Дилемма о характере и глубине финансового контроля со стороны учредителя государственных (муниципальных) бюджетных учреждений

Чеботников Игорь Владимирович Консультант, Департамент инвестиционной и промышленной политики города Москвы 123112, Россия, Москва область, г. Москва, пр-д 1-Й красногвардейский, 21, строение 1, оф. 8.58 Chebotnikov Igor Vladimirovich Consultant, the Department of Investment and Industrial Policy of Moscow 123112, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, pr-d 1-I krasnogvardeiskii, 21, stroenie 1, of. 8.58 dr.plus@mail.ru Другие публикации этого автора

Яковлев Александр Юрьевич доктор политических наук Ведущий научный сотрудник, Центр исследования проблем государственного управления, ФГБУН «Институт экономики Российской академии наук» 117218, Россия, г. Москва, Нахимовский проспект, 32 Yakovlev Aleksandr Yur'evich Doctor of Politics Leading Scientific Associate, Center for Research of State Administration Issues of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences 117218, Russia, g. Moscow, Nakhimovskii prospekt, 32 gosypravlenie@yandex.ru Другие публикации этого автора

Система государственного и муниципального управления в России ^[14] имеет значительное число особенностей в сравнении с другими странами мира, что находит проявление в самых разнообразных областях. Одной из ее специфических черт выступает особая важность среди прочих полномочий, реализуемых органами власти и их должностными лицами, контрольных. Таковыми в стране наделены значительная часть субъектов государственного и муниципального управления. Помимо этого, имеются специально образованные органы, в частности, контрольно-счетные палаты ^[15]. Во многом, именно от характера исполнения контрольных функций государства и муниципальных образований зависит качество государственного и муниципального управления и их результат ^{[12; 13]}. Другая кроется в том, что ряд публичных обязательств, выраженных в услугах и работах, оказываются и выполняются государственными (муниципальными) учреждениями.

Наибольшее распространение среди них получил такой тип, как бюджетное учреждение. В соответствии с действующим законодательством бюджетные учреждения могут быть государственными (далее – ГБУ, государственное учреждение) и муниципальными (далее – МБУ, муниципальное учреждение). Учредителями соответственно способны выступать Российская Федерация, субъект федерации и муниципальное образование.

Бюджетное учреждение является юридическим лицом и субъектом финансовых правоотношений. Целью ГБУ (МБУ) является выполнение (оказание) работ (услуг) в рамках государственного (муниципального) задания (далее – госзадание), установленного учредителем, в целях реализации полномочий, возложенных на орган исполнительной власти (далее – ОИВ, орган власти) или местного самоуправления (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ^[1]).

Наделение учреждения указанными функциями, выполнение которых финансируется из соответствующего бюджета и осуществляется за счет использования переданного в оперативное управление имущества, порождает необходимость осуществления финансового контроля со стороны учредителя.

Финансовый контроль учредителя за деятельностью ГБУ (МБУ) позволяет осуществлять мониторинг хода выполнения госзадания, своевременно отслеживать освоение денежных средств, перевыполнение или наоборот невыполнение установленных госзаданием показателей, упреждать образование неиспользованных остатков средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения госзадания. Он же является инструментом, позволяющим при необходимости корректировать, вносить изменения в госзадание.

Однако в некоторых случаях финансовый контроль оказывает негативное воздействие. Примером такого воздействия является излишняя нагрузка на учреждение, когда учредитель «душит» подведомственную организацию требованиями, отчетностью и чрезмерно сжатыми сроками, не имея адекватной мотивированной на это причины, увеличивая тем самым бюрократическую нагрузку на ГБУ (МБУ).

Как показывает практика в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, есть учредители, которые своими локальными правовыми актами (приказами и распоряжениями) устанавливают дополнительные требования к отчетности, что, в свою очередь, влечет увеличение нагрузки на штатных работников подведомственного бюджетного учреждения. Нередко учреждения прибегают к увеличению штатной численности в связи с «активностью» учредителя. Результатом этих мероприятий является увеличение финансовой нагрузки на бюджет, так как увеличение штатной численности приводит к росту издержек, следственно, и к увеличению потребности в бюджетных ассигнованиях, получаемых посредством предоставления субсидии из соответствующего бюджета.

Вторым негативным воздействием данного подхода является то, что бюджетное учреждение в приоритет ставит сдачу отчетности учредителю вместо того, чтобы концентрироваться на качестве оказываемых услуг и выполняемых работ. На работников учреждения ложится дополнительное бремя сдачи отчетности ежеквартально, а в некоторых случаях и ежемесячно, а также дополнительные мероприятия по осуществлению контроля за выполнением госзадания.

Например, в городе Москве постановлением Правительства Москвы от 05.12.2017 № 941-ПП «О формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями города Москвы» ^[8] (далее – постановление Правительства Москвы № 941-ПП) установлено, что ГБУ обязано предоставить годовой отчет о выполнении госзадания, а также определено, что последний транш субсидии может быть перечислен учредителем учреждению после предоставления предварительного отчета. Одновременно в постановлении Правительства Москвы № 941-ПП отмечается, что по решению учредителя могут быть установлены иные сроки сдачи отчета, помимо годового, например, ежемесячно, ежеквартально или раз в полугодие.

Примерном такого решения выступает правовой акт одного из ОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя ГБУ города Москвы, о приемке государственных работ (услуг), выполненных (оказанных) государственными бюджетными учреждениями города Москвы, подведомственных ОИВ, в рамках госзадания.

Данным правовым актом устанавливается:

- список структурных подразделений ОИВ, ответственных за приемку работ (услуг), и ответственных лиц, уполномоченных на подписание отчетов о выполнении госзадания на выполнение (оказание) государственных работ (услуг) и актов сдачи-приемки выполненных (оказанных) работ (услуг) от имени ОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя ГБУ;

- порядок приемки государственных работ (услуг);

- форма актов сдачи-приемки выполненной (оказанной) работы (услуги);

- форма отчета о выполнении госзадания.

Помимо того, что форма отчета о выполнении учреждением госзадания установлена постановлением Правительства Москвы № 941-ПП, орган власти уполномочен на ее уточнение посредством ее детализации.

Основную дополнительную нагрузку на ГБУ оказывает порядок приемки государственных работ (услуг) выполненных (оказанных) в рамках госзадания. А именно, периодичность сдачи отчетов и актов сдачи-приемки ежеквартально, в четвертом квартале ежемесячно и сроки ее формирования. Как показывает практика, учредитель, прибегающий к мерам дополнительного финансового контроля за исполнением госзадания, нередко устанавливает крайне сжатые сроки формирования отчета и актов, выполненных (оказанных) работ (услуг), например, от 3 до 5 рабочих дней.

В течение 3-5 рабочих дней учреждению требуется отразить актуальные данные по ходу выполнения госзадания в натуральном выражении, а также в денежном. Последнее создает главную проблему для ГБУ. Поскольку оплата труда работников, задействованных в выполнении госзадания, доводится до учреждения посредством субсидии из бюджета города Москвы, а день заработной платы установлен на 5 число каждого месяца (в случае, если на день заработной платы приходится на праздничный или выходной день, заработная плата выплачивается в день, предшествующий выходному). Следовательно, образуется вопрос актуальности отражения кассовых выплат, потому что заработная плата выплачивается работникам за предшествующий период (месяц).

Одновременно с отчетом учреждение представляет учредителю акты сдачи-приемки выполненной (оказанной) работы (услуги). В актах указывается информация о фактическом выполнении (оказании) государственной работы (услуги) надлежащего или ненадлежащего качества учреждением за отчетный период, с обязательным указанием количества и стоимости таких услуг или работ. Орган власти в свою очередь вправе принять выполненную (оказанную) работу (услугу), подписав акт, либо вправе отказать в приемке, указав мотивированные причины такого отказа.

Данное мероприятие не предусмотрено нормативным правовым актом города Москвы, регулирующим порядок формирования госзадания и является инициативой ОИВ, осуществляющий функции и полномочия учредителя ГБУ.

Также при работе с подведомственными ГБУ учредитель в некоторых случаях прибегает к системе «заявок». Данная система представляет из себя следующее. Поскольку, некоторые работы (услуги) учреждение выполняет (оказывает) неравномерно, учредитель по мере потребности направляет заявки на выполнение (оказание) определенного объема работа (услуг). Неравномерность выполнения (оказания) связана либо с сезонностью, либо с заявительным характером самих работ (услуг). Заявки, направленные учредителем, ГБУ приобщает к отчету о выполнении госзадания и актам сдачи-приемки выполненной (оказанной) работы (услуги), что служит обоснованием выполнения (оказания) указанного в отчете объема работ (услуг).

Чтобы объемы фактически выполненных (оказанных) работ (услуг) не вступали в противоречие со значением, утвержденным приказом об утверждении госзадания, в последнем отчетном месяце либо в течении года госзадание корректируют, внося изменения в приказ об утверждении госзадания.

Помимо усиления контроля в части сдачи отчетности и приемки работ (услуг), учредители бюджетных учреждений нередко прибегают и к усилению контроля в сфере закупок.

Такими примерами служат рассылка учредителем служебных писем посредством системы электронного документооборота (далее – СЭДО) учреждениям и издание правового акта ОИВ с указанием необходимости согласования с учредителем всех закупок, осуществляемых бюджетным учреждением, в том числе малого объема (до 100 тыс. руб.) не только за счет средств субсидии из бюджета города Москвы, но и за счет средств от приносящей доход деятельности (далее – ПДД).

В соответствии с действующим законодательством о контрактной системе в сфере закупок не требуется согласование ОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при осуществлении закупочных мероприятий малого объема до 100 тыс. руб. за счет ПДД.

Однако в связи с решением учредителя о необходимости согласования всех закупок, осуществляемых подведомственными ГБУ, в том числе за счет ПДД и малого объема, учреждению приходится формировать обращения, адресованные учредителю, с просьбой о согласовании всех своих закупочных мероприятий.

Согласно положениям постановления Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» ^[9] учредителю отводится на рассмотрение поступившего обращения посредством СЭДО от подведомственного ему учреждения 30 дней с момента его регистрации в канцелярии учредителя.

Таким образом, помимо дополнительной административной нагрузки на контрактную службу учреждения, увеличивается также и срок, необходимый для заключения договора либо контракта, что особенно остро ощущается учреждением в случае, когда заключение договора обусловлено срочностью проведения закупочного мероприятия.

Также одной из действующих форм контроля за деятельностью ГБУ (МБУ) является тот факт, что директор бюджетного учреждения заключает трудовой договор с представителем нанимателя, то есть с учредителем, который является органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.

Типовая форма такого договора установлена постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 № 329 «О типовой форме трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения» ^[7]. Такой договор имеет ряд особенностей, например, работодатель вправе проводить аттестацию руководителя с целью оценки уровня его квалификации и соответствия занимаемой должности, принимать решение о целесообразности направления руководителя учреждения в служебные командировки, контролировать деятельность руководителя ГБУ (МБУ), а также требовать от него добросовестного исполнения обязанностей, возложенных на него трудовым договором.

Помимо прочего, учредитель уполномочен как поощрять руководителя ГБУ (МБУ), так и привлекать его к дисциплинарной и материальной ответственности.

Таким образом, за совершение дисциплинарного проступка, а именно, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения руководителем учреждения трудовых обязанностей, работодатель в лице учредителя имеет право применить ряд дисциплинарных взысканий, таких как: замечание, выговор, увольнение по соответствующему основанию, а также иные дисциплинарные взыскания, предусмотренные действующим законодательством.

На основании ст. 277 Трудового кодекса Российской Федерации ^[4] руководитель учреждения несет полную материальную ответственность за прямой действительный ущерб, причиненный организации.

Проведенный авторами анализ не позволил затронуть все вопросы, касающиеся осуществления ОИВ финансового контроля за деятельностью ГБУ (МБУ). В частности, остались вне рамок такие вопросы, как контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженностью учреждения, за использованием целевых субсидий, за исполнением госзадания и другие.

Подводя итог можно сделать несколько выводов.

Во-первых, в настоящее время органы государственной власти (местного самоуправления) в отношении подведомственных ему ГБУ (МБУ) наделены широким спектром инструментов, с помощью которых они непосредственно осуществляет контролирующие функции.

Во-вторых, учредителю бюджетного учреждения необходимо постоянно «чувствовать» баланс между необходимостью осуществления финансового контроля за деятельностью учреждения и излишней бюрократизацией процессов взаимодействия учреждения с учредителем и работы учреждения в целом.

Во-третьих, нельзя забывать, что государственное и муниципальное управление должно быть эффективным во всех отношениях, как в экономическом плане, так и в плане выполнения обязательств перед обществом.

Таким образом, от того, как станет решаться дилемма о характере и глубине финансового контроля со стороны учредителя государственных (муниципальных) бюджетных учреждений, зависит, настолько качественно будут исполняться публичные обязательства.