Перспективы согласования международно-правового режима природных ресурсов небесных тел

Алексеев Максим Александрович МГИМО (У) МИД России, кафедра международного права 119454, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 76 Alekseev Maxim Aleksandrovich Department of International Law, MGIMO University 119454, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 76 alekseevx@mail.ru

В данной статье рассмотрены основные выделяемые на данный момент перспективы согласования международно-правового режима природных ресурсов небесных тел. Выводы сделаны на основе анализа существующего соответствующего правового режима, учитывая как его положительные, так и отрицательные стороны, включая неясности и пробелы. Также приводятся наиболее актуальные тенденции в изученной области.

Тематика правового режима природных ресурсов небесных тел уже не раз была предметом научного анализа. Например, можно указать на работу М.Р. Юзбашян «Закон США об исследовании и использовании космических ресурсов 2015 г. и международное космическое право» ^[1], опубликованную в Московском журнале международного права, в которой проведён подробный правовой анализ указанного Закона США и соответствующих международно-правовых вопросов, который послужил важным фундаментом для данной статьи. Также можно упомянуть магистерскую диссертацию Комлевой А.М. «Оценка международно-правового режима разработки небесных тел в контексте долгосрочных интересов Российской Федерации», в рамках которой также было осуществлено детальное исследование далеко не праздных вопросов международного космического права (далее - МКП) и проанализирована роль мягкого права в развитии МКП. Существуют и многие другие работы (Например, серьёзная точка зрения по вопросу правового режима природных ресурсов небесных тел была выражена в работе И.Ю. Штодиной «Некоторые актуальные вопросы правового обеспечения исследования и использования космоса»^[2].), которые под тем или иным углом рассматривают указанные вопросы. Уделялось и продолжает уделяться внимание соответствующей проблеме и на различных конференциях и коллоквиумах по международному и международному космическому праву. Несмотря на то, что уже многое было сказано в данной сфере, многое ещё остаётся нерешённым, а сама проблема не теряет своей актуальности.

Одним из наглядных доказательств важности и значимости проблематики правового режима природных ресурсов небесных тел для Российской Федерации стало совместное предложение Госкорпорации по космической деятельности «Роскосмос» и Российской Академии наук (февраль 2019 г.) о необходимости разработки в профильных вузах новую образовательной программы, в соответствии с которой должна осуществляться подготовка квалифицированных кадров в сфере международного космического права ^[3]. В рамках этой инициативы была отмечена важность разработки комплексного плана юридического обеспечения интересов России в потенциально возможных территориальных спорах при освоении Луны, а правовые вопросы недропользования тесно связаны с территориальными спорами, тем более, что именно природные ресурсы, которые могут быть найдены на Луне, столь привлекательны для некоторых коммерсантов, поэтому компетентные юристы, способные чётко и аргументированно отстоять позицию Российской Федерации по природным ресурсам небесных тел, становятся в настоящее время невероятно востребованными.

Значительная роль была отведена вопросу правового режима космических ресурсов на 58-ой сессии Юридического подкомитета (далее - ЮПК) Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях (далее - Комитет ООН по космосу) (апрель 2019 г.). Этот сюжет был удостоен внимания и на 62-ой сессии самого Комитета ООН по космосу, прошедшей в июне 2019 г. Анализ материалов состоявшихся дискуссий позволил выявить новые тенденции, которые проявили себя в рамках 58-ой сессии ЮПК и были в дальнейшем развиты на полях 62-ой сессии Комитета ООН по космосу.

До того, как будет возможно провести анализ новых веяний и тенденций относительно международно-правового режима природных ресурсов небесных тел, стоит изучить то, что имеется на данный момент, то есть текущие основы соответствующего режима. Указанный вопрос заслуживает отдельного исследования, поскольку характеризуется множеством интересных и важных правовых нюансов, однако для целей данной статьи он будет изложен предельно кратко.

В целом, в настоящее время правовой режим природных ресурсов небесных тел можно назвать не до конца определённым ^{[4, p. 175]}. Это означает, что до сих пор существует большое количество неясностей и нерешённых вопросов, которые приводят к достаточно широкому толкованию соответствующих норм. Можно отметить отдельные случаи, когда государства пошли по пути принятия законов на национальном уровне, нацеленных на установление правового режима природных ресурсов небесных тел. Речь здесь идёт, конечно же, о широко известных Законе США 2015 г. ^[5] и Законе Люксембурга 2017 г. ^[6]. Данным законам даются различные экспертные оценки: некоторые считают, что это уже складывающаяся практика государств, другие - что это лишь отдельные примеры государственных инициатив, к которым нужно относиться с осторожностью. Так или иначе, несомненной заслугой законодателей США и Люксембурга является привлечение международного внимания и актуализация диалога по установлению правового режима природных ресурсов небесных тел.

Если обратиться к указанным законам США и Люксембурга, то можно отметить интересную особенность. В Законе США 2015 г. целых два раза делается непосредственная отсылка к международному праву: во-первых, заявляется, что принятием указанного закона США не заявляют суверенитет, а также суверенные или исключительные права на небесные тела; во-вторых, права, указанные в Законе (на владение, использование, транспортировку и продажу природных ресурсов небесных тел), которыми наделяются граждане США (как физические, так и юридические лица, по смыслу Закона), предоставляются им лишь в том случае, если они добыты с соблюдением применимого права, в т.ч. международных обязательств США (хотя конкретного раскрытия содержания этих обязательств в Законе не содержится). В сравнении с этим, в Законе Люксембурга 2017 г. подобных отсылок не содержится, но это, конечно, автоматически не означает, что законодатель США или Люксембурга в большей или меньшей степени отступили от норм международного права, принимая соответствующие законы. Примечательно, что ещё в 2007 году профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Юрий Михайлович Колосов указывал на то, что «поскольку Соглашение о Луне не ратифицировано Россией, США и Европейскими государствами, ресурсы Луны следует считать res nullius, а их использование будет регулироваться национальными законами государств, которые их добудут и доставят на Землю» ^{[7, с. 241]}. В целом, такой сценарий развития событий, когда государства пойдут по пути установления правового режима природных ресурсов небесных тел на национальном уровне, нельзя исключать (более того, в данном контексте стоит обратиться к инициативе Правительства Люксембурга spaceresources.lu, в рамках которой уже были подписаны меморандумы о взаимопонимании с рядом государств ^[8]), однако с учётом того, что соответствующий режим является специальным предметом регулирования международного космического права ^{[9, с. 34; 10, с. 92]}, не представляется возможным признать такую практику правомерной, тем более, что она потенциально способна привести к негативным последствиям ^{[7, с. 242]}.

Таким образом, можно заключить, что единственно приемлемым с международно-правовой точки зрения является установление правового режима природных ресурсов небесных тел именно на международном уровне. Но и здесь есть определённые трудности. Дело в том, что согласование правового режима природных ресурсов небесных тел на международном уровне может пойти по нескольким различным путям, каждый из которых характеризуется как своими преимуществами, так и трудностями, стоящими на пути государств. Например, в качестве одной из альтернатив рассматривается присоединение большего числа государств к Соглашению о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. (на данный момент всего 18 государств ратифицировали Соглашение, и ещё 4 только подписали его ^[11]; далее Соглашение о Луне ^[12]). В статье 11 Соглашения о Луне предусмотрен особый механизм установления международно-правового режима природных ресурсов небесных тел, который должен быть создан в соответствии с пунктами 5 и 7 указанной статьи ^{[13, с. 595]}. Обращение именно к этому механизму является оправданным с той точки зрения, что Соглашение о Луне представляет из себя уже существующий международный договор, вступивший в силу, а единственное, что требуется от государств - ратифицировать его и задействовать предусмотренные в нём механизмы (хотя в силу определённых причин ратификация Соглашения государствами, играющими ключевую роль в исследовании и использовании космоса, в ближайшем будущем не предвидится).

В качестве другой альтернативы можно рассмотреть принятие дополнительного протокола к Договору о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. (далее Договор по космосу ^[14]), который содержал бы аутентичное толкование Договора и разрешал бы ряд неясных вопросов.

Возможна даже разработка и принятие государствами принципиально нового договора, регулирующего деятельность по исследованию и использованию космического пространства, содержащего соответствующие нормы. Однако в настоящее время в развитии МКП большую роль играет мягкое право (soft law ^[15], представленное, например, резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН), поскольку договориться об установлении норм, имеющих принципиально важное значение, но необязательную юридическую силу, гораздо проще, чем согласовать подчас полярно противоположные позиции государств при принятии обязательного для тех, кто его ратифицировал, международного договора.

Если вернуться к вопросу о принятии нового договора, то здесь стоит отметить, что государства могут создать как совершенно новый режим, не имеющий аналогов в международном праве, так и режим, основанный на уже прошедшем определённую международно-правовую апробацию опыте, например, можно обратиться к опыту регулирования природных ресурсов Антарктики (См. Договор об Антарктике (Подписан в г. Вашингтоне 01.12.1959 г.) и Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике от 4 октября 1991 г.) или Международного района морского дна (См. Часть XI Конвенции ООН по морскому праву (Заключена в г. Монтеро-Бее 10.12.1982 г.)).

Наконец, в доктрине имеются ссылки на установление правового режима природных ресурсов небесных тел в рамках решений международных судов. Такой вариант развития событий представляется наиболее пессимистичным и наименее желательным, ведь он подразумевает наличие реального спора между государствами, который может быть основан на причинении материального ущерба или ущерба жизни и здоровью людей. Более того, согласно Статуту Международного Суда ООН, Решение Суда обязательно лишь для участвующих в деле сторон и лишь по данному делу ^[16], хотя в силу специфики МКП такое решение способно стать своеобразным прецедентом, пусть и не имеющим обязательную силу для Суда в других делах.

После рассмотрения различных возможных сценариев установления международно-правового режима природных ресурсов небесных тел, стоит отметить, что данный режим ещё должен быть согласован в рамках какой-либо международной площадки. В данном контексте сложно не согласиться с официальной позицией Российской Федерации, которая состоит в том, что ЮПК - это наиболее подходящая площадка для согласования воль максимального количества заинтересованных государств ^[17].

Конечно, нельзя обойти вниманием работу Гаагской рабочей группы по управлению космическими ресурсами (The Hague International Space Resources Governance Working Group). Эта площадка была создана в 2015 году, а в качестве её главной цели было установлено проведение оценки необходимости создания международного режима деятельности, связанной с космическими ресурсами, а также подготовка основы для установления такого режима ^[18]. О конкретных итогах деятельности Рабочей группы говорить ещё рано, поскольку итоги её работы будут подведены к концу 2019 года, однако стоит отметить, что экспертами уже был подготовлен проект т.н. «строительных блоков» (draft building blocks), в которых прослеживается попытка формирования перспективного правового режима природных ресурсов небесных тел. При этом однако следует помнить, что эксперты, высказывающие свои точки зрения в рамках Гаагской рабочей группы, не представляют официальные позиции своих государств, поэтому деятельность Рабочей группы скорее научно-информационная и аналитическая, нежели международно-правовая. И в этом контексте на контрасте можно отметить особую роль ЮПК, который является наиболее подходящей площадкой для согласования государствами международно-правового режима природных ресурсов небесных тел, поскольку в рамках ЮПК представители многих государств выражают официальные позиции своих правительств.

Если говорить о вопросе рассмотрения темы международно-правового режима природных ресурсов небесных тел в рамках ЮПК, то стоит, в первую очередь, отметить, что впервые пристальное внимание данной проблеме за последнее время было уделено на 56-ой сессии ЮПК. В частности, в рамках упомянутой сессии состоялся Симпозиум Международного института космического права (далее - МИКП) и Европейского центра космического права (далее - ЕЦКП) на тему «Модели правового регулирования деятельности по исследованию, освоению и использованию космических ресурсов по прошествии 50 лет после принятия Договора по космосу» (27 марта 2017 г.).

В рамках симпозиума выступили различные признанные авторитетные специалисты в сфере МКП, чьи точки зрения отчасти совпадали, а отчасти были диаметрально противоположными. Так, например, М. Хофманн, соавтор Закона Люксембурга 2017 г., настаивала на том, что с точки зрения международного права присвоение космических ресурсов (как res nullius) не запрещено, а любые выгоды, получаемые от реализации таких ресурсов надлежит рассматривать как справедливое возмещение расходов на подготовку и реализацию соответствующих технических проектов, которые, в свою очередь, представляют интерес для всего человечества ^[19]. Профессор Фабио Тронкетти выразил свою точку зрения, согласно которой, принятие национальных законов США и Люксембурга, а также перспектива разработки аналогичных проектов в Объединённых Арабских Эмиратах и Японии, предлагается считать уже сложившейся практикой государств. Помимо этого, специалист отметил важность признания на международном уровне правомерности использования космических ресурсов, что, по его мнению, могло бы сыграть существенную роль в разрешении существующих противоречий и стать основной для соответствующих национально-правовых норм ^[20]. Штефан Хобе и Ф. Де Ман выразили противоположные точки зрения. Они неоднократно подчёркивали в своих выступлениях, что государства не обладают юрисдикцией в отношении установления правового режима космических ресурсов, поэтому эксперты сочли попытки урегулирования соответствующих вопросов в рамках национального законодательства недопустимыми и призвали ЮПК к конструктивному диалогу касательно надлежащего, аутентичного и ответственного толкования норм Договора по космосу и норм иных имеющих значение для рассматриваемого вопроса соглашений ^[21]. Х.М. Фильо подчеркнул, что односторонние законотворческие инициативы являются недопустимой практикой государств, а национальное право может быть применимо исключительно в рамках национальной юрисдикции и не может быть распространено на космические ресурсы как res communis ^[22].

Относительно 57-ой сессии ЮПК заслуживает внимания тот факт, что в её рамках не было уделено такого пристального внимания проблематике космических ресурсов, как это было сделано на предыдущей сессии, когда был проведён отдельный симпозиум по соответствующей теме, но всё же справедливости ради надо отметить, что пункт 15 повестки дня был сформулирован следующим образом: «Общий обмен мнениями о возможных моделях правового регулирования деятельности по исследованию, освоению и использованию космических ресурсов» ^[23].

Наконец, в заключительной части работы предлагается рассмотреть основные итоги 58-ой сессии ЮПК, состоявшейся в апреле этого года. В рамках данной сессии вопрос о природных ресурсах небесных тел был сформулирован точно так же, как и в прошлом году, но стал 14-ым пунктом повестки дня ^[24].

Для начала стоит отметить, что 1 апреля в рамках 58-ой сессии ЮПК был проведён Симпозиум МИКП/ЕЦКП, посвящённый Соглашению о Луне. Конечно, Соглашение о Луне является комплексным и охватывает вопросы, которые касаются не только исследования и использования природных ресурсов небесных тел ^{[13, с. 538]}, однако учитывая особенную актуальность проблематики, многие эксперты затронули указанные вопросы в своих выступлениях. Так, например, Стивен Фрилэнд, декан правового факультета и профессор в сфере международного права Западного Университета Сиднея указал на возможность достаточно гибкого подхода к применению пункта 5 статьи 11 Соглашения о Луне, сославшись на формулировку «any relevant technological developments», которая содержится в статье 18 Соглашения, предусматривающей возможность его пересмотра государствами участниками при соблюдении определённых условий ^[25]. В данном контексте стоит ещё раз отметить роль Соглашения о Луне как одного из возможных инструментов для установления международно-правового режима природных ресурсов небесных тел.

Американский космический юрист Мишель Хэнлон в рамках своего доклада указала на ключевую роль изменения значения понятия «common heritage of humankind», а также на наличие неясностей и противоречий в Соглашении о Луне. Помимо этого, она указала на то, что частные лица и коммерческие компании должны принимать непосредственное участие при проведении переговоров по решению вопроса об установлении правового режима природных ресурсов небесных тел. Кроме того, специалист предостерегла от установления режима, блокирующего дух «исследовательского предпринимательства» ^[26].

Армел Керрест, член Совета директоров МИКП посвятил свой доклад рассмотрению применимости аналогии между морским правом, космическим правом и правовым режимом Антарктики. Специалист считает, что аналогия правового режима ресурсов в Международном районе морского дна си соответствующего режима природных ресурсов небесных тел вполне уместна ^[27]. Это снова отсылает нас к началу данной работы, где в качестве одного из перспективных направлений согласования соответствующего режима было указано на создание нового договора с возможным учётом опыта правового регулирования Международного района морского дна.

Ирмгард Марбоу из Университета Вены выступила с докладом об историческом контексте принятия Соглашения о Луне. Отдельно стоит заметить, что согласно информации, предоставленной специалистом, все 47 на тот момент членов Комитета ООН по космосу приняли текст Соглашения в 1979 году, а затем он был принят ГА ООН консенсусом ^[28]. Это свидетельствует о высокой значимости договора, несмотря на то, что на сегодняшний момент, как было указано ранее, его ратифицировали всего 18 государств. Такой высокий авторитет договора может стать отличной основой для присоединения других государств к нему в будущем.

Что касается непосредственно самой 58-ой сессии ЮПК, то ключевое значение имеет инициатива, с которой выступили Греция и Бельгия. Греция внесла предложение о создании специальной рабочей группы по разработке правового режима природных ресурсов небесных тел ещё в рамках 57-ой сессии ЮПК, и тогда она получила поддержку Бельгии. Сначала позиция Греции состояла в том, что рассмотрение статуса космических ресурсов должно быть включено в сферу деятельности уже существующей в рамках ЮПК Рабочей группы по статусу и применению пяти договоров ООН по космосу. Данное предложение было поддержано многими государствами, среди которых Бельгия, Бразилия, Китай и некоторые другие государства. В текущем же, 2019, году, Бельгия и Греция уже в рамках совместной инициативы предложили создать отдельную рабочую группу, посвящённую исключительно вопросам правового режима природных ресурсов небесных тел. Государства в качестве мотивировки такого решения указали на и без того высокую загруженность указанной Рабочей группы по статусу и применению пяти договоров ООН по космосу, а также на важность выработки устойчивых и эффективных нормативных рамок в отношении космических ресурсов и спорный характер вопросов, которые предстоит решить. Как следует из представленных документов, Греция и Бельгия настаивают, что отдельная будущая рабочая группа по космическим ресурсам должна будет иметь чётко определённую сферу компетенции, а действовать она должна будет на основе графика, согласованного всеми сторонами, в целях подготовки доклада по конкретным вопросам, заранее определённым государствами-членами Комитета. Бельгия в рамках отдельного документа уже представила предварительный список таких вопросов, которые должны стать предметом первоочередного рассмотрения будущей рабочей группы по космическим ресурсам.

В качестве примера можно привести следующие вопросы:

1) определение терминов и применение общих принципов исследования и использования космического пространства к развивающейся деятельности по освоению космических ресурсов;

2) связь с другими правовыми режимами освоения природных ресурсов в международных районах;

3) институциональные рамки для управления космическими ресурсами;

4) временнóе и географическое разграничение претензий на районы, в которых имеются космические ресурсы, в целях содействия эффективному и рациональному использованию этих ресурсов и др.

Отдельно в инициативе Греции и Бельгии указывается, что во внимание должен быть принят уже существующий режим по Соглашению о Луне и соответствующие позиции государств-участников этого соглашения. Это в очередной раз указывает на значимость Соглашения о Луне, а также на возможность его использования в будущем в качестве основы для согласования соответствующего режима.

Бельгия и Греция предлагают разделить деятельность Рабочей группы по годам (2020, 2021, 2022) в рамках соответствующих сессий ЮПК ^[29]. В 2020 году планируется проведение сбора необходимой информации и обмен идеями. В 2021 году - продолжение обмена идеями и подготовка чернового варианта свода принципов и потенциальных правовых моделей правового режима космических ресурсов. А в 2022 году планируется подготовка и представление на 61-ой сессии ЮПК итоговой консолидированной версии такого документа.

Исходя из анализа проекта доклада 58-ой сессии ЮПК ^[30] можно заключить, что Подкомитет согласился с тем, что в рамках пункта повестки дня о космических ресурсах в ходе 59-ой его сессии в 2020 году должны состояться неофициальные консультации, координировать которые должен будет ведущий, предложение кандидатуры которого было возложено на Бельгию и Грецию (этим правом они должны были воспользоваться этим летом на очередном заседании Комитета ООН по космосу). Данный пункт проекта доклада 58-ой сессии ЮПК был рассмотрен на 62-ой сессии Комитета ООН по космосу, и согласно итоговому докладу сессии, были назначены модератор и вице-модератор ^[31] указанных консультаций. Цель этих консультаций будет заключаться в широком обмене мнениями о дальнейшем обсуждении вопросов исследования, освоения и использования космических ресурсов, в том числе вопроса о возможном создании рабочей группы по соответствующему вопросу. Бельгия и Греция представят пересмотренное предложение об учреждении рабочей группы с целью его дальнейшего рассмотрения на пятьдесят девятой сессии Подкомитета. Таким образом, в целом, создание отдельной рабочей группы по космическим ресурсам в ближайшем будущем вполне возможно.

В этом контексте стоит отметить одну инициативу, которая была выражена в рамках 62-ой сессии Комитета ООН по космосу, которая вписывается в общую канву предложения Бельгии и Греции. Дело в том, что Объединённые Арабские Эмираты заявили о своей поддержке инициативы создания отдельной рабочей группы по космическим ресурсам в рамках ЮПК. В своём заявлении ОАЭ отметили усилия, приложенные некоторыми государствами в данном направлении, а также упомянутой Гаагской рабочей группой по управлению космическими ресурсами, в которой ОАЭ являются активным участником ^[32]. В рабочем документе указывается на значительный скачок в технологическом развитии в сфере исследования и использования космического пространства и разработки космических ресурсов, в частности. Это наталкивает на вывод, что человечество вплотную приближается к технической возможности освоения природных ресурсов небесных тел, что может быть использовано как основание для установления правового режима таких ресурсов в соответствии с Соглашением о Луне. Помимо встреч в 2020, 2021 и 2022 годах, как это предлагают Бельгия и Греция, ОАЭ также предлагают проведение заседания перспективной рабочей группы ещё и в 2024 году. Сфера планируемых вопросов, на решение которых будет нацелена рабочая группа довольно широка: определение релевантных вопросов и подвопросов, которые необходимо будет решить; анализ существующего положения дел в сфере исследования и использования природных ресурсов небесных тел (включая применимую практику государств-членов), а также оценка ожидаемых последствий от предстоящих изменений.

Подводя итог, стоит ещё раз указать на то, что правовой режим природных ресурсов небесных тел в настоящее время остаётся не до конца определённым, и именно практика государств и будущее покажут, какому пути последует установление соответствующего режима. Однако при этом стоит отметить активно разворачивающуюся в настоящее время актуализацию диалога по соответствующим вопросам как в отдельных государствах, в том числе, в Российской Федерации, так и на общемировом уровне. Очевидно, что Россия как одна из ведущих космических держав должна прикладывать все усилия, чтобы вырабатывать единые подходы к проблеме и последовательно проводить их на международно-правовом уровне. Также исследованные актуальные события, произошедшие в рамках сессий ЮПК и самого Комитета ООН по космосу, свидетельствуют о вполне реальной возможности в ближайшем будущем формирования отдельной рабочей группы по природным ресурсам небесных тел и согласования соответствующего правового режима в рамках этой группы.