степень эффективности влияния компонентов данного акта на субъективное сознание и поведение граждан России в сфере алкоголепотребления. Для этого, во-первых, необходим системный, социально-исторический анализ самой концепции, во-вторых, результатов ее реализации. Учитывая, что до окончания действия Концепции остался год, уже можно подвести промежуточный итог ее эффективности.

Проведем анализ приоритетов, заложенных в Концепции, с точки зрения накопленного исторического опыта государственного регулирования алкоголепотребления в России и мире. В начале ХХ века вопросы алкоголизации населения страны активно обсуждались медиками, юристами, политическими деятелями. Введенский И.Н., Коровин А.М., Норов В. анализировали эффективность водочной монополии 1894-1914 гг. с точки зрения государственных доходов, однако упоминали и о негативном ее факторе – повышении душевого потребления населением. Машинцев В.В. провел системный анализ взаимосвязи уровня преступности и душевого потребления в начале ХХ века. Минор Л.С. указал на опасную тенденцию роста самогоноварения в связи с введением «сухого закона» 1914 г. Негативным последствиям введения ограничений 1914 г. были посвящены работы 1920-1930 х гг. Введенского И.Н., Манне Г.Ю., Воронова Д.Н. и др. В 1960-1980-х гг. вышли системные исследования Афанасьева А.Л., Заиграева Г.Г., Дорогих М.И., Шевердина С., Черных А.И. и др., посвященные прямой зависимости уровня преступности, заболеваемости, смертности от чрезмерного потребления алкоголя. В работах второй половины ХХ века большое внимание уделялось пропаганде ЗОЖ, как средства борьбы с неумеренным потреблением алкоголя. В 2000-е гг. появилось монографическое издание Такалы И.Р., посвященное анализу алкогольной проблемы, охватывающие все ХХ столетие. Авторы Левин Б.М., Лебина Н.Б. указали на властное влияние алкогольных традиций в русской бытовой культуре ХХ века. Работы последних десятилетий посвящены опасным тенденциям увеличения алкоголепотребления в РФ. Макарова Л.П., Веселов Д.В., Петраченкова А.С. пишут о негативном влиянии роста потребления спиртного на соблюдение законодательных основ жизни страны. Работы Поздняковой М. и Горшкова М. посвящены опасным тенденциям увеличения алкоголизации детей и подростков, а работы Голубева Е.Ю. и Соловьева А.Г. рассматривают потребление алкоголя как основной фактор риска в возрасте старше шестидесяти лет. Экономист Аксютина С.В. предложила коррелировать алкоголепотребление и отечественное производство спиртного, предложив установить строгий государственный контроль, максимально ограничивающий импорт алкоголя и «безопасные объемы отечественного производства».

Глава первая Концепции начинается с очень интересных цифр: «… в России 1914-1917 гг. был самый низкий уровень потребления в Европе – 0,83л абсолютного алкоголя на душу населения….». По официальной царской статистике (учитывая, что действовала казенная винная монополия, т.е. государство являлось единственным поставщиком алкоголя на рынок, а с самогоноварением население еще не было знакомо), душевое потребление в 1913 г. в России составляло 3 л абсолютного алкоголя на душу населения ^{[2, с.13]}. Учитывать цифры статистики 1914-1917 гг. не совсем корректно в связи с тем, что с 1914 г. действовал так называемый «сухой закон», практически исключающий легальную торговлю алкоголем. Россия занимала в начале ХХ века далеко не первое место в мире по уровню душевого потребления, так как существовал уже успешный опыт Готеборгской системы, победившей пьянство в Швеции ^{[3, с.37]}. В связи с этим хотелось бы отметить, что современная Концепция не ставит целей и задач введения государственной монополии на производство и продажу спиртного, прямо указывая, что «…. из-за смещения приоритетов в сферу экономических интересов наносится ущерб охране и здоровью населения…» ^[1]. При этом, анализируя уровень душевого потребления за годы казенной винной монополии 1894-1913 гг. этот уровень вырос на 39%, а доходы государства на 69% ^{[4, с.28]}. Таким образом, определять фискальные интересы казны в одну из причин алкоголизации населения возможно, но не целесообразно, так как водочная монополия позволяет не только обогатить казну, но и максимально искоренить нелегальный оборот спиртного и обратить недостающие средства на борьбу с неумеренным потреблением. В подтверждение вышесказанного следует привести цифры из статистики «Концепции»: в начале 1990 –х гг. душевое потребление (учтенное, оговаривается источник) составляло 5,4 л абсолютного алкоголя. Таким образом, за годы советской монополии с 1924 по 1992 гг. прирост душевого потребления произошел еще на 80%, действительно, цифра устрашающая…. Однако за время господства частного алкогольного лобби этот прирост составил более 300% с момента отмены монополии государства в 1992 г. и составил известные нам 18 л абсолютного алкоголя на душу населения. Подводя итог анализа показателя душевого потребления, следует обратить внимание на достаточно низкую, условную эффективность действия известной Концепции. В частности, по одним из данных (первостепенной задачей Концепция определяла создание эффективных методик мониторинга алкоголепотребления эта действительно насущная задача по-прежнему не разрешена, в связи с чем мы имеем разные официальные цифры статистики, что статистике как науке противоречит), душевое потребление в 2008 г. в РФ составило 16,2 л, а в 2016 г. – 10,3 л абсолютного алкоголя ^[5]. В «Концепции» указано, что по итогам реализации второго этапа 2013-2020 гг. должно произойти снижение душевого потребления на 55%. Таким образом, если исходить из данных, что в 2000 г. душевое потребление составляло 18 л, на 2016 г. – 10,3, то снижение произошло на 43%. Авторов Концепции можно поздравить. Однако известно, что ВОЗ установил долю душевого потребления 8 л абсолютного алкоголя как критичную и опасную для всех сфер общественного развития, в том числе и демографии. Таким образом, за два года до окончания действия «Концепции» первая ее цель остается не решенной, опасный уровень душевого потребления, грозящий демографии, не достигнут. Нельзя не заметить определенного успеха в реализации Концепции, выразившейся в изменении структуры потребляемого алкоголя. Так, начиная с 2013 г., доля водки в структуре потребления составила меньше 50%. В 2014 г., когда ставки акциза на крепкий алкоголь выросли на 25%, а объемы продаж водки за год упали на 22%, структура душевого потребления составила 42% водки, 45 % пива - такая статистика вытекает из структуры официальных продаж ^[6]. При этом ни одна статистика не в состоянии оценить объемы нелегального алкоголя на рынке, идущего в обход системы ЕГАИС, а также объемы самогоноварения в стране. Неоднократно с начала 1914 г. (как только технически стала доступна домашняя дистилляция) история показывала: увеличивается стоимость легального алкоголя, растут объемы производства, продажи, потребления самогона. В настоящее время действуют официально (с выносной, сетевой рекламой) магазины по продаже самогонных аппаратов, а наказание фактически предусматривается, только за продажу в промышленных масштабах. Граждане вправе без госрегистрации купить самогонный аппарат или даже мини-спиртзавод с программным управлением, если производительная мощность оборудования не превышает 2000 л спирта в год, т.е. 5,5 л в сутки. Продажа самогона подпадает под КоАП если объемы менее 1,5 млн руб., если больше, то продавцу грозит уголовная ответственность в виде 300 тыс.руб. штрафа или 2 лет лишения свободы по ст. 238 УК РФ. За перемещение более 10 л незаконного алкоголя штраф – 3-5 тыс. руб. Таким, образом, фактически не пресекается кустарное, домашнее производство для собственного потребления ^[7]. Следует еще раз вернуться к опыту государственной водочной монополии, при которой фискальный интерес казны стимулировал применение юридической ответственности за самогоноварение (даже для собственного потребления), что неминуемо сдерживало рост душевого потребления в целом и корректировало статистику негативных последствий алкоголепотребления. В 1918 г. установлена уголовная ответственность за самогоноварение – 10 лет лишения свободы; 1922 г. – производство без цели сбыта каралось штрафом 500 р., рецидив - устанавливал уголовную ответственность в виде 3 лет лишения свободы; 1948 г. – уголовная ответственность за самогоноварение - от 1 до 6 лет лишения свободы; 1958 г. – установлена административная ответственность; 1961, 1978 – уголовная в виде 1-3 лет лишения свободы; За весь ХХ век, с момента появления в 1914 г. первых бытовых домашних самогонных аппаратов и появления этой проблемы (домашняя дистилляция) – никогда государство не рассматривало производство самогона, даже для собственного потребления – нормой ^[8].

Таким образом, при санкционированном государством (не запрещено - значит разрешено) самогоноварении следует признать, что решение третьей задачи «Концепции» - повышение эффективности регулирования алкогольного рынка так же нельзя считать успешным. Легальные продажи спирта снижаются с 132 млн дал в 2003 г. до 62 млн дал в 2015 г. В розничной торговле наведен практически полный порядок, благодаря драконовским санкциям. И официальная статистика снижения производства и продажи алкоголя не может не радовать. Буквально за десятилетие действия «Концепции» побеждена столетиями накапливающаяся проблема в российском обществе. И все бы хорошо, если бы не одно «но»…. Статистику смертности и преступности так умело сфабриковать сложно. Именно высокая смертность в связи с алкоголепотреблением заставляет нас усомниться в реальной эффективности «Концепции». Проиллюстрируем наши выводы некоторыми цифрами ^[1]:

Таблица № 1. Данные о количестве общественно опасных деяний, совершенных лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения.

Не комментируя табличные сведения, стоит обратить внимание на следующий факт: при ужесточении с 2000-х гг. юридической ответственности за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения и при снижении душевого потребления, неминуемо должно сократиться число нарушений, связанных с управлением транспортным средством пьяным водителем.

Однако в 2008 г. при душевом потреблении 16,2 л – число ДТП с участием пьяных водителей 13 тысяч в год; в 2016 г. при душевом потреблении 10,3 л – 12 тысяч ^[9].

Это еще раз подтверждает негласный вывод о том, что употребление алкогольных суррогатов домашней выделки по прежнему играет решающую роль в структуре современного алкоголепотребления.

Третьей основополагающей целью Концепции является повышение эффективности системы профилактики алкоголепотребления. Действительно, 70% мер, предусмотренных документом, приходятся на просветительские. Предусматривается информатизация через СМ

И, школу, работу и т.д. По мнению Т. Голиковой, выступавшей в 2010 г. на научно-практической конференции в Москве, «… главное в профилактике – мотивация личной ответственности» ^[10].

С этим нельзя не согласиться: персонально личность несет ответственность за собственную жизнь и здоровье, при этом личность должна быть просвещена (в образовательных программах не появились курсы по профилактике употребления алкоголя), социально устроена (как известно, последние несколько лет фиксируется значительное снижение уровня жизни россиян) и здорова.

Алкоголизм – тяжелое прогрессирующее заболевание с достаточно тяжелыми осложнениями и высокой летальностью. Врачи считают, что человек, выпивающий более 50-100 г – болен, а не распущен, как сложилось в общественном мнении. Соответственно такой человек не признает, что он болен, не может сам остановиться и профилактика с такими категориями граждан – не действенна. Необходимо лечение, чтобы вернуть личности возможность осознания всех негативных последствий алкоголепотребления. Для чего требуется система наркологической помощи.

С середины 1960-х гг. в России действовала самостоятельная наркологическая служба. Были созданы ЛТП для принудительного лечения алкоголиков. В 1970-1980-е гг. в стране действовало 400 наркодиспансеров на 125 тыс. коек, 314 ЛТП на 270 тыс. коек, где ежегодно пролечивалось 170 тыс. человек, работало 7000 врачей-наркологов. В 1996 г. ЛПТ окончательно были закрыты в связи нехваткой финансирования - с одной стороны, с другой - была признана их низкая эффективность, так как до 75% больных возобновляли потребление.

В настоящее время в рамках проекта было открыто 502 взрослых и 193 детских Центра здоровья, куда можно самостоятельно обратиться за первичной помощью и консультацией. Директор Национального Научного центра наркологии Минздравсоцразвития РФ Е.А. Кошкин признает, что люди не обращаются за помощью, так как впоследствии у них возникают социально-правовые ограничения (невозможным становится владение оружием, управление автомобилем и др.). Поэтому большая часть больных (78%) и их родственников предпочитают обращаться за частной анонимной помощью ^[10]. Неслучайно, как думается, зам. руководителя исполкома по проектной работе Общероссийского народного фронта Я.Н. Лоншакова в июне 2018 г. признала, что «амбулаторная сеть российской наркологической службы включает 114 диспансеров… из них 118 стационаров… насчитывается 26 тыс. коек… наблюдается снижение коек…» ^[11].

В связи с этим возникает справедливый вопрос: снижение коек наблюдается в связи со снижением душевого потребления или по каким-то другим причинам? Душевое потребление в СССР в 1970-е гг. составляло 8,3 л, при этом на 262 млн граждан было 395 тыс. наркологических коек, то есть 1 койка на 663 человека и 1 врач на 37 тыс. жителей. Несмотря на это, такие цифры вызвали к жизни знаменитое Постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма» от 7 мая 1985 г.

В настоящее время по приказу Министра №20600 от 27.04.2011 о «Порядке оказания наркологической помощи населению РФ» один врач-нарколог-психиатр рассчитывается на 40000 населения, а одна наркологическая койка приходится на 5538 человек, учитывая рост наркомании в стране. Кабинет современного нарколога по приказу того же министерства должен быть оснащен по последнему слову техники: кушетка, термометр, фонендоскоп, тонометр, неврологический молоточек, диктофон и наглядность по необходимости. При такой заботе государства о жизни и здоровье граждан следует признать справедливость замечания, что трезвость – личная ответственность гражданина.

При этом участники Общероссийского народного фронта справедливо указывают, что необходимы ужесточение ответственности за производство суррогатного алкоголя, за нарушение правил торговли, за преступления в состоянии алкогольного опьянения, модернизация наркологической службы, профилактическая работа с молодежью, однако все это становится возможным и эффективным в случае введения монополии государства на производство и продажу спиртного. А исторический опыт подсказывает, что повышению эффективности государственной монополии могут способствовать только меры направления алкогольных доходов на прямую борьбу с алкоголепотреблением ^{[3, с. 37]}.

В свою очередь хотелось бы обратить внимание, на то, что согласно Распоряжению Правительства РФ, одобрившего Концепцию, последняя носит исключительно рекомендательный характер. В частности, органам исполнительной власти субъектов Федерации лишь рекомендовано учитывать положения Концепции при разработке программ, направленных на снижение злоупотребления алкогольными напитками ^[1].

По нашему мнению, рекомендательный метод здесь не вполне уместен. Необходимы императивные предписания, жестко определяющие политику государства в сфере регламентации производства, продажи и потребления алкоголя. Соответственно, если будет принята новая Концепция, регулирующая алкоголепотребление, она должна быть не одобрена Распоряжением Правительства РФ, а утверждена соответствующим нормативным актом – Постановлением Правительства РФ либо, что еще более весомо – Указом Президента РФ. Примером может служить Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351) ^[12], в развитие которой и принималась анализируемая в данной статье Концепция.

Таким образом, можно с сожалением констатировать, что ныне действующая Концепция не учла опыта императорского правительства, стоявшего на позициях жесткого регламентирования производства и потребления алкоголя. Данная Концепция заканчивает свое действие в 2020 году, и можно только выразить надежду, что дальнейшая регламентация алкогольной сферы будет оптимизирована, иметь не только пропагандистский характер, но и внедрит государственно-властные веления в производство и оборот алкогольных изделий. Достижение баланса между профилактикой алкоголизма среди населения, разумного употребления алкоголя и извлечения выгоды из производства и реализации алкогольной продукции всегда представляла и представляет важную и сложную задачу для государства, общества и каждого отдельного человека.