О некоторых проблемах, возникших при создании Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации

Ковалев Дмитрий Владимирович старший преподаватель, кафедра специальной подготовки, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» 664081, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Лопатина, 4, кв. 127 Kovalev Dmitrii Vladimirovich Senior Lecturer at the Department of Special Training of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 664081, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Lopatina, 4, kv. 127 dmitrikovalev67@gmail.ru

Домбровский Алексей Анатольевич старший преподаватель, кафедры Специальной подготовки, Федерального государственного казенного учреждения дополнительного профессионального образования "Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации". 625049, Россия, г. Тюмень, ул. Амурская, 75 Dombrovskii Aleksei Anatol'evich Senior Lecturer at the Department of Special Training of Tyumen Institute for Professional Training of the Ministry of Internal Affairs Personnel 625049, Russia, g. Tyumen', ul. Amurskaya, 75 dobrinya_52@bk.ru

В 2016 году Указом Президента РФ № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации», для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина была создана Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия).

Сферой деятельности вновь созданной структуры, в числе прочих, Президент определил регулирование оборота оружия, контроль за частной охранной деятельностью, частной детективной деятельностью и осуществление вневедомственной охраны.

В рамках реализации этого указа внутренние войска МВД России были преобразованы в войска национальной гвардии РФ, и явились по сути, фундаментом появившейся структуры. Кроме внутренних войск, в состав войск национальной гвардии влились такие службы МВД России, как вневедомственная охрана, лицензионно-разрешительная система, а также специальные подразделения ОМОН и СОБР.

По логике Указа, подразделения Росгвардии, помимо прочих задач, должны сосредоточить в своем составе те силы, которые осуществляют учет и контроль за производством, распространением, хранением и применением оружия; подготовкой кадров для частных охранных и детективных структур, а также контроль над их деятельностью; обеспечивают обязательную охрану особо важных объектов, охрану имущества любых форм собственности на договорной основе, в том числе при его перевозке; оказывают силовую поддержку проводимым специальным мероприятиям подразделениями и структурами других правоохранительных ведомств. Для реализации такого решения, из состава МВД России в Росгвардию были переведены все силы, регулирующие оборот оружия, и наиболее подготовленные к его применению в различных условиях подразделения. Ведь не секрет, что по существующей статистике, на момент создания Росгвардии, первое место по применению огнестрельного оружия занимала вневедомственная охрана, а уж потом в этот перечень входили остальные подразделения МВД России, включая и специальные.

Вместе с перешедшими в состав Росгвардии подразделениями МВД России, этой структуре были «делегированы» и задачи, для выполнения которых, в свое время данные подразделения создавались.

Рассмотрим некоторые направления деятельности, определенные Федеральным Законом Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 226-ФЗ для решения силам войск национальной гвардии, и разберем, какими еще подразделениями каких силовых структур также предусмотрено их выполнение:

1. Участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности.

Обратите внимание, что основную нагрузку по выполнению этого пункта закона, законодатель возлагает на полицию ^{[1, ст.2, п.1, пп.6]}, в то время, как войска Росгвардии выполняют вспомогательные функции ^{[10, абз. 6,7]}. Напомним, что подразделения вневедомственной охраны, будучи в составе МВД России, несли непосредственную службу по охране общественного порядка, на ОМОН и СОБР ложилась обязанность оказания силовой поддержки при осложнении оперативной обстановки.

В настоящее же время, отделы вневедомственной охраны, как, впрочем, и другие подразделения Росгвардии, несут службу в этом направлении не на постоянной и непрерывной основе, а тогда, когда появляется «окно» в выполнении ими своих основных обязанностей. К примеру, пока на обслуживаемой территории нет сообщений о срабатывании тревожной или охранной сигнализации – осуществляется мониторинг состояния общественного порядка и общественной безопасности. Причем, задерживать и доставлять правонарушителей в отделы полиции в большинстве случаев приходится уже не им, а только патрульно-постовой службе полиции, которая в последнее время была сильно сокращена (согласно положениям указов Президента РФ «О внесении изменения в указ Президента РФ от 5 мая 2014 г. № 300 “О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации”» (в ред. от 31.12.2017), вступившего в силу с 1 января 2018 г., и от 07.07.2016 № 321 штатная численность сотрудников ОВД стала меньше на 126 111 единиц^[3]) ^[10].

Роль ОМОН в охране правопорядка в настоящее время, тоже стала несколько иной. В то время, когда они входили в состав полиции, вызвать на помощь в резко ухудшающейся оперативной обстановке подразделения отрядов не составляло особого труда. Сейчас же, ввиду перехода ОМОН в иную структуру, чтобы воспользоваться силовой поддержкой, необходимо кроме обоснования своего вызова перед руководством ОВД, согласовать его с командиром Росгвардии, который и дает команду на оказание помощи. На все разрешения уходит достаточно большой промежуток времени, и, в некоторых случаях, оказание помощи уже не целесообразно. С другой стороны, при планировании какой-либо операции по задержанию преступников, и затребовании силовой поддержки со стороны Росгвардии, приходится учитывать неминуемые дополнительные траты времени на согласование, так, как такому запросу необходимо пройти больше инстанций (а иногда он идет чуть ли не через центральные аппараты министерств), а это - увеличение шансов провалить, или просто не довести до завершения всю разрабатываемую операцию. С использованием СОБР в интересах МВД, происходят аналогичные проблемы.

Преодолеть внезапно возникшие перед полицией трудности по привлечению силовой поддержки для проведения операций в интересах ОВД, можно пойти двумя путями:

- перевести специальные подразделения Росгвардии в оперативное управление МВД России;

- создать в составе МВД России новые специальные подразделения, аналогичные СОБР и ОМОН.

Любой из перечисленных путей несет в себе как достоинства, так и недостатки. К примеру, передача подразделений в оперативное управление МВД России влечет за собой проблемы взаимосвязи управляющих структур министерств, работающих в различных направлениях деятельности. А создание новых специальных структур – это дублирование уже существующих, натренированных и успешно действующих подразделений.

2. Охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Выполнением данного требования закона, в части их касающейся, кроме Росгвардии, также занимаются Федеральная служба охраны ^{[2, ст.13, п.2]}, Вооруженные Силы Российской Федерации ^{[3, ст.22, п.1]} и полиция ^{[1, ст.13, п.25]}.

Функция охраны важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях, в основном обеспечивается Росгвардией. Всем остальным перечисленным структурам Федеральными законами предписано обеспечивать охрану важных объектов, на которых они несут службу. А кроме того, особо важные объекты, перечни которых утверждает правительство Российской Федерации, невзирая на то, кто занимается их охраной в повседневной жизни, подлежат обязательному взятию под охрану войсками национальной гвардии при введении в действие особых режимов жизнедеятельности.

3. Участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом.

В настоящее время для нашей страны, да и для мира в целом, проблема борьбы с такими явлениями, как терроризм и экстремизм стоит очень остро. Достаточно вспомнить недавние события в Чечне, периодические всплески экстремизма по Северному Кавказу, да и по всей стране. Если рассматривать иные страны, то можно отдельно упомянуть Сирию, Афганистан, которые достаточно долго создают дестабилизирующую обстановку на наших южных рубежах. И этот перечень далеко не закончен.

В связи с распространённостью явления и его повышенной социальной опасностью, законодатель вменил проведение борьбы с терроризмом и экстремизмом практически всем имеющимся в стране силовым структурам.

Основным органом, координирующим и направляющим деятельность своих силовых подразделений, и структур других министерств в этом направлении, является Федеральная служба безопасности Российской Федерации ^{[4, ст.8]}. Кроме того, как уже говорилось, решению данной проблемы оказывают помощь: Федеральная служба охраны Российской Федерации ^{[2, ст.13, п.4]}; Министерство внутренних дел Российской Федерации ^{[1, ст.12, п.17]}; Министерство обороны Российской Федерации ^{[3, ст.22, п.2]}; и Войска национальной гвардии.

4. Участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции.

Введение перечисленных особых режимов жизнедеятельности, функционирование государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в период их действия, ограничения и ответственность, накладываемые на деятельность, в том числе и граждан, предусматривается:

- Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;

- Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении»;

- Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

В частности, чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации. В период действия чрезвычайного положения закон оговаривает возможность наложения некоторых ограничений на действия граждан, предприятий, учреждений и организаций, а также вменение им выполнения определенных дополнительных обязанностей ^[5].

Для реализации чрезвычайного положения законом предусматривается привлечение сил и средств всех силовых структур, без явного выделения основного, руководящего звена. Очевидно, что, в зависимости от характера возникшей ситуации, руководителем в введенном особом режиме может выступить представитель той или иной силовой структуры, по направлению своей основной деятельности. К примеру, если режим чрезвычайного положения вводится из-за чрезвычайных событий природного или техногенного характера, то руководить ликвидацией последствий будет представитель МЧС России, а при введенном чрезвычайном положении для поимки особо опасных преступников – уже представитель МВД России, и т.д.

Военное положение - это особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Действие данного режима начинается с даты, установленной указом Президента Российской Федерации и заканчивается датой и временем отмены военного положения ^{[6, ст.1]}.

В период действия военного положения, на права и свободы граждан могут накладываться предусмотренные законом ограничения.

В обеспечении режима военного положения в равных долях участвуют все без исключения силовые структуры, обеспечивая действие этого режима, каждая – в своей сфере деятельности.

Решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Если для ее проведения требуются значительные силы и средства или она охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей, руководитель проведения специальной операции уведомляет о введении этого правового режима и о территории, в пределах которой она проводится, Президента Российской Федерации и, при необходимости, иных должностных лиц. ^{[7, ст.12]}

Таким образом, основным ведомством, занимающимся обеспечением режима специальной операции, является Федеральная служба безопасности ^{[4, ст.8]}, а участвующими будут:

- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий ^{[8, разд.III, п.1]};

- Министерство обороны Российской Федерации ^{[3, ст.5, п.3]};

- Министерство внутренних дел Российской Федерации ^{[1, ст.12, п.29]}.

В целом можно сказать, что при введении особых режимов жизнедеятельности, каждая силовая структура решает только свои, присущие направлению ее деятельности, задачи, и лишь в некоторых случаях, когда сложившаяся ситуация полностью ложится в рамки основного направления ее деятельности, тогда именно она и занимается руководством вводимым режимом.

5. федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной и частной детективной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

Выполнение этой функции, до недавнего времени, целиком и полностью лежало на МВД России. Теперь за данное направление деятельности отвечает Росгвардия. А в качестве оказывающих помощь привлекаются Федеральная служба безопасности ^{[4, ст.10]} и полиция ^{[1, ст.12, п.21]}.

Причем, при осуществлении надзора за оборотом оружия обязанности распределены таким образом, что выдача разрешений на выполнение различных действий с ним лежит на Росгвардии, а непосредственный контроль за соблюдением законодательства об оружии среди населения на ежедневной основе выполняется полицией.

Последнее, на наш взгляд, является не рациональным. Ведь перед тем, как выдать гражданину лицензии на хранение, ношение, использование, коллекционирование, экспонирование, либо любые другие действия с огнестрельным оружием, сотрудник лицензионно-разрешительной системы должен владеть всем объемом информации о человеке. А предоставление этих сведений, практически целиком лежит на полиции. Да и после получения искомого разрешения, проверками выполнения гражданами требований Федерального закона от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», также занимаются, преимущественно, участковые уполномоченные полиции.

В связи с изложенным, исходя из логики происходящего перераспределения обязанностей в силовых структурах, представляется правильным либо передать функции по проверке соблюдения охотниками и другими гражданами, имеющими право на хранение, ношение, использование, коллекционирование, экспонирование, и т.д. огнестрельного и другого оружия, войскам Росгвардии, либо деятельность по лицензированию указанных действий – полиции. Только в этом случае работа в данном направлении не будет разделена между различными министерствами, а сосредоточится в одной структуре. Тем самым можно будет уменьшить объем документооборота, как внутри, так и между ведомствами, повысить скорость рассмотрения заявлений граждан, и, в конечном итоге, повысить результативность работы в целом в обозначенном направлении.

Делая выводы из изложенного, можно сказать, что создание войск Росгвардии повлекло за собой перераспределение обязанностей между силовыми структурами государства. Часть направлений деятельности, согласно законодательству, оказалась в ведении разных министерств. В результате, за решение ряда проблем отвечают две и более структуры. В некоторых случаях это оправдано. Например, к защите государства при военном вторжении извне конечно же необходимо привлекать все без исключения силовые, и не только, ведомства. Но, если речь идет о решении узконаправленной задачи, например, такой, как проведение разрешительной работы среди населения, разделение обязанностей среди нескольких силовых структур, на наш взгляд, только вредит ее полноценному и качественному выполнению.

В случае с разрешительной системой, как представляется, самым простым выходом из сложившейся ситуации будет возможная передача из ведения Росгвардии обратно в МВД России функции лицензирования оборота оружия. Тогда весь процесс, от выдачи разрешений до контроля за соблюдением требований закона «Об оружии» будет находиться в одной управляющей структуре.