Место и роль исполнительного производства в системе Российского права в современный период. Актуальные проблемы и пути их решения

Коломыцин Петр Вячеславович Консультант отдела по координации деятельности правоохранительных органов департамента по координации правоохранительной деятельности, исполнения административного законодательства и обеспечения деятельности мировых судей Приморского края 690001, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Светланская, 22, оф. 1105 Kolomytsin Petr Vyacheslavovich Consultant of the Division for Coordination of Law-Enforcement Activities, Department for Coordination of Law-Enforcement Activities, Execution of Administrative Legislation and Maintenance of Activity of Peace Justice in the Primorsk Territory 690001, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Svetlanskaya, 22, of. 1105 petrkolomycin@mail.ru

Формирование российской государственности характеризуется важнейшим значением в ней института исполнительного производства в каждом историческом периоде России. Несмотря на то, что исполнительное производство является только следствием исполнения судебных и иных актов государственного принуждения, нельзя не отметить, что именно данный механизм окончательно восстанавливает нарушенную законность, права и интересы разных субъектов.

Во все времена существования института принудительного исполнения судебных и иных актов (и в настоящее время в частности) вопросы совершенствования законодательства об исполнительном производстве находились и находятся под пристальным вниманием законодательных, исполнительных, судебных органов, научного сообщества и лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность.

Можно сказать, что государство в лице органов принудительного исполнения ежедневно находится в контакте с населением, а их общественное восприятие населением распространяется на все государство.

Сегодня остро стоит вопрос о взаимодействии и взаимообогащении науки и практики исполнительного производства в общем деле - совершенствовании в Российской Федерации процедуры исполнения актов юрисдикционных органов.

Исследование показывает, что исполнительное производство прошло длительный эволюционный процесс в своем историческом периоде. Реформирование данной сферы в 90-х годах прошлого века (принятие Федеральных законов от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (утратил силу) и от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах»), а также вступление с 1 февраля 2008 года в силу Федерального закона от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» привело к тому, что полномочия по исполнению исполнительных документов были переданы исполнительной власти. Однако суд, значительно уступив свои позиции, не утратил возможности влияния на процесс исполнения судебных решений. Дальнейшее реформирование носило и носит скорее комплексный характер и затрагивает пограничные с исполнительным производством отрасли гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права и др. ^[1]

Законодатель на сегодняшний день отказался кодифицировать исполнительное законодательство, хотя такие предложения от представителей практики и научного сообщества поступали. Приняв очередную версию федерального закона «Об исполнительном производстве», законодатель внес поправки в другие нормативные правовые акты, но так и не кодифицировав исполнительное производство, тем самым указав что в данной области есть еще над чем работать.

После реформирования исполнительного производства вопрос о его самостоятельном характере, о его выделении в качестве отдельной разновидности юридического процесса приобрел в этой связи новое звучание.

Под исполнительным производством понимается вид процессуальной деятельности, протекаемой в установленном законом порядке и осуществляемой как органами принудительного исполнения, так и иными органами и организациями, исполняющими требования исполнительных документов в целях восстановления и защиты нарушенных прав. ^[2]

Соотношение принципов юридического процесса с исполнительным производством показывает, что их содержание можно экстраполировать и на сферу принудительного исполнения. Это явилось подтверждением тезиса о процессуальном характере исполнительного производства. Кроме того, можно выделить ряд принципов, присущих только исполнительному производству: своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения; неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи; соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. Практическое значение указанных принципов состоит в том, что с их помощью можно определить какой должна быть процедура исполнительного производства, чтобы отвечать целям правильного и эффективного исполнения юрисдикционных актов, обеспечивать защиту прав и интересов участников исполнительного производства.

Следует обратить внимание на то, что в сфере исполнительного производства действует принцип сочетания императивности и диспозитивности, что обусловлено спецификой предмета и метода правового регулирования данного вида отношений. ^[3]

В качестве общего признака юридического процесса, распространяющегося на все его виды и в связи с этим характерного также для исполнительного производства, следует выделить признак стадийности. Так как исполнительное производство относится к разновидности правоприменительного процесса, то стадии, которые в его рамках выделяются, характерны для исполнительного производства.

Важное значение для характеристики юридической природы исполнительного производства имеют источники права, регулирующие отношения в рассматриваемой сфере. Помимо Федерального закона от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» - это Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Арбитражный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты процедуры исполнительного производства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, к ним также следует отнести, приказы, инструкции министерств Российской Федерации и федеральных служб, постановления, определения, решения судебных органов.

В целях наиболее эффективного правового регулировании отношений в области принудительного исполнения, представляется целесообразным прежде всего провести реформирование всей системы законодательства в сфере исполнительного производства и сделать это в комплексе, чтобы устранить имеющиеся в нем коллизии и выявить пробелы.

Логичным итогом такой работы и должна стать кодификация правовых норм, регулирующих отношения в процессе исполнительного производства, то есть принятие Исполнительного кодекса Российской Федерации.

Действующий федеральный закон «Об исполнительном производстве» только отчасти преодолел проблемы, с которыми приходится сталкиваться участникам исполнительного производства в процессе осуществления исполнительных действий, благодаря более подробному рассмотрению основных моментов, а также уменьшению числа отсылочных норм. ^[4]

Однако, несмотря на более чем десятилетнее действие законодательства об исполнительном производстве, многие законодательные проблемы так и не удалось решить, при этом появились новые, в связи с чем, действующее законодательство об исполнительном производстве нуждается в дальнейшей переработке, учитывая новые возможности и полномочия, предоставляемые для судебных приставов-исполнителей.

Принятие Федерального закона от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» не позволило решить все проблемы, с которыми сталкиваются при осуществлении правоприменительных действий.

Одной из наиболее актуальных проблем является соблюдение сроков проведения исполнительных действий. В юридической науке и практике вопрос об оптимальном времени проведения исполнительных действий является, безусловно, одним из самых сложных и в то же время особо значимых действий в исследуемом нами институте.

В целях обеспечения своевременного исполнения юридически значимых действий (исполнительных действий) необходимо устанавливать разумные сроки выполнения требований, содержащихся в исполнительных документах. Своевременность, однако, не следует путать с эффективностью, чрезмерная поспешность может отрицательно сказаться на юридических результатах операций, проведенных по исполнительному производству, в том числе на качестве выполненных процедур. Это, в свою очередь, может вызвать нарушение прав и охраняемых законом интересов участников исполнительного производства. В особенности, видится опасным проявление искусственного сокращения срока.

По общему правилу, предусмотренному Федеральным законом от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», содержащиеся в исполнительном документе требования должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства, за исключением требований, предусмотренных частями 2-6.1 статьи 36 данного Федерального закона.

В силу требований действующего законодательства указанный срок не является пресекательным, то есть не предусмотрена возможность продления такого срока. На практике получается, что в случае неисполнения требований исполнительного документа в двухмесячный срок, исполнительные действия продолжаются вплоть до окончания, прекращения или приостановления исполнительного производства.

С учетом нагрузки судебного пристава-исполнителя и сложной многоступенчатой процедуры исполнения требований отдельных исполнительных документов, двухмесячный срок крайне мал и не всегда возможен, поэтому, как правило, в таких случаях судебный пристав-исполнитель нарушает установленный Федеральным законом от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» двухмесячный срок, несмотря на проведенную содержательную работу.

Таким образом, представляется целесообразным законодательно установить срок исполнительного производства – 2 месяца, с возможностью его продления главным судебным приставом субъекта Российской Федерации, в том числе в целях контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя.

Понятно, что реформа отечественного производства по реализации ими исполнительских услуг уполномоченными органами должна продолжаться. Но ввиду низкой эффективности исполнения судебных актов и актов и иных правовых органов, что не только нарушает права граждан и организаций, но и порождает ряд других негативных явлений, необходимо дальнейшее реформирование системы. ^[5]

Российским юристам приходится всерьез задумываться, что нужно сделать для того, чтобы уровень фактической результативности в работе судебных приставов стал выше, а уровень негативных явлений в сфере осуществления их деятельности стремился к нулю.

Несмотря на то, что за последнее десятилетие произошли некоторые изменения в системе исполнительного производства, в исполнительном законодательстве, главная проблема как была так и осталась – это крайне низкая исполнимость судебных и прочих предъявляемых к исполнению актов (рисунок 1).

Рисунок 1 – Сведения о количестве исполнительных производств (в млн. ед.) ^[6]

Так, несмотря на то, что исходя из данных показанных на рисунке 1, доля количества исполненных исполнительных производств, по которым должники полностью или частично исполнили свои обязательства в 2018 году, в сравнении с 2013 годом, увеличилась на 59%, тем не менее, исходя из данных доклада ФССП за 2018 год, в целом доля исполнительных производств, в рамках которых требования или фактически исполнены либо должники начали выполнять свои обязательства, составила 45,3 %, то есть более половины судебных и иных решений не исполняется.

Анализируя состояние исполнительного производства в Российской Федерации, хочется обратить внимание на частноправовую модель организации исполнительного производства, обязательной к исполнению в некоторых зарубежных странах (Франция, Канада, Литва), элементы которой возможно привнести в организацию исполнительного производства в Российской Федерации. ^[7]

При этом, нельзя исключать проблемы, которые возможны при переходе к альтернативной модели организации исполнительного производства, самой большой их которых представляется злоупотребление полномочиями частными судебными приставами и заключается в получении максимальной прибыли, в возможности получения дополнительной информации о деятельности должника и его платежеспособности в корыстных целях. Возможно предположить, что без очень жестких механизмов контроля со стороны государства переход на частные или гибридные модели организации исполнительного производства может повысить криминализацию деятельности данного сектора. Также «частные» судебные приставы могут привести к снижению престижа некоторых профессий, поскольку их действия потребуют сильного роста доходов по сравнению со многими чиновниками, в том числе судьями. Кроме того, заявитель часто не в состоянии оплатить услуги по поиску должника и его имущества, соответственно не сможет получить желаемый результат.

Но существует и множество положительных моментов, к которым, помимо приведенных выше, можно отнести: продвижение по службе судебного пристава; освобождение государственного механизма от бремени финансовой помощи органам, осуществляющим принудительное исполнение (например, лицо остается должником, а результаты оплаты функционирования судебного пристава-исполнителя не осуществляются за счет средств федерального бюджета, а зависят от результатов его деятельности) и др.

Кроме изменения организации самой системы исполнительного производства, в российском исполнительном производстве могут использоваться и многие меры, используемые в зарубежной исполнительской практике, например: ответственность должника за неуважение к суду, так как неисполнение судебных актов является прямым проявлением неуважения к судебному решению; использование межотраслевых санкций за неисполнение судебных актов (лишение лицензии, дающей право вести профессиональную деятельность должников но делам о взыскании алиментов).

Следовательно, частноправовая модель организации системы принудительного исполнения, несмотря на все ее плюсы и минусы, безусловно, заслуживает самого пристального внимания и исследования, но во избежание различного рода злоупотреблений, принудительное исполнение должно быть прерогативой государственных органов. Кроме того, в России, где уровень дохода основной части населения оставляет желать лучшего, большинство взыскателей просто не смогут себе пользоваться услугами частного пристава.

Еще одним направлением реформирования органов принудительного исполнения может быть возрождение института приставов при суде, однако и тут можно найти больше минусов, нежели плюсов, так как для этого потребуется организовывать исполнение актов, вынесенных другими юрисдикционными органами, разрешать вопросы с нагрузкой на приставов-исполнителей, так как она вряд ли уменьшится вследствие подобной перестановки. ^[8]

Поэтому видится более приемлемым другой вариант, который предполагает возрождение соответствующих структур при судах с одновременным сохранением теперешней работающей системы организации принудительного исполнения.

Ряд отечественных процессуалистов указывает на вероятность применения института медиации в исполнительном производстве. Заключение до окончания исполнительного производства между взыскателем и должником мирового соглашения, соглашения о примирении, утверждаемых судом, предусмотрено статьей 50 Федерального закона от 02 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

При этом, следует четко разграничить медиативное соглашение и мировое соглашение, заключенное по нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, даже при участии медиатора.

Бесспорно, утвержденное мировое соглашение в случае его неисполнения подкрепляется принудительной силой государства, чего нет и не может быть по природе вещей в отношении соглашения медиативного. В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» процедура медиации используется для урегулирования споров о праве. В виду оговоренной выше бесспорности исполнительных процессуальных правоотношений появляется конфликт правовых норм. Также, российское законодательство не предусмотрело механизм, заставляющий недобросовестную сторону выполнить медиативное соглашение, что, очевидно, является минусом. Чтобы институт медиации начал хотя бы как-то нормально функционировать в исполнительном производстве, необходимо внести соответственные изменения в законодательство об исполнительном производстве об альтернативном урегулировании споров. ^[9]

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что необходимо рассмотреть возможность воссоздания института судебных исполнителей при судах и его закреплении на законодательном и организационном уровне. При этом нет необходимости менять действующую сейчас модель организации исполнительного производства (сохранив институт федеральной службы судебных приставов и осуществив только перераспределение полномочий внутри службы). То есть создать в России судебно-административную модель организации принудительного исполнения судебных актов и иных документов смешанного типа.