Генезис понятия «бюджет» в странах Арабского Востока

Рыжкова Екатерина Александровна кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России 119454, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 76 Ryzhkova Ekaterina Aleksandrovna PhD in Law Associate professor at Moscow State Institute of International Relations of the Russian Federation 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 ryjkova@inbox.ru Другие публикации этого автора

Бюджет государства – понятие многогранное. Ни в науке (как западной, так и восточной), ни в законодательстве до сих пор не сложилось единого подхода к определению этого явления. Учитывая, что бюджет является ключевым критерием для экономистов, финансистов, юристов, политиков, социологов в определении понятия «бюджет» используются различные аспекты с целью выявления его основных черт. В целях настоящего исследования представляется необходимым изучить исторические предпосылки формирования данного явления применительно к финансам государств стран Арабского Востока.

Начнём, однако, с западной истории, в связи с тем, что современное понятие «бюджет» зародилось именно в Европе.

Считается, что для целей финансового права английское слово «budget» берет своё начало от старофранцузского «bougette» – небольшой мешок с деньгами ^{[31, p.1]}. Термин «bougette», согласно Словарю французского и английского языков Рэндла Котгрейва 1611 г., означал «…сундук, чемодан, ящик, отделение шкафа в котором джентльмены хранят свои деньги» ^[35]. Считается, что сам термин «bougette», сокращённо «bouge», происходит от гальского «bolg», или латинского «bulga», которые обозначали кожаный мешок ^[38]. Согласно В.Г. Яроцкому своё современное значение бюджет стал приобретать в Англии в XIII в. с обычаем голосования налогов ^{[26, c.70]}. Речь идёт об острой политической борьбе, развернувшейся в период расцвета феодального строя, когда сильной королевской власти стали противостоять оформившиеся сословия, что завершилось подписанием Иоанном Безземельным Великой Хартии вольностей 1215 г., согласно которой ни «щитовые деньги», ни какие-либо иные платежи не должны взиматься в королевстве иначе, как по общему совету королевства. Применительно к праву контроля за расходованием средств казны следует отметить, что данный институт окончательно сформировался в результате победы парламента над короной с принятием Билля о правах 1689 г., закрепившего за парламентом право утверждения доходов и расходов с их годовой периодичностью. Однако сам термин «бюджет» в финансовом значении впервые был использован Уильямом Палтни, английским политиком XVIII в., в ходе его полемики с Робертом Уолполом, первым лордом казначейства, когда последний в 1733 г. издал «Письмо члена парламента его друзьям в стране, касающееся пошлин на вино и табак». В ответ Уильям Палтни опубликовал «Бюджет открыт. Или ответ на брошюру Письмо члена парламента его друзьям в стране, касающееся пошлин на вино и табак» ^[29], где подверг критике и насмешкам предложения Уолпола в области налогообложения, сравнивая их с мошенничеством. Впоследствии слово «бюджет» надолго выпало из официального языка, пока на выступление премьер-министра Джорджа Гренвиля в 1764 г. не были опубликованы ответ Дэвида Гартли «Бюджет: написано для человека, который считает себя министром» ^[36] и контр-ответ «Ответ на Бюджет» ^[27]. Так, бюджетом стал называться не только портфель с финансовыми документами, но и годовой отчёт о доходах и расходах государства. Именно это понятие прочно укрепилось в законодательстве и науке.

Во Франции начинают использовать английское слово «бюджет» применительно к Казне короля (Etat du roi) ещё до XVIII в. Так, 15 сентября 1661 г. Людовиком XIV после ареста Николя Фуке по предложению Жана-Батиста Кольбера был создан Королевский совет по финансам для управления Казной короля (Etat du roi), в задачи которого входило рассмотрение и утверждение доходов и расходов государства. Однако понятие «бюджет» пока отсутствует в официальных документах, в том числе периода Великой французской революции. В частности, Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г., в статьях 13 и 14 лишь установила необходимость общественного обложения для содержания государственной силы и на расходы по содержанию администрации, а также право граждан, лично или через своих представителей, участвовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложением и расходованием средств ^[4]. Следует заметить, что в тот период отношение к англиканизмам было специфическим. В частности, отрицательное отношение к заимствованию слова «бюджет» демонстрирует протокол заседания Кабинета от 9 мессидора VI г. (27 июня 1798): «Те из наших представителей, которые используют слово «бюджет» [...], вероятно, не знают, что оно означает что-то кроме кожаной сумки, сумки, кошелька. Какое варварство! Кошелёк великой нации на её расходы VII года!» ^{[28, p.752]}. В связи с чем, в грядущих Конституциях Франции понятие «бюджет» не встречается, а речь идёт о доходах и расходах государства. Так, Конституция 3 сентября 1791 г. предоставила Национальному законодательному собранию полномочия по определению государственных расходов; установлению государственных налогов, определению их природы, размеров, продолжительности и порядка взимания; раскладке прямых налогов между департаментами королевства; наблюдению за употреблением всех государственных доходов и требованию по ним отчётности ^{[1, c.267]}. Таким образом, несмотря на широкое распространение достижений английской революции, в частности, её финансовых принципов, в документах периода Великой французской революции и последующего периода речь идёт о формировании и расходовании публичных средств, а не о бюджете, как таковом. В частности, в своей книге «Неология или словарь новых слов: обновить или принять в новых значениях» Луи-Себастьян Мерсье понимает бюджет как «справедливое распределение, простой доход, расход ниже дохода: поэтому каждый хороший глава семьи должен устанавливать свой бюджет» ^{[34, p.93]}. Однако постепенно понятие «бюджет» начинает появляться в актах локального характера, а также относительно финансовых средств отдельных предприятий и сфер экономики, в официальной переписке. В своей корреспонденции за 1802-1803 гг. Наполеон Бонапарт упоминает бюджет 12 сентября 1802 г. в обращении к гражданину Маре, государственному секретарю, относительно бюджета министра финансов, 8 января 1803 г. – в обращении к гражданину Годену, министру финансов, относительно военного бюджета, 21 февраля 1803 г. – в письме гражданину Мелзи, вице-президенту Итальянской республики, относительно бюджета региона и др. ^{[30, p. 63, 169, 222, 280, 543]}. В юридических документах термин «бюджет» появляется в Декрете-законе от 30 декабря 1809 года о приходской администрации ^[5]. Широкое распространение понятие «бюджет» получает с 1814 г. как среди политиков, так и финансистов Франции.

Первое законодательное определение данного явления было дано в ст.5 Императорского декрета от 31 мая 1862 года об общих положениях о государственном учёте, согласно которому бюджет понимается как «акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства и других учреждений, к которым применяются те же правила» ^{[6, p.398]}. Именно эта позиция оказала наибольшее влияние на зарождение и развитие аналогичного понятия в большинстве стран мира. Дальнейшее развитие понятие «бюджет» получает лишь в 1956 г. согласно ст.1 Декрета № 56-601 от 19 июня 1956 г. Следующей трансформации ^{[23, c.26-29]} понятие «бюджет» было подвергнуто Ордонансом от 2 января 1959 г. относительно финансовых законов, ст. 16 которого определила государственный бюджет следующим образом: «Бюджет – это совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства» ^[8]. Примечательно, что в Органическом законе № 2001-692 от 1 августа 2001 года о финансовых законах уже отсутствует определение бюджета, лишь ст.2 устанавливает, что «государственные ресурсы и расходы включают бюджетные ресурсы и расходы, а также денежные средства и расходы казначейства» ^[7].

В арабский мир Великобритания и Франция пришли со своим правом, сметая на своём пути традиции и обычаи региона, заменив всё публичное право своим аналогом. Так и финансовые отношения сбора и расходования доходов в арабском мире приобрели новые черты, привнесённые Западом. В современном законодательстве, начиная с периода Танзимата, понятие «бюджет» прочно вошло в лексикон в качестве совокупности доходов и расходов государства, подлежащих одобрению парламентом (при его наличии) и обязательному контролю со стороны специализированных органов. Соответствующие положения можно найти в конституциях. Так, вопросам бюджета посвящены, например, глава VII «Финансовые вопросы» ^[10] Основного низама правления Саудовской Аравии от 27 шаабан 1412 г., глава V «Финансовые вопросы» Конституции Бахрейна от 14 февраля 2002г. с поправками 2012г. ^[12], Раздел II «Финансовые вопросы» главы IV Конституции Кувейта от 11 ноября 1962г. ^[3], глава VII «Финансы» Конституции Иорданского Хашимитского Королевства от 1 января 1952г. в редакции 2011г. ^[11] и др.

Однако следует проследить, на какую почву легло западное понятие «бюджет» и как оно соотносится с традиционным пониманием доходов и расходов в арабском мире.

Начать следует с зарождения исламской государственности, правовую основу которой составили не только, как принято считать, религиозные источники – Коран и Сунна, но и акты светского характера, в частности, договоры, которые заключал Мухаммед при формировании и расширении Халифата. Отметим, что акты раннеисламского характера регулировали, в первую очередь, вопросы налогообложения такие, как сбор и распределение налогов, а не формирование казны государства. Так, Устав мединской общины – Сахифат-аль-Мадина, подписанный Мухаммедом в 622 г. и представляющий собой «письменное соглашение между верующими из племени Курайш (мухаджирами) и верующими Ясриба (ансарами), а также теми, кто последует за ними или примкнёт к ним», закрепил за участниками соглашения «право раскладывать между собой прежние виры, выкупать своих пленных, как подобает, и равно делить между верующими» ^{[14, c.93]}. При этом речь не шла о формировании единого фонда денежных средств, необходимых для выполнения задач нового государства. Также отметим, что система налогообложения согласно соглашению является закреплением платежей, существовавших ещё в доисламский период. Закят, садака, хумс лишь постепенно возводятся в религиозную обязанность мусульман. Казна же в понимании института управления централизованным фондом денежных средств также не существовала в раннеисламский период. Таким образом, с точки зрения современной теории государства, ещё рано говорить об образовании полноценного государства, в связи с отсутствием одного из ключевых признаков государства – самостоятельной системы налогов и сборов и казны, ибо изначально закят рассматривался в качестве религиозной обязанности, а не повинности. Кроме того, особенностями финансовых отношений раннеисламского периода было отсутствие регулярности получения дохода и незамедлительное распределение средств, полученных в виде налогов и военной добычи. На первых этапах становления Арабского халифата все доходы сосредотачивались в руках Мухаммеда, как главы религиозной общины. Эти средства представляли собой доходы двух категорий, каждая из которых имела собственное назначение и распределялась незамедлительно. В первую очередь, речь идёт о благотворительных платежах закяте и садаке, которые понимались как «очищение» (Коран 2:172(177), 2:277(276), 31:3(4), 41:6(7), 73:20, 9:5), второй источник – хумс, пятина из добычи, отчислявшаяся вождю. Как отмечает О.Г. Большаков, на начальном этапе садакой назывались и выплаты из общественного фонда, образованного пятиной из добычи ^{[14, c.170]}. Схожие положения можно найти в «Китаб ал-харадж» Абу Йусуфа: «Таким же образом делят и то, что добывают в рудниках: золото, серебро, медь, свинец и железо. Из этого выделяют пятую часть – хумс – будут ли эти рудники на территории арабов и неарабов – и этот хумс расходуют как садака» ^{[13, c.18]}. Основой расходования средств служил аят 60 суры 9: «Милостыни – только для бедных, нищих, работающих над этим, – тем, у кого сердца привлечены, на выкуп рабов, должникам, на пути Аллаха, путникам, - по становлению Аллаха. Аллах - знающий, мудрый!» ^[20]. Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что первым бюджетом зарождавшегося Арабского халифата периода Мухаммеда можно считать садаку, которая сочетала в себе признаки как доходной, так и расходной частей бюджета, а также казны, как единого фонда денежных средств.

Процесс зарождения казны можно связать с первым организованным сбором садаки, который произошёл после завоевания Мекки в апреле 630 г., однако при жизни Мухаммеда данный процесс не был завершён.

В вопросах формирования централизованной казны Халифата в 638-640 гг. ведущая роль принадлежит второму Праведному халифу Умару ибн аль-Хаттаба аль-Фаруку (585-644), который запретил разделять имущество в завоёванных странах и организовал выплаты воинам, ансарам и мухаджирам ^{[18, c.37]}. Кроме того, при Умаре началось строительство казначейств. Так, согласно Ж. Сартону, «один из величайших мусульманских историков» ^{[32, p.642]} Ибн Джарир ат-Табари (839-923) в своём труде «Та'рих ар-русул ва-л-мулук» («История посланников и царей»), представляющем собой всемирную историю от сотворения мира до 302 г.х. (914-915 гг.), отметил распоряжение Умара перенести казну в мечеть, «…ибо в мечети всегда присутствуют люди, днем и ночью, они будут охранять то, что также является их сокровищем» (2491) ^{[33, p.72]}. Эта традиция сохранилась в Халифате на долгие века. Например, арабский географ Абу Исхак аль-Истахри (850-934) так описывает местонахождение казначейства города Бердаа: «Оно в соборной мечети, согласно обычаю Сирии, так как казначейства Сирии находятся в мечетях её. Казначейство перекрыто (особой) крышей и имеет железные двери; оно на 9 колоннах. Дом правителя рядом с соборной мечетью во внутреннем городе» ^{[17, c.78]}.

Для обозначения казны в арабском языке использовалось слово «байт ал-мал» - помещение для хранения денег и ценностей и сама казна. При Умаре по примеру византийцев началось ведение диванов, представляющих собой списки воинов и вдов, получающих средства из общей казны. Постепенно понятие «диван» стало применяться ко всем спискам распределения доходов и местам хранения казны, а при основателе и первом халифе династии Омейядов Муавии диванами стали называться административные учреждения, в том числе и финансового характера: диван аль-харадж (налоговое ведомство), диван аль-нафака (ведомство государственных расходов), диван аль-садака (ведомство по контролю за сбором и уплатой закята и ушра). Казна позднее получила название «диван байт ал-мал».

При Аббасидах произошло разделение казны на государственную – «байт ал-мал» или «байт мал ал-муслим», и казну халифа – «байт мал ал-хасса». В соответствии с установлениями Корана и Сунны за государственной казной закреплялись расходы на содержание халифа и его двора. Так, интересным представляется отчёт персидского учёного и придворного Хилал ас-Саби (969-1056), который в своём труде «Русум дар ал-хилафа» - «Установления и обычаи двора халифов» ^{[24, c.31-32]} подробно расписал затраты на содержание дворца халифа. В частности, казна государства на 306 г.х. (918-919гг.), по словам визиря ʼАли ибн ʼИсы, составила 14 829 840 динар. Основными расходами были затраты на еду и разъезды высших чиновников, жалованье госпоже, эмирам, слугам, компаньонам, на гарем, питание, содержание дворца, конюшни, на награды, подарки, строительные работы и на проведение религиозных праздников ^{[24, c.22-28]}. Так, Абу Йусуф отметил, что «… имам имеет право одаривать из государственной казны деньгами тех, в ком он видит пользу для ислама, благодаря кому он обретает мощь над (своими) врагами. Имам делает в этом отношении то, что он считает наибольшим благом для мусульман и полезным для их дела» ^{[13, c.152]}. Доходы государственной казны, в первую очередь, составляли отчисления от налогов с провинций, за сбор которых отвечали местные чиновники. Подробно состав доходной части казны Абу Йусуф изложил в упомянутом выше труде «Китаб ал-харадж». Отметим, что в договорах с городами, которые отныне входили в халифат, определялись лишь суммы выплат и объём продуктовых поставок, при этом арабы не вмешивались в их сбор ^{[15, c.139]}, что приводило к многочисленным злоупотреблениям со стороны местной власти.

В отличие от байт ал-мал, байт мал ал-хасса имела социальное назначение, так как на халифа, как главу уммы, возлагалась обязанность финансирования борьбы против неверующих, предоставления средств на пожертвования, нужды страждущих, выкуп пленных. Казна халифа часто перемещалась вместе с ним, примечательно, что это происходило и во время ведения военных действий. Такие свидетельства можно найти у Ибн аль-Асира в книге «Аль-камиль фи-т-тарих» («Полный свод всеобщей истории»): «Шихаб ад-Дин … прибыл в Таликан с семью спутниками, большая часть его войска была перебита, и вся его казна разграблена, от неё ничего не осталось» ^{[19, c.73]}. Интересным представляются и доходы байт мал ал-хасса, куда помимо наследства предков, сбережений и фиксированных отчислений от провинций и налогов от ленных владений, относились налоги с иноверцев Египта и Сирии, конфискации и выморочное имущество.

Отметим также, что проблема нехватки средств или, если говорить современным языком, дефицита бюджета, не была чужда и Халифату. Однако самым интересным представляется решение данной проблемы. Как известно, долговые отношения не приветствуются в мусульманском мире, так как возникает проблема получения риба – ссудного процента, запрещённого в исламе. Поэтому традиционное для современных государств решение путём выпуска долговых обязательств не использовалось в арабском мире. Истории известны случаи обращения к купцам. Так, немецкий исламовед Адам Мец со ссылкой на Ибн Мискавейха приводит пример, когда халиф Али аль-Муктафи указал сыну Аль-Муктадиру на возможность займа у купцов для покрытия дефицита казны ^{[22, c.108]}. Однако со временем халифы начали использовать средства личной казны для покрытия дефицита казны государственной, что подтверждают свидетельства Ибн Мискавайха в труде «Китаб таджариб ал-умам» - «Книга опыта народов» ^{[25, 37]}, в котором он подробно излагает историю арабского мира вплоть до 980 г., останавливаясь в том числе и на финансовых отношениях, как основе централизации Халифата.

Дальнейшее изучение бюджетных отношений Арабского халифата, проводимое на основании трудов исламских историков, географов, летописцев, государственных деятелей, подтверждает развитие государственного аппарата в вопросах ведения счетов доходов и расходов казны, разделение казны на общегосударственную и казну халифа, развитие системы налогообложения. Таким образом, бюджет, как единый фонд денежных средств или единый акт, объединяющий в себе все доходы и расходы государства, не сформировался в период Арабского халифата.

Арабский халифат прекратил своё существование в феврале 1258 г. после сдачи Багдада монгольскому князю Хулагу. Однако все его достижения в финансовой сфере были позднее возрождены Османской империей. Так, при Мураде I было возобновлено разделение казны на личную казну султана и государственное казначейство и введена должность дефтердара – казначея, возглавлявшего финансовое ведомство «Баб-и Дефтери», которое просуществовало вплоть до 1837 г. до его преобразования в министерство финансов. Примечательно, что помимо вопросов формирования и расходования средств государственной казны казначей ведал и государственным архивом («Дефтерхане»), который по своему статусу был практически приравнен к султанской казне ^{[16, с.76]}. При изучении состояния государственной казны Османской империи можно обратиться к трактату одного из великих визирей Сулеймана I Кануни Лютфи-паши «Асаф-наме», в котором он подробно излагает свой взгляд на управление государственной казной с целью недопущения дефицита: «При вступлении на престол султана Сулейман-хана доход был равен расходу. Иногда же [денег] не хватало, и тогда [они] выдавались из старой казны, хранящейся отдельно. Это - причина беспорядков. Безусловно, доход должен превышать расход. Я предпринял много мер, чтобы не допустить возникновения дефицита в делах государства» ^{[21, c.98]}. В качестве ключевой идеи использования средств казны Лютфи-паша сделал вывод, что «…в отношении казны … нужно каждый год проверять доходы и расходы и действовать в соответствии с этим» ^{[21, c.99]}. Стоит заметить, что в Османской империи единый фонд денежных средств вплоть до Танзимата так и не был создан, однако были заложены фундаментальные принципы бюджетных отношений – ежегодного контроля a priori и a posteriori, принцип сбалансированности бюджета. Таким образом, формирование бюджетных отношений, отвечающих современным требованиям, в странах Арабского Востока прошло ещё в период Средневековья. Особо следует отметить, что данный процесс произошёл без влияния западной правовой и политической культуры.

Рецепция западных стандартов в вопросах казны в странах Арабского Востока стала возможна с наступлением колониальной эпохи. Понятие «бюджет», активно используемое сегодня в законодательстве стран Арабского Востока, пришло в их правовую культуру с Запада в колониальный период после того, как полностью закрепилось в праве метрополий. Проследить данный процесс можно на примере Османской империи и Туниса. Выбор этих стран определяется их приверженностью реформам и новаторству. Так, провозглашение Танзимата в 1839 г. привело к изменениям финансовых основ османского государства. К крупнейшим реформам, основы которых были заложены султаном Абдул-Меджидом в Гюльханейском хатт-и-шерифе, следует отнести построение финансового управления по образцу Франции, в частности, утверждение новых правил формирования и расходования бюджетных средств. Бюджет в его современном понимании впервые появляется в Турции в 1841 г.

Под влиянием Танзимата проводятся соответствующие реформы и в Тунисе, однако они вызвали недовольство тунисцев. После Парижского конгресса 1856 г. Мухаммад II ибн аль-Хуссейн, преемник Ахмед-бея, обнародовал Фундаментальный пакт от 10 сентября 1857 года ^[9] по образцу Гюльханейского хатт-и-шерифа а Мухаммед III ас-Садык 26 апреля 1861 г. октроировал конституцию страны, которая стала первой конституцией на Арабском Востоке и содержала отдельную главу 9, посвящённую бюджету ^[2]. Так, обязанность за подготовку ежегодного проекта отчёта о бюджете и проекта бюджета возлагалась на министра финансов (ст. 74), отраслевым министрам вменялось предоставлять ежегодный отчёт о произведённых расходах и обоснование предстоящих премьер-министру (ст.75), который, в свою очередь, должен представлять указанные документы Верховному совету (ст.76). Кроме того, бюджетные вопросы поднимались в главе 4, устанавливающей цивильный лист, в ст. 63, закрепляющей обязательное одобрение Верховным советом вопросов увеличения или уменьшения налогов, баланса и управления расходами, ст.64, наделяющей Верховный совет правом контролировать a posteriori и a priori счета расходов министерств, ст.65 предусматривающей движение средств в рамках одобренного бюджета только на основании декрета главы государства.

По примеру Турции и Туниса аналогичные реформы были проведены во всех странах Арабского Востока. И сегодня мы не найдём ни одной страны, где бы не применялось на законодательном уровне понятие «бюджет», которое, по французскому образцу Императорского декрета от 31 мая 1862 года об общих положениях о государственном учёте понимается, в первую очередь, как «акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства».

Таким образом, можно сделать вывод, что рецепция понятия «бюджет» в странах Арабского Востока произошла с приходом колониальной эпохи и была инициирована Танзиматом. Однако было бы несправедливым утверждать, что метрополии принесли в страны региона культуру и правила бюджетных отношений, ибо арабская правовая культура, зародившаяся с первых лет Хиджры, к XIX в. сформировала все необходимые условия данной рецепции, создав крепкий, проверенный веками фундамент бюджетных отношений.