Политика государственной поддержки малолетних матерей: механизмы и социальные технологии ее реализации

Стукалова Анастасия Владимировна кандидат политических наук старший преподаватель, кафедра лингвистики перевода, Российский государственный социальный университет Stukalova Anastasiya Vladimirovna PhD in Politics Senior lecturer of the Department of Translation Linguistics at Russian State Social University  abcd271@yandex.ru Другие публикации этого автора

В Российской Федерации охрана и защита прав и интересов малолетних матерей осуществляется через государственные органы и учреждения, которые компетентны в сфере охраны и защиты прав и свобод человека. Они проводят мероприятия, направленные на улучшение правового статуса малолетних матерей, работающих матерей, одиноких родителей, воспитывающих детей, многодетных семей и других.

Особенности социальной защиты малолетних матерей в России связаны с субъектами, осуществляющими эту деятельность, и с их социальным предназначением. Эта работа имеет разнообразные формы и регулируется законодательными актами. Государство через органы социальной защиты регулирует социальную защиту малолетних матерей. А законодательные органы формируют нормативную базу для их поддержки, решают вопросы финансирования из бюджетных средств, выделенных на специальные социальные программы.

Наличие развитых властных структур в системе социальной защиты для категории малолетних матерей является определяющим в реализации социальных функций государства.

Как отмечается в Концепции проекта Федеральной целевой программы «Молодежь России», рассчитанной на 2011-2015 годы, и затрагивающей в той или иной мере вопросы малолетних матерей, существуют проблемы в реализации государственной молодежной политики.

Главная из них – выхолащивание системы поддержки молодых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В настоящее время только в 25% российских субъектах решаются комплексные меры по работе с такими категориями граждан. Поэтому государство вынуждено направлять немалые средства на преодоление таких социальных ситуаций.

Они возникают, прежде всего, из-за отсутствия современной инфраструктуры государственных молодежных организаций. А если они и есть, то предоставляемые ими услуги не интересны современной молодежи, а, значит, не пользуются широким спросом. Так, в 52 субъектах Российской Федерации работают специализированные организации со своими помещениями и современным техническим оснащением, а в остальных услуги для молодежи оказываются в неприспособленных непрофильных учреждениях. При этом оборудование, которым они оснащены, не позволяет получать молодыми людьми навыки в работе и применять современные технологии.

Ни одна из перечисленных и других проблем не может находиться в ведении одного органа исполнительной власти. Чтобы их преодолевать, необходимо применять в основномпрограммно-целевой метод. Он предусматривает совместную скоординированную работу многих организаций и ведомств. Вероятными последствиями отказа от него при решении проблем малолетних матерей может стать дальнейшая изоляция от общества подростков, попавших в трудную жизненную ситуацию, сохранение количества тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума, сохранение доли неполных семей, закрепление социального сиротства как явления.

Если не принимать срочные меры в области государственной молодежной политики, то степень участия молодых людей в социально-экономических и общественно-политических отношениях будет уменьшаться, что отрицательно скажется на темпах развития страны. Отсутствие государственной целевой программы молодежной политики не позволяет создать систему эффективного взаимодействия государства с молодежью.

Власть не может ставить перед молодежью государственные задачи и откликаться на ее изменяющиеся потребности и проблемы. А это приведет к невозможности реализации индивидуального подхода к каждому молодому человеку с учетом его потенциала, возможностей и интересов. Также сегодняшняя демографическая ситуация может затормозить структурные преобразования и модернизацию экономики.

Отметим также, что механизм поддержки малолетних матерей характеризуется наличием многочисленных регуляторов. Например, они являются потребителями услуг учреждений образования, социальной защиты, здравоохранения и других. Значительные полномочия имеют многочисленные ведомства, но сложность ситуации в том, что полномочия в сфере государственной молодежной политики в приоритетном порядке отнесены к уровню субъектов Российской Федерации. В результате действия органов исполнительной власти по реализации государственной молодежной политики оказываются разрозненными. Это приводит к тому, что малолетние матери не знают, какими услугами они могут пользоваться, а ответственные ведомства порой недостаточно информированы о их потребностях.

Программно-целевой метод дает возможность оптимизировать действия ведомств, что позволяет устранять дублирование в действиях и разрабатывать единые стандарты работы с малолетними матерями, а также сделать услуги для них комплексными.

В настоящий момент в России есть возможность создать координационный инструмент по реализации мер в работе с малолетними матерями. Причем, как между различными ведомствами, так и между федеральным и региональным уровнями власти. Использование в дальнейшем создаваемой федеральной целевой молодежной программы позволит оптимизировать работу органов исполнительной власти для решения перечисленных проблем. Прежде всего, за счет их комплексных и скоординированных действий, осуществления оперативного контроля за исполнением запланированных мероприятий, повышением мастерства, опыта и гибкости в работе исполнителей с молодежью, оптимизацией использования ресурсов при реализации программы.

На наш взгляд, программно-целевой механизм управления в поддержке малолетних матерей должен быть выбран по нескольким причинам. Во-первых, он дает возможность быстро и с максимальной степенью управляемости применять новые технологии для реализации приоритетов молодежной политики.

Во-вторых, упрощает реализацию молодежных проектов за счет предоставления более широких полномочий распорядителю бюджетных средств в отличие от исполнения сметы по расходам мероприятий, не входящим в молодежную программу.

В-третьих, опыт управления федеральными молодежными программами, показывает, что этот механизм является действенным и удобным при реализации государственной молодежной политики, и чтобы ее выстроить и сделать единой на всех уровнях управления не нужно управлять директивно сверху, а необходимо привлекать российские регионы в реализацию совместных проектов.

Этот метод позволяет предугадать некоторые организационные проблемы за счет гибкости действий заказчиков. Применение программно-целевого метода решит проблему адресности, последовательности, преемственности и контроля за использованием государственных средств, выделяемых для реализации молодежной политики, и в частности в сегмент малолетних матерей. А также позволит внедрить современные информационно-коммуникационные технологии для решения проблем молодежи при ее активном участии, создать условия для устойчивой работы инфраструктуры сферы молодежной политики.

Используя механизм социальной поддержки малолетних матерей, необходимо рассматривать его не только как структурный механизм, но и как комплексный механизм его проявления. Например, в Концепции государственной молодежной политики Российской Федерации ^[1] применены несколько механизмов:

– программный механизм: стерженеь федеральных, региональных, местных молодежных программ;

– информационный механизм: управление статистической отчетностью, проведение социологических исследований молодежных проблем, пропаганда государственной молодежной политики с помощью средств массовой информации;

– организационный механизм: управление государственной молодежной политикой органами исполнительной власти всех уровней, подведомственными организациями;

– политический механизм позволяет производить разработку и принятие законодательной и нормативно-методической базы законодательными органами государственной власти всех уровней;

– экономический механизм: организация системы финансирования государственной молодежной политики, включая систему внебюджетного финансирования;

– научный механизм: определение стратегии среднесрочной и долгосрочной государственной молодежной политики, поддержка научных исследований молодежных проблем, выработка подходов к развитию интеллектуального потенциала молодежи.

В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года представлен иной вариант механизма, который близок выше рассмотренному, и предусматриваетдальнейшее совершенствование российского законодательства, включение задач и мероприятий в молодежные программы всех уровней, призванных улучшить демографическую ситуацию, в том числе и за счет больших финансовых вливаний.

Этот механизм включает в себяметодическое обеспечение органов власти, направленное на управление демографическими процессами, системный мониторинг и анализ демографических процессов, развитие научных исследований в сфере народонаселения.

Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации на период до 2016 года ^[2] ориентирована на проектный механизм. Он учитывает непосредственное взаимодействие с молодежью на федеральном и региональном уровнях.

В зависимости от направлений работы различных учреждений и ведомств формируются различные механизмы. Так, для малолетних матерей актуально такое направление как обеспечение их эффективной социализации, находящихся в трудной жизненной ситуации. Диссертант предлагает следующие механизмы работы в этом направлении:

– создание систем по информированию малолетних матерей о реализуемых программах и предоставляемых услугах;

– внедрение современных методик работы и экспериментальных программ по работе с ними;

– переподготовка в регионах сотрудников органов исполнительной власти по делам молодежи, профильных организаций, волонтеров;

– реализация программ профориентации и трудоустройства малолетних матерей;

– проведение в регионах конкурсов лучших проектов по обеспечению социализации малолетних матерей.

В результате выполнения всех мероприятий по данному направлению необходимо создать систему электронных паспортов малолетних матерей в рамках государственной автоматизированной системы «Молодежь России». В них будет содержаться информация о проблемной ситуации, вовлеченности в программы реабилитации и социальной адаптации. Кроме того, по данным, содержащимся в электронных паспортах, отбирается и адресно направляется информация об имеющихся возможностях программ в соответствии с индивидуальными особенностями и проблемами каждой малолетней матери.

Заслуживает внимания общий механизм Федеральной целевой программы «Молодежь России», рассчитанной на 2011-2015 годы.

Чтобы создать инфраструктуру государственной молодежной политики, необходимо разработать комплекс мероприятий по созданию сети современной инфраструктуры, в частности, федеральных центров молодежной политики. Они будут заниматься предоставлением молодежи информационных услуг, профориентационной работой, созданием условий для занятий научно-техническим творчеством, проведением социологических исследований, оказанием методической помощи в организации детских и молодежных общественных объединений. А действующие в настоящее время центры молодежной политики, дома молодежи, центры досуга, спортивные секции нужно модернизировать.

Основными задачами федеральных центров будут сбор и анализ информации о положении молодежи, проведение мониторингов по ходу реализации государственной молодежной политики, оценка результативности деятельности местных органов исполнительной власти и молодежных учреждений, а также принятие мер, направленных на повышения качества их работы.

В России постоянно происходят перемены, которые вызваны реформированием экономических, политических и социальных институтов. А это требует теоретического и прикладного изучения вопроса о механизме социальных преобразований, и главным образом разработки социальных технологий проведения реформ. И не только изучения, но и разработки социальных концепций применительно к социальной практике.

Что касается определения понятия "социальная технология", то у исследователей нет единого мнения. Одни определяют социальную технологию как систему знаний о способах и средствах организации социальных процессов, с помощью которых достигаются поставленные цели. Другие представляют их как совокупность методов выявления и использования потенциалов социальной системы, а также получение максимального результата.

Автор предлагает свою формулировку данного понятия. Социальные технологии – способ осуществления деятельности государством, общественными организациями, бизнес-структурами, некоммерческими организациями, институтами гражданского общества и другими на основе рационального разделения социальных технологий на специальные программы с их дальнейшей координацией при выборе оптимальных средств и методов выполнения.

Мы считаем, что такое определение можно применять в социальной работе как интегрированному и универсальному виду деятельности, главная цель которой – удовлетворение социально-гарантированных потребностей людей, и в первую очередь, социально уязвимых групп граждан, к которым относятся малолетние матери.

Социальная технология, являясь совокупностью определенных приемов, методов, воздействий, имеет собственную структуру. Она состоит из определения цели, выбора решения, организации социального действия, анализа результатов. Кроме того, ее характерные черты – наличие системы последовательных действий в процессе решения задачи, достижения конкретного результата, а также действий, которые достигаются с помощью достигнутого опыта и благодаря высокой культуре исполнения, наличие научно-обоснованных социальных проектов. Также необходимо обращать внимание на значимость программ социологического мониторинга социальных проблем ^[3].

Каждая социальная технология является результатом проблемной ситуации, и чтобы ее решить, нужно разработать и внедрить ту, которая сможет обеспечить достижение поставленной цели в решении той или иной социальной проблемы. Существует несколько механизмов, позволяющих формировать цели, которые достигаются определенной социальной технологией. Например, цель может быть не только желаемым результатом, но и рассматриваться, как желание человека изменить в лучшую сторону свою жизненную ситуацию.

Причем для достижения одной и той же цели можно использовать разные технологии, а вот одна технология может обеспечивать достижение нескольких целей. Поэтому мы выделяем основные характеристики социальных технологий:

– универсальность (применение одной социальной технологии на нескольких специфических объектах для решения одних и тех же задач)

– конструктивность (достижение цели при решении проблем проверенными и обоснованными способами);

– результативность (ориентация на результат);

– оперативность (реализация поставленной цели в оптимальные сроки);

– относительная простота (ей может воспользоваться специалист определенной квалификации);

– гибкость (адаптация в изменяющихся условиях);

– экономическая целесообразность (технология может быть эффективной, но в тоже время не экономичной).

Если все эти характеристики присутствуют при решении определенной социальной проблемы, то можно говорить, что та или иная технология является эффективной.

Поскольку социальные технологии связаны с малолетними матерями, то они должны быть выверенными экспериментальными моделями, содержащими научно-обоснованные гарантии, что любая технология будет им во благо. Так как социальные технологии повторяются при решении проблем похожих социальных объектов, то они не могут использоваться механически, их необходимо корректировать.

Методика применения социальной технологии всегда должна быть уникальной и учитывающей конкретные условия. С одной стороны, социальная технология – это четкая и завершенная система действий при решении практической социальной задачи, а с другой, развивающаяся система, которая пополняется новыми методиками.

Когда мы говорим о социальных технологиях государственной поддержки малолетних матерей, то, прежде всего, имеем в виду реализацию в субъектах Российской Федерации государственных программ – приоритетных национальных проектов. Они осуществляется на основе различных технологий.

Приоритетные национальные проекты – это реализация конституционных целей и задач в социальной сфере (ст. 7, 37–43 Конституции Российской Федерации). Существует связь между законодательными нормами и национальными проектами: конституционный принцип высшей ценности человека, его прав и свобод соотносится с принятой концепцией, по которой основные инновационные вложения должны быть направлены для обеспечения достойной жизни людей.

В указанных нормативно-правовых условиях, несмотря на социально-политическую значимость проблемы на федеральном уровне, деятельность по государственной поддержке малолетних матерей не регулируется отдельными документами и программами. Однако, мы можем указать на целый комплекс взаимосвязанных социально-ориентированных программ.

В настоящее время в российских регионах не существует специальных масштабных проектов, посвященных малолетним матерям, но приняты или разрабатываются региональные целевые программы, в которых предусматривается их поддержка. Они направлены на решение, прежде всего, проблем в области образования, здравоохранения и жилищной политики.

Жилищная проблема для малолетних матерей наиболее сложная и актуальная. Но получить им жилье было трудно и раньше, и сейчас.

В российских регионах решение проблемы жилья малолетних матерей осуществляется на основе целевых программ. Причем, объем и технологии определяются региональными особенностями и финансовыми возможностями.

Например, в Москве реализуется программа «Молодой семье – доступное жилье». Малолетние матери не могут стать ее участниками в силу своего возраста. Но городские власти при решении жилищной проблемы используют социальные технологии по предоставлению ипотечных кредитов и субсидий их родителям, выделение жилья с рассрочкой платежа и другие. Поэтому в этом плане наиболее целесообразное направление политики государственной поддержки малолетних матерей является разработка и реализация системы, которая включает в себя социальные и рыночные механизмы решения их жилищной проблемы.

Малолетние матери получают разнообразную государственную поддержку через социальные технологии социализации. Под ними понимается совокупность последовательных операций и процедур целенаправленного воздействия на ускорение процесса усвоения малолетними матерями новых социальных ролей.

На наш взгляд, к условиям реализации таких технологий в отношении исследуемой нами группы граждан можно отнести наличие институциональной федеральной и региональной социальной политики, способствующей социализации малолетних матерей и усвоению ими социальных ролей, созданию в регионах сети специализированных служб по их поддержке, оказанию им психологической, медицинской и другой помощи.

От того, какие ставятся цели и какие выбираются направленности воздействия можно выделить следующие технологии:

– просветительские (центры по оказанию социальной, правовой, информационной помощи малолетним матерям);

– технологии психологической поддержки (телефоны доверия, психологические службы);

– технологии содействия обучению и занятости малолетних матерей;

– технологии по развитию социальной активности малолетних матерей;

– технологии социальной поддержки малолетних матерей по содействию в решении их социально-экономических и бытовых проблем.

В рамках Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации на период до 2016 года ^[2], предусматривающей государственную поддержку малолетних матерей реализуются, например, проекты «Карьера», «Молодая семья России», «Шаг навстречу», направленные на улучшение их положения.

Основная задача проекта «Карьера» – развитие форм вовлечения малолетних матерей в трудовую жизнь. Чтобы ее реализовать, разработаны специальные мероприятия, которые позволят вовлечь их в работу молодежных трудовых объединений: летние трудовые лагеря, биржи труда молодежи и другие.

Но необходимо не только внедрять формы и технологии профессионального и социально-правового просвещения малолетних матерей, оказывать помощь в планировании и развитии эффективной их карьеры, но и программы развития их социальной компетентности, что необходимо для продвижения на рынке труда. Не менее важным является создание максимальных условий для гибкого вовлечения малолетних матерей в новые виды деятельности и обеспечение их законных прав и интересов. В частности, оказывать поддержку не только в социальной и экономической сфере, но и в области передовых технологий и научно-промышленных разработок.

По видам и сложности работ, которые могут выполнять малолетние матери в соответствии с российским законодательством, аудиторию этого проекта можно условно разделить на различные группы от 14 до 18 лет. Это несовершеннолетние ребята, выполняющие временные работы и которые частично заняты. Им необходимо оказывать содействие в организации трудовой практики, приобщать к труду.

При реализации проекта «Молодая семья России» используются технологии для укрепления института малолетнего материнства: реализуются программы по пропаганде ответственного родительства и семейных ценностей, формированию механизмов поддержки малолетних матерей; создаются стартовые возможности для их становления.

В проекте «Шаг навстречу» используются социальные технологии, направленные на оказание помощи малолетним матерям, оказавшимся в трудной ситуации. В частности, в их интеграции в общество, вовлечении в общественную, социальную, экономическую и культурную жизнь социума.

Участники проекта также проводят работу по пропаганде в молодежной среде идеи толерантности и помощи малолетним матерям. В его рамках проводится работа по оказанию адресной мобильной социальной помощи им, а также программ по развитию навыков и умений самостоятельной жизни.

В целом, мы считаем, что из всех категорий российских граждан, нуждающихся в особой помощи, на первом месте малолетние матери. И им в настоящее время требуется особая, постоянная, гарантированная и адресная поддержка со стороны государства. У них множество проблем, но актуальными являются материальная и жилищная обеспеченность, обучение, трудоустройство, низкая зарплата, большое количество платных медицинских услуг, духовная и психологическая неподготовленность к взрослой жизни.

Эти и другие проблемы нужно решать при помощи реализации мер, которые закрепили бы гарантируемые российским государством права по социальной поддержке малолетних матерей, способствовали бы систематизации правовых норм, направленных на реализацию семейной политики России ^[4].

Политика государственной поддержки малолетних матерей, как правило, определяется государственными мерами, связанными с социальной защитой материнства и детства. Решения, которые принимаются органами власти, адресованы не подростковой семье как институту, а её членам.

Также имеются факты противоречивости и нарушения координации реализации политики государственной поддержки малолетних матерей на региональном и федеральном уровнях.

Соответствие законодательства субъектов федеральному законодательству – важнейшая гарантия единства правового пространства России. В целом законодательство в области социальной защиты малолетних матерей соответствует нормам международного права. Однако в вопросе механизма и технологий необходимо дальнейшее совершенствование, разработка и систематизация.