Экологическая политика в области обращения с отходами в ЕС и в России

В последние годы специалисты многих стран уделяют самое пристальное внимание ис­следованию проблем экологической политики, ее связям с другими видами политики (транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, здравоохра­нительной и т.п.), структуре, правовым основаниям и механизмам реализации ^[1].

Государственная экологическая политика (по одному из мнений, выработанных в литературе) - это «совокупность решений и действий, осу­ществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направле­ниям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств»^[2].

По своей структуре она является сложной. Так, в государственной экологической политике выделя­ют приоритетные, перспективные, долгосрочные и текущие задачи (направления либо элементы) - в зависимости от значимости и времени реализации. На наш взгляд, структуру экологической политики можно построить по аналогии со структурой (систе­мой) экологического права ^[3]. Это дает возможность подчеркнуть ее комплексный характер и самостоя­тельную роль. Соответственно, выделяются поли­тика в области охраны: животного мира, водных ресурсов и объектов; лесов; растительного мира вне лесов; недр; почв и т.п., а также политика в области обращения: с отходами, с опасными веществами, с генно-модифицированными организмами и т.п. Кроме того, экологическую политику можно струк­турировать в зависимости от сферы отношений, в которых она преимущественно разрабатывается и реализуется. Тогда говорят об эколого-правовой политике (а в ее рамках, например, об уголовно-экологической политике); эколого-экономической политике или политике в области экономики приро­допользования и др. Наконец, существуют между­народная (или глобальная) экологическая политика, национальная, региональная, местная.

Значение и влияние экологической политики определяется многими обстоятельствами: проявле­ниями экологического кризиса, состоянием и качес­твом окружающей среды и ее отдельных компонен­тов, развитостью законодательства, стабильностью экономики и финансов, наличием оргструктур и их подготовленностью к осуществлению эколого-поли-тических решений, мер и действий, политической волей и многими другими. Учет этих и других обстоятельств, как известно, привел к необходимости принятия эколого-политического документа глобального масштаба – декларации Рио-де-Жанейро (1992 г.) Далеко не последнее место здесь занимают и связи экологической поли­тики с другими видами политики: транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, научной, торговой и др., поскольку реализация любой из политик, из указанных видов политик затрагивает и сферу экологической политики. Это отлично прослеживается в тексте Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. Иногда, к сожалению, с отрицательными для охраны окружающей среды последствиями. Достаточно сослаться на экономическую, промышленную и экологическую политику таких стран как Индия, Китай, США по вопросам охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, либо на политику России в области обращения (ввоза на территорию Российской Федерации) радиоактивных и в целом политику торговли отходами.

Политика в области обращения с отходами, на наш взгляд, занимает особое место в структуре эко­логической политики, т.к. отходы производства и потребления могут оказывать и оказывают негативное воздействие на все компоненты окружающей среды – воду, леса, почвы, атмосферный воздух, животный и растительный мир, на пригодность недр к использо­ванию и чистоту подземных вод, а также на состояние здоровья людей и безопасность территорий, особенно городов и других населенных пунктов ^[4].

Данная политика также самым непосредствен­ным образом связана с энергетической, транспор­тной и торговой политикой, соответственно, по направлениям использования энергии в результате переработки или сжигания отходов; возникновения угроз экологической безопасности при перемеще­нии отходов как внутри страны, так и трансгранич­ном; продажи отходов индустриально-развитыми странами в страны третьего мира и т.д.

Кроме того, значение политики в области обращения с отходами определяется постоянным ростом объемов образования отходов и увеличением затрат на их сбор, хранение, переработку, захоронение. Приведем несколько примеров. Еще в конце 70-х годов XX века только на территории США было выявлено 20 тыс. несанкционированных свалок, в Дании-3200, В Нидерландах – 4000 ^[5].

По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», в России ежегодно образуется около 4500 млн. тонн отходов. Их сбор, хранение, перевозка, уничтожение влекут существенные расходы. Вторичное использование составляет лишь 39,7%. В настоящее время нет точных данных по количеству учтенных и неучтенных свалок отходов в Российской Федерации, по различным источникам их количество колеблется от 20 до 25 тысяч, а площадь, занимаемая складируемыми отходами – от 80 до 120 тысяч кв. км. Все это негативным образом сказывается на состоянии окружающей среды и здоровья населения Российской Федерации.

Таблица 1

Структура отходов, образовавшихся на территории города Москвы в 2008, 2009 и 2010 годах

В странах ЕС ежегодно производится примерно 910 млн. тонн отходов (промышленных и бытовых) и, кроме того, примерно 680 млн. тонн сельскохо­зяйственных отходов, а также 160 тонн радиоак­тивных отходов (это данные без учета сведений о производстве отходов в странах, вступивших в ЕС, начиная с 1 мая 2004 г.). Кроме того, инциденты и аварии, имевшие место при транспортировке и за­хоронении отходов в странах Европейского Союза (Сообщества) и в других странах, показали, насколь­ко велико политическое значение этого раздела экологического права. Внимание общественности, политиков и экологов (юристов и неюристов) было привлечено к проблемам правового регулирования обращения с отходами и, отметим, не только не ос­лабевает в наши дни, но, пожалуй, становится все более пристальным.

В объемном труде по экологическому пра­ву Германии приводятся данные о количестве и структуре отходов, образующихся ежегодно в этой стране ^[6].

Таблица 2

Значение экологической политики трудно переоценить, поскольку именно она определяет направления формирования и развития экологического законодательства, систему и структуру органов, её осуществляющих, а также конкретные меры по охране окружающей среде ^[7].

В Российской Федерации пока что это остается нерешенной проблемой. С одной стороны, принят ряд актов, определяющих экологическую политику Российского государства в целом, или по отдельным её направлениям и сферам, либо в контексте международных обязательств. Следует также принято во внимание, что во многих федеральных законах, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, хотя и не говорится непосредственно и прямо об экологической политике, тем не менее, обозначаются её приоритеты, цели и средства реализации.

С другой стороны, в нашей стране проблематикой государственной экологической политики пренебрегают ^[8]. Возможно, именно поэтому законодательное закрепление её основ, принципов и направлений остается мозаичным, пробельным и потенциально неэффективным.

Польский законодатель выбрал совершенно иное решение (кстати, несвойственное и большинству стран – участниц ЕС). Восьмого мая 2003 г. Сеймом Республики Польша был принят Закон об экологической политике государства на период 2003 – 2006 гг. с учетом перспективы на период 2007 – 2010 гг.

Этот Закон вводит обязанность государства каждые 4 года разрабатывать и актуализировать экологическую политику Республики Польша. Предписания закона упорядочивают накопленную в предыдущие периоды практику создания различных документов, регулирующих эколого-политические вопросы в разрезе различных временных периодов либо – без конкретного определения времени действия – практику, реализуемую с 1990 г. Именно в 90-х годах в связи с изменениями государственной политики по экономическому устройству Польши был выработан первый документ об экологической политике, принятый Советом Министров, а в 1991 г. он был утвержден Сеймом и Сенатом Республики Польша.

В 2000 г., т.е. по истечении 10 лет с момента принятия документа о первой польской экологической политике, парламент Республики Польша утвердил «Вторую экологическую политику государства». Она устанавливает экологические цели государства на периоды до 2010 г. и 2025 г.

В Законе от 8 мая 2003 г. четко определены два этапа формирования и реализации государственной экологической политики в Польше: 2003 – 2006 гг. и 2007 – 2010 гг. Они согласованы с Шестой программой ЕС по охране окружающей среды. Напомним, что Шестая программа также завершается в 2010 г.

В Республике Польша, как и в других странах, происходит увеличение объемов коммунальных отходов. Ежегодно образуется почти 300 кг таких отходов на душу населения. Хотя это составляет всего 50% количества коммунальных отходов, образующихся в развитых странах ЕС, ситуация в Республике Польша настораживает и требует принятия специальных мер по управлению коммунальными и бытовыми отходами согласно требованиям законов от 11 мая 2001 г. об упаковках и отходах от упаковок, об обещаниях предпринимателей в сфере управления отходами, о продуктовой оплате и депозитной оплате ^[9]. Польские специалисты разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

В экологической политике среди целей улучшения ситуации в области управления отходами на период до 2010 г. обозначены как приоритетные в первую очередь, правовые цели. Это полное введение в действие правовых требований, содержащихся в Законе об отходах и конкретизирующих его распоряжениях; ратификация международных конвенций об управлении отходами и применение национального законодательства в соответствии с этими конвенциями.

Кроме того, в 2020 г. запланировано завершить создание системы обезвреживания опасных отходов, а также уменьшить на 30% – до 2006 г. и на 75% к 2010 г. (по сравнению с 2000 г.) объем складируемых бытовых (коммунальных) отходов за счет их переработки. Среди действий особо следует отметить создание системы демонтажа и переработки старых автомобилей, информационных систем, программ обезвреживания отходов и др.

Экологическая политика в Российской Федерации осуществляется на основе и в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации ведомственными актами, актами органов местного самоуправления ^[10].

Конституция РФ содержит ряд норм, необходимых для формирования, развития и реализации экологической политики всеми участвующими в этих процессах субъектами права – государством в целом, субъектами РФ, органами государственной, исполнительной и судебной власти разного уровня, муниципальными образованиями, гражданами и их объединениями.

В соответствии с разработанными в отечественной доктрине позициями, конституционные нормы об экологической политике разделяются на общие и специальные. К общим М.М. Бринчук относит нормы о государственном устройстве, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ. К специальным нормам М.М. Бринчук относит нормы, определяющие предметы ведения (исключительного и совместного) Федерации и ее субъектов. Эти нормы устанавливают сферы экологической политики и рамки соответствующей деятельности осуществляющих ее субъектов. Далее, он включает в эту же группу нормы, устанавливающие экологические права граждан, и т.п.^[11].

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-ФЗ многие полномочия в области государственного экологического контроля и в иных сферах были переданы муниципальным образованиям. Это решение существенным образом изменило подходы к государственной экологической политике и иначе определило круг и полномочия субъектов ее реализации.

Федеральное законодательство по вопросам экологической политики, как уже отмечалось, представлено актами различной формы: законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В базовом акте российского экологического законодательства – Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопросы экологической политики регулируются в наиболее общем плане. В статье 5 Закона в числе прочих полномочий органов государственной власти Российской Федерации указаны полномочия по обеспечению проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ согласно ст. 6 наделены полномочиями на «участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ», а также на реализацию федеральной политики на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей. Но Закон ничего не говорит о полномочиях соответствующих органов в области самостоятельной региональной экологической политики.

В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» в главе 11 регулируются вопросы государственного управления, осуществляемого на основе таких принципов как недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды; обязательность государственного регулирования выбросов вредных веществ и оказания вредных физических воздействий.

О принципах государственной политики говорится в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления». Принципами политики называются комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов, доступ к информации и т.п.

Ядром правового регулирования экологической политики, безусловно, являются посвященные ей указы Президента РФ. Рассмотрим наиболее значимые их черты, т.е. цели, задачи, принципы, направления, которые и определяют основные начала и требования к реализации экологической политики российского государства.

1. Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития ^[12]. Здесь тесно увязаны такие компоненты экологической стратегии как защита конституционных прав граждан с решением социально-экономических задач и задач охраны окружающей среды, сбережения и восстановления природных ресурсов. Далее, подчеркивается связь экологической политики с социальной, финансовой и налоговой политикой; устанавливается обязательность государственного регулирования, что подразумевает ответственность государства за формирование и реализацию различных направлений эколого-политической деятельности; наконец, устанавливается связь между стратегией устойчивого развития и экологической безопасностью.

Поскольку Основные положения государственной стратегии формировались во исполнение международных обязательств, в них отражены идеи документов, принятых в Рио-де-Жанейро и, следовательно, определены эколого-политические задачи и направления по охране среды обитания человека и участию России в решении глобальных экологических проблем. В то же время в Основных положениях учтены и особенности социально-экологической ситуации в стране. Отдельный раздел посвящен восстановлению нарушенных экосистем в экологически неблагоприятных районах страны. Здесь выделены три группы объектов эколого-политической деятельности: природные комплексы, обычно взятые в крупном масштабе (бассейны озера Байкал, реки Волги и т.п.); крупные города и промышленные центры, а также радиационно и иным образом загрязненные территории.

2. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию ^[13]. В ней развиты и детализированы многие идеи Основных положений государственной стратегии, о которых речь шла выше. В частности здесь сформулированы такие задачи как обеспечение стабилизации экологической ситуации, улучшение состояния окружающей среды путем проведения комплексных экономико-природоохранных мер, оказание воздействия на хозяйственную деятельность путем внедрения эколого-дружественных (энерго- и ресурсосберегающих) технологий, совершенствование законодательства и др.

Особого внимания заслуживают положения Концепции, касающиеся региональных аспектов устойчивого развития. На основе федерального законодательства перед регионами поставлены задачи - с учетом местных особенностей обеспечить осуществление природоохранных мероприятий на территории городов и населенных пунктов (санитарная очистка, благоустройство, озеленение, проведение эколого-медицинских, в том числе санитарно-эпидемиологических мероприятий).

3. Военная доктрина Российской Федерации^[14]. Здесь определены задачи по обеспечению экологической безопасности населения и территории, в том числе связанные с работами по уничтожению химического оружия, охраной ядерных объектов, других потенциально опасных объектов, а также меры военного характера по защите национальных интересов России в пределах приграничной зоны, воздушного пространства, подводной среды, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, по предотвращению использования в военных конфликтах, организованной преступностью и при террористической деятельности средств, которые могут вызвать экологические катастрофы (биологическое, химическое, ядерное и иное оружие массового поражения).

4. Морская доктрина РФ^[15]. В ней определены основные начала, задачи и направления национальной морской политики России, тесно связанной с ее экологической политикой благодаря единому объекту – морским ресурсам. Помимо экономических аспектов, касающихся развития промышленного рыболовства и разработки минеральных ресурсов исключительной экономической зоны, континентального шельфа, внутренних морских вод, в Доктрине велик блок экологического характера – об охране морских биоресурсов, о мониторинге морской среды, о профилактике загрязнения морских акваторий и т.д.

5. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года ^[16]. Она определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.

Стратегия закрепляет базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.

6. Экологическая доктрина РФ^[17]. Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в России единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Положения Доктрины подробно анализировались в литературе.

В разделе об общих положениях подчеркивается, что формирование и реализация социально-экономического развития страны и государственной экологической политики должны быть взаимосвязаны, поскольку здоровье, социальное и экономическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Таким образом, здесь усиливается значение связи между различными видами государственной политики и выделяется такой признак как взаимообусловленность их формирования и реализации.

Эта идея прослеживается и в формулировке стратегической цели государственной экологической политики: «сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Она отражена и в принципах государственной экологической политики, которые носят комплексный, а не только природоохранный, характер: а) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; б) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; в) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; г) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; д) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; е) природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; ж) открытость экологической информации; з) участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В Доктрине выделены основные направления государственной экологической политики и определены задачи по каждому направлению. Так, для реализации такого направления как обеспечение устойчивого природопользования следует решить две задачи: неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов. В Доктрине связаны такие направления как снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение. Здесь выделены задачи снижения выбросов, сбросов и отходов, с одной стороны, удельной энерго-, ресурсоемкости продукции и услуг. По направлению сохранения и восстановления природной среды указаны задачи поддержания и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности.

Наконец, по направлению обеспечения экологической безопасности выделены потенциально опасные виды деятельности и уже наступившие последствия опасной деятельности, т.е. реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенных воздействий на окружающую среду.

Государственное управление, правотворчество и правоприменение, экономические и финансовые, а также информационные сферы рассматриваются в Доктрине с двух сторон: как составляющие государственной экологической политики и как средства ее реализации. Сюда же, но несколько в другом ключе, отнесены научное обеспечение, экологическое образование и воспитание, развитие гражданского общества как условие реализации государственной экологической политики.

Особого внимания заслуживает разработанный в Доктрине подход к региональной экологической политике. Основными задачами названы экологически обоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития страны.

Эти задачи конкретизированы по ряду целей, в частности: внедрение природно-ландшафтного принципа управления природными комплексами; концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформированных землях и в районах с развитой инфраструктурой; резервирование на основе эколого-экономического обоснования территорий, еще не освоенных или мало затронутых хозяйственной деятельностью, либо непревышение экологической емкости природных систем при освоении таких территорий; учет задач по сохранению целостности природных комплексов в процессе территориального планирования; расширение практики использования местных природных, сырьевых и энергетических ресурсов на основе экологически чистых технологий; обеспечение приоритетного участия коренных малочисленных народов в выборе стратегии развития территорий, на которых они традиционно проживают.

Наиболее существенным недостатком этого подхода является отсутствие задач по формированию и реализации городской экологической политики. Учитывая, что большинство населения России проживает именно в городах, приходится сделать вывод, что интересы городского населения и городов как совокупности природных условий, инфраструктуры и других факторов в Доктрине не отражен. И этот недостаток присущ не только данному документу. Рассмотрим поэтому содержание Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г., регулирующего основы региональной политики.

6. Основные положения региональной политики в Российской Федерации ^[18]. В этом документе провозглашены три основные цели (задачи): 1) предотвращение загрязнения окружающей среды; 2) ликвидация последствий загрязнения окружающей среды; 3) комплексная экологическая зашита регионов.

К числу основных направлений региональной экологической политики относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики и других сфер народного хозяйства; рациональное использование природных ресурсов; предупреждение конфликтности между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в экологически неблагополучных регионах; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; совершенствование экологического управления.

Анализ этих задач и направлений выявляет отсутствие учета специфических потребностей и особенностей регионов. Фактически все перечисленные направления присущи и государственной экологической политике страны в целом. Это означает, что разработка исходных положений и конкретных требований к формированию и реализации экологической политики в субъектах РФ и (или) отдельных их частях, либо на межрегиональном уровне (который практически не отражен ни в одном из проанализированных актов) неудовлетворительна.

О реальных трудностях реализации экологической политики в целом и проанализированных нормативных правовых актов в нашей стране свидетельствуют многие факты. Проиллюстрируем это одним примером: тем, как отражается эколого-политическая деятельность в официальной отчетной документации, а именно в Государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, издаваемых ежегодно. В них выделена часть «Государственное регулирование охраны окружающей среды и природопользования», которая включает и раздел о государственной экологической политике, о федеральных и региональных экологических программах и их реализации наряду с разделами об экологической безопасности, природоохранительном законодательстве, государственном экологическом контроле, деятельности органов прокуратуры и т.п.

Надо сказать, что в регионах нередко используются более современные и полные подходы к реализации целей экологической политики. Так, отчет Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства г. Москвы начинается словами: «Экологическая политика в Москве за последние годы претерпела радикальные изменения, в основу которых были положены основные приоритеты, установленные Концепцией обеспечения экологической безопасности города, принятой в 1999 г., и Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2003-2005 годы. Кроме этих эколого-политических документов были разработаны Экологическая доктрина г. Москвы, Концепция обращения с отходами, Программа сохранения малых рек и водоемов города Москвы на период до 2010 года, приняты специальные экологические законы, в том числе «Об экологическом мониторинге», «Об экологическом контроле», «О комплексном природопользовании» и др.

Ведущими документами, разработанными для реализации экологической политики столицы, являются не только перечисленные выше Концепция, Доктрина, Программа, законодательные акты, но и организационно-правовые мероприятия по претворению правовых эколого-политических мер в жизнь, в частности, создание (воссоздание) и финансирование экологической милиции, организация взаимодействия с предпринимателями и предприятиями, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду города,

Приоритетными в условиях мегаполиса являются задачи по улучшению качества городской окружающей среды и снижение воздействия негативных факторов на здоровье жителей Москвы; осуществление современной транспортной политики (использование экологически менее вредных видов топлива, строительство третьего и четвертого транспортных колец, установление контроля за состоянием автотранспорта, введение ограничений движения транспорта, например грузовиков в центре города и др.), улучшение ситуации со сбором, переработкой и уничтожением отходов производства и потребления, улучшение площадей, качества и видового разнообразия зеленых насаждений, сохранение малых рек и многое другое. Именно эти и другие задачи были поставлены в Экологической доктрине города Москвы ^[19].

Согласно Экологической доктрине основные принципы экологической политики города Москвы включают: 1) развитие механизмов предупреждения возникновения потенциальных негативных воздействий на экологию города; 2) разработку новых технологических процессов, обеспечивающих совместимость с окружающей средой путем создания экологически чистых энерготехнологических комплексов для переработки и производства материалов, в том числе из техногенных и бытовых отходов; 3) компенсацию за причиненный ущерб (загрязнитель платит); 4) - взаимодействие городской администрации с жителями города при решении вопросов охраны окружающей среды; 5) закрепление границ хозяйственного (человеческого) вмешательства в природную среду; 6) обеспечение соблюдения природоохранного законодательства в организации хозяйственной деятельности; 7) предотвращение негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности; 8) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с непредсказуемым воздействием на природные системы и окружающую среду в целом; 9) открытость и доступность экологической информации, прозрачность системы принятия решений в области охраны окружающей среды; 10) участие общественных организаций и объединений, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и устойчивого развития; 11) обеспечение условий формирования здорового образа жизни.

Для достижения поставленной цели в Доктрине устанавливались на срок до 2010 года и поэтапно обеспечивались следующие целевые показатели:

- снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха не менее чем на 10 % (по загрязняющим веществам - оксидам азота, оксиду углерода, акролеину, бензолу, конденсированным ароматическим соединениям);

- реабилитация 500 га территорий водоохранных зон;

- реабилитация 1 500 га почвенного покрова, которая производится при осуществлении озеленительных работ и при строительстве, реконструкции объектов жилищного и иного строительства и предусматривается планируемой программой по охране почв, ежегодно утверждаемыми Правительством Москвы программами озеленительных работ (создание новых объектов озеленения, капитальный ремонт и реконструкция существующих);

-создание новых озелененных территорий на площади 200 га;

-образование ООПТ на площадях 4342 га;

-цветочное оформление города (с учетом сезонной сменности) на площадях 985 тыс. кв. м. ^[20].

Большой блок мероприятий был ориентирован на решение болезненной для города проблемы обращения с отходами производства и потребления путем проведения планомерной политики по созданию системы промышленной переработки отходов с максимальным отбором потенциального вторичного сырья и сокращение количества отходов, подлежащих захоронению и уничтожению. Проблем очень много - проблемы в области обращения с твердыми бытовыми отходами, медицинскими, промышленными, биологическими, отходами автотранспорта, отходами строительства и сноса и др. Перечень очень большой. Поэтому в программе была принята следующая позиция: было выбрано одно из направлений – твердые бытовые отходы. Реализация того, что заложено в программе по этому направлению, позволяло снизить до 50 % отходов, размещаемых на свалках, то есть вывозимых за пределы города. На момент принятия он составлял 15%. То же самое относится и к другим видам отходов: отходы автотранспорта, медицинские отходы, производственные отходы. Причем основная цель следующая: на полигоны должно выводиться только то, что не может быть переработано и использовано ^[21].

Таким образом, отдельные эколого-политические мероприятия, обозначенные в законах и актах высокой юридической силы, детализированы в ведомственных, локальных и региональных актах. Это ставит важную проблему соотношения источников права, регулирующих отношения в области экологической политики. Подход к ней влияет на понимание содержания, признаков и целей экологической политики.

Поскольку проблема обращения с отходами в наши дни является одной из самых острых, ее пытаются решить специалисты различных отраслей науки и техники: химики, инже­неры, биологи. Значительный вклад в упорядочение процессов производства, хранения, переработки и уничтожения отходов вносят юристы разных стран. Ими накоплен как позитивный, так и негативный опыт правового регулирования. И на международ­ном, и на европейском, и на национальном уровнях приняты и действуют многочисленные акты об обращении с отходами (Базельская конвенция о трансграничном перемещении опасных отходов, директивы Европейского Союза (Сообщества) об отходах и отдельных из видах, законы суверенных государств общего экологического и специального характера, иные акты). В Российской Федерации на федеральном законодательном уровне в конце 90-х годов также были приняты соответствующие реше­ния: ныне уже на протяжении боле чем двенадцати лет в стране действует Федеральный закон от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а в иных актах (федеральных законах и кодексах содержатся нормы об обращении с отхо­дами при охране водных объектов, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий, об ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой - за их нарушение).

В последнее время в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отходах (либо разра­батываются их проекты), учитывающие не только специфику ситуации с образованием, хранением, переработкой и уничтожением отходов в данном регионе, но и новейшие тенденции правового ре­гулирования, сформировавшиеся в Европейском Союзе (Сообществе) и в зарубежных странах. Так, в городе Москве принят Закон от 30 ноября 2005 г. №68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»¹³.

В других субъектах Российской Федерации, на­пример в Московской области, в республиках Башкортостан, Дагестан, Татарстан и др. также действуют законы об отходах производс­тва и потребления.

Но все же приходится учитывать, что ни на фе­деральном уровне, ни на уровне субъекта Федерации

• в городе Москве не существует конкретного пра­вового регулирования достаточно высокого уровня в области обращения с отдельными видами отходов
• строительных, медицинских, образуемых в от­дельных секторах промышленного производства. Кроме того, не регламентирован должным образом порядок осуществления этапов обращения с отходами - их сбор, сепарация, переработка и иные
• применительно к конкретным видам опасных и нейтральных для окружающей среды отходов.

Дело в том, что Федеральный закон «Об отхо­дах производства и потребления» при всей своей новаторской роли на конец 90-х годов XX столетия не может удовлетворять актуальные проблемы обращения с отходами, которые возникли в наши дни и обостряются, помимо прочего, феноменом прошлого экологического ущерба ^[22]. Многие его положения зачастую чересчур абстрактны, не указывают адресатов предписаний, не связаны с санкциями за их нарушение, неконкретны по сути и не корреспондируют установленным в подзаконным актах обязанностям. Более того, они не способны кардинально изменить положение дел в области обеспечения правопорядка и законности при об­ращении с отходами производства, в частности опасными, радиоактивными, которые пока что не могут быть переработанными или захороненными безопасным для окружающей среды образом, не говоря уже о том, что Федерального закона «О бе­зопасном обращении с радиоактивными отходами» до сих пор нет.

Эти и иные обстоятельства создают не только угрозу для охраны окружающей среды в стране, но и ставят под сомнение соблюдение принятых на себя Россией международных обязательств по обеспечению надлежащего порядка в сфере обращения с опасными и иными видами отходов, подрывают профилактический потенциал уголов­ного и административного законодательства об ответственности за нарушение правил обращения с опасными и иными отходами, наносят существен­ный вред экономическим интересам государства и престижу страны.

В Европейском Союзе и входящих в него государс­твах действует ряд актов, регулирующих порядок обращения с отходами и отдельными их видами (ка­тегориями). Кроме того - и это очень важно учиты­вать - по всем вопросам охраны окружающей среды, в том числе и в сфере обращения с отходами, осно­вополагающее значение имеют договоры об образо­вании Европейского Экономического Сообщества, Европейского Сообщества и Европейского Союза ^[23], а также директивы, постановления, рекомендации и иные акты вторичного права, регулирующие вопро­сы экологических отношений между государствами-участниками ЕС, между Европейским Сообществом (Союзом) и его членами, между Европейским Сообществом (Союзом) и другими государствами. Кроме того, ряд важнейших положений содержится в эколого-политических документах, т.е. в програм­мах эколого-политических действий. Количество специальных актов, принятых для регулирова­ния обращения с отходами, достаточно велико.

Основными можно считать следующие: Директива 75/442/ЕЭС об отходах, принятая Европейским Советом 15 июня 1975 г., являющаяся рамочной; Директива 1999/31 Европейского Сообщества о полигоне для складирования отходов, принятая Европейским Советом 26 апреля 1999 г.; Директива 2000/76 Европейского Сообщества о сжигании отходов, принятая Европейским парламентом и Советом 4 декабря 2000 г., заменившая директивы ЕЭС 89/369, 89/429, 94/67 с 28 декабря 2005 г.

Кроме того, круг источников права образуют директивы, которые сыграли огромную роль в ста­новлении, как европейского права, так и националь­ного права стран-участниц ЕС об отходах, но на се­годняшний момент изменены или приняты в новых редакциях, либо продолжают действовать. К ним относятся следующие: Директива 91/689/ЕЭС об опасных отходах, Директива 94/62/ЕЭС об упаков­ках и отходах от упаковок, Директивы 89/429/ЕЭС и 89/360/ЕЭС о сжигании коммунальных отходов, 94/67/ЕЭС о сжигании опасных отходов, Директива 89/369/ЕЭС по вопросам предупреждения загрязне­ния атмосферы новыми предприятиями по сжига­нию коммунальных отходов, Директива 75/438/ЕЭС по вопросам удаления отходов масел, Директива 96/59/ЕС по вопросам удаления полихлорирован-ных дифенилов и полихлорированных трифенилов (РСВ/РСТ), Директива 91/157/ЕЭС по вопросам батареек и аккумуляторов, содержащих вредные субстанции, Директива 78/176/ЕЭС по вопросам отходов производства двуокиси титана, Директива 92/112/ЕЭС по вопросам процедуры гармонизации программ редукции и элиминирования загрязнений, вызываемых отходами при производстве двуокиси титана, Директива 86/278/ЕЭС по вопросам охра­ны окружающей среды, в особенности недр, при использовании осадков сточных вод в сельском хозяйстве.

Также крайне важными актами, сыгравшими существенную роль в регулировании обращения отдельных видов отходов, считаются предписания (ЕЭС) Европейского Совета от 1 февраля 1993 г. по надзору и контролю за перемещением отходов в Европейское Сообщество и из него, от 3 декабря 1981 г. о повторном использовании макулатуры и бумаги, происходящей из рециклинга, решение Совета 2003/33/ЕС от 19 декабря 2002 г., устанав­ливавшие критерии и процедуры допуска отходов на хранение, резолюции Совета от 7 мая 1990 г. о политике в области отходов, от 24 февраля 1997 г. по вопросам стратегии Сообщества в области уп­равления отходами, распоряжение Европейского парламента и Совета 2150/2002 от 25 ноября 2002 г. по вопросам статистики в области отходов.

Для того, чтобы оценить юридическое и историко-правовое значение предписаний указанных директив ЕЭС/ЕС, следует учитывать, что законот­ворческая компетенция в области регулирования обращения с отходами (в европейской доктрине чаще употребляется понятие «право управления отходами») распределена в большей мере, чем в других вопросах регулирования охраны окружаю­щей среды, между государствами-участниками ЕС и Европейским Сообществом. Но при этом по многим аспектам компетенции возникают споры и не всегда ясны разграничительные критерии. Специалисты считают, что причиной такого положения является двойственность правового регулирования. С одной стороны, это основано на том, что отходы являются предметом торговли и поэтому они подлежат регу­лированию положениями Договора об образовании Европейского Сообщества о свободном движении товаров ^[24]. С другой стороны, структурированные и требующие расходов меры обращения, складиро­вания и удаления отходов первоначально возникли в государствах-членах и далеко не сразу стали ус­танавливаться правом Сообщества. В литературе отмечается, что на общеевропейском уровне в 1975 г. была принята Директива 75/442 об отходах, пред­писания которой существенно расходились с нацио­нальным правом, например, немецким или француз­ским.

Так, в ней вторичное использование отходов фактически приравнивалось к их ликвидации, не совсем четко определялось понятие отходов и т.п. Не во всем положения Директивы согласовывались и с Базельской конвенцией, иными международными актами; они недостаточно обеспечивали реализа­цию международного сотрудничества, проводимого международными организациями, в первую очередь Организацией Объединенных Наций. Поэтому в 1991 г. данная Рамочная директива была изменена. Европейское Сообщество благодаря этим изменени­ям провело все же большее разграничение между процессами утилизации и удаления ^[25], но сохранило прежний подход к понятию отходов, не дифферен­цируя его на отдельные виды, например по целям. Таким образом, - пишут Л.Кремер и Г.Винтер, по праву Европейского Сообщества нет «отходов для утилизации» и «отходов для удаления», а есть толь­ко понятие «отходы» ^[26].

Для иллюстрации тенденций развития европейско­го законодательства об отходах сошлемся на опыт Республики Польша, вступившей в ЕС в 2004 г., но заранее принимавшей меры по гармонизации права в целом и по приведению в соответствие с требова­ниями ЕС законодательства об отходах.

Польское право окружающей среды, начиная с 1990 г., подверглось значительным изменениям. Многие из них были вызваны потребностями при­способления права к условиям рыночной экономики, многие возникли вследствие необходимости имплементации права Европейского Сообщества. Оба стимула изменения правовой системы в основном действовали сходным образом ^[27]. Укажем также на смену политического устройства и влияние про­цессов демократизации, сказывающихся, впрочем, на всех отраслях права государств постсоциалис­тического пространства. Особенно масштабные изменения в сфере правовой охраны окружающей среды произошли в период 2000-2004 гг. В частнос­ти 27 апреля 2001 г. был принят Закон об отходах, который самым тщательным образом учитывает обязывающие предписания Европейского Союза, сформулированные в Директиве 75/442 об отходах. Как уже отмечалось выше, указанная Директива является рамочной, а ее цель состоит в создании для государств-членов Европейского Союза модели контроля процесса устранения отходов на нацио­нальном уровне. Напомним, что Директива дважды изменялась, что потребовало и изменений нацио­нального, в частности польского, законодательства, имплементировавшего данный акт.

В польской доктрине экологического права су­ществует единодушная позиция о том, что принятие Закона об отходах символизирует собой чрезвычай­но важный этап развития польского экологического права. Причинами принятия Закона была не только острая потребность в регулировании деятельнос­ти по обращению с отходами, в законодательном определении прав и обязанностей участвующих в ней субъектов, но и необходимость коренного обновления законодательства, в частности Закона об отходах 1997 г. в целях гармонизации с правом Европейского Союза и отражения изменившейся ситуации на рынке отходов. Эколого-правовыми аргументами для обновления законодательства послужили существенные различия в определении основных понятий, а именно «отходы», «комму­нальные отходы»; полное отсутствие критериев признания отходов опасными; противоречия в по­нимании терминов «использование», «ликвидация», «обеззараживание» и т.п.

Охарактеризованный нами Закон не являет­ся единственным источником права обращения с отходами. Существенное значение имеют еще два закона от 11 мая 2002 г.: Закон об упаковках и отходах от упаковок ^[28] и Закон об обязанностях предпринимателей в сфере управления отходами, а также о продуктовой оплате и депозитной оплате, определяющие требования, которым должны со­ответствовать упаковки с точки зрения принципов охраны окружающей среды, и способы обращения с упаковками и отходами от упаковок; об обязан­ностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, об оплате продуктов и оп­лате депозитов.

Эти законы тесно связаны друг с другом, поскольку оба касаются проблем, регулирующих управление отходами от упаковок. Как отмечают П.Боярский, В.Радецкий, Е.Ротко и Е.Зоммер, объ­единяют их метод правового регулирования и при­меняемые правовое инструменты. Содержащиеся в них нормы касаются, в первую очередь, экономи­ческих инструментов, которые в указанных законах выступают основным способом достижения целей охраны окружающей среды.

Польские ученые разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются в Польше относи­тельно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникающих в связи с образова­нием и обращением с отходами. Закон об упаковках и отходах от упаковок устанавливает требования, которым они должны соответствовать, а также способы обращения с упаковками. Закон регули­рует, прежде всего, обязанности производителей упаковок. Второй - названный выше Закон - об обязанностях предпринимателей (производителей) в сфере управления не всеми, а лишь некоторыми отходами и об оплате продуктовой и депозитной, в основном касается обязанностей, налагаемых на предпринимателей, производящих либо импорти­рующих вредные для окружающей среды продукты. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимате­лем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

Указанные законы являются основными, но - как и в Российской Федерации - в Республике Польша нормы об отходах содержатся в актах экологического, природоресурсного и иного законодательства. Среди них особое значение имеют законы от 27 апреля 2001 г. Право охраны окружающей среды, от 18 июля 2001 г. Водное право, от 28 октября 2002 г. О перевозке опас­ных товаров, от 27 марта 2003 г. О пространственном планировании и управлении, от 18 декабря 2003 г. Об охране растений и др., а также нормы Уголовного кодекса и Кодекса проступков. Велик массив ведомс­твенного регулирования: многие предписания об обращении с отходами установлены распоряжениями Министра окружающей среды. Назовем лишь часть из них: от 27 сентября 2001 г. «О каталоге отходов»; от 11 декабря 2001 г. «По вопросам обязательного объема информации, охватываемой обязанностью сбора и переработки и способа ведения центральной и воеводской баз данных, касающихся образования и управления отходами», от 9 декабря 2002 г. «По вопросам объекта, периодичности, способа и условий осуществления мониторинга хранилищ отходов»,) 4 февраля 2004 г. «О видах опасных отходов, допускаемых к ввозу из заграницы и др.» Также больше значение в деле регулирования обращения с отходами! в Республике Польша имеет Постановление Совета Министров от 29 октября 2002 г. «О национальном плане управления отходами».

В Российской Федерации таким документом явля­ется Экологическая доктрина. В третьем разделе «Основные направления государственной политики в области экологии» в части о снижении загрязнения окружающей среды и ресурсосбережении перечис­лены направления, необходимые для решения ос­новной задачи – снижения загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг. В их числе: внедрение ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех сферах хозяйс­твенной деятельности; технологическое перевооружение и постепенный вывод из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием; оснаще­ние предприятий современным природоохранным оборудованием; поддержка экологически эффектив­ного производства энергии, включая использование возобновляемых источников и вторичного сырья; развитие систем использования вторичных ресур­сов, в том числе переработки отходов.

В «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., определены основные задачи государственной политики в области экологического развития, в числе которых значимое место отведено обеспечению экологически безопасного обращения с отходами.

При решении задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду в числе прочих механизмов предусмотрено«снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах».

При решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами предполагается использовать следующие механизмы: «а) предупреждение и сокращение образования отходов, их вовлечение в повторный хозяйственный оборот посредством максимально полного использования исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов в источнике их образования, сокращения объёмов образования и снижения уровня опасности отходов, использования образовавшихся отходов путём переработки, регенерации, рекуперации, рециклинга; б) внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования; в) создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения; г) поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и пластиковая тара, автомобильные шины и аккумуляторы и другие); д) установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведённой ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки; е) обеспечение экологической безопасности при хранении и захоронении отходов и проведение работ по экологическому восстановлению территорий объектов размещения отходов после завершения эксплуатации указанных объектов».

В Европейском Союзе соответствующие доку­менты именуются стратегиями, эколого-политическими программами действий (с указанием номера).

Первая стратегия по обращения с отходами в ЕС вышла в 1989 г. Уже в 1996 г. она была переработана с учетом условий, сложившихся в странах-участницах ЕС к концу XX века. В итоге Рамочная Директива об отходах и Стратегия до сегодняшнего момента уста­навливают основные, принципиальные ориентира политики Европейского Союза по обращению с отхо­дами, которые не были принципиально изменены даже Шестой эколого-политической программой действий ^[29].

Очень кратко их формулируют следующим образом: возникновение отходов и в особенности опасных отходов необходимо предотвращать, в частности путем внедрения экономящих ресурсы и чистых технологий; связь между экономическим ростом и ростом количества отходов должна быть разорвана; повторное использование веществ и материалов необходимо поощрять путем льгот, финансовой поддержки, информирования общественности и т.д.; повторное использование веществ, извлеченных из отходов, обычно приоритетно по сравнению с использованием энергетических ресурсов (сжигание и повторное использование полученной энергии); уничтожение отходов должно происходить, не создавая опасности для человека и окружающей среды, и, если это возможно, в максимальной бли­зости от места возникновения отходов.

Специалисты в области европейского экологического права в пер­вую очередь указывают на такие проблемы, которые возникают из-за отсутствия правового регулирова­ния на уровне ЕС, в частности, в области:

- вывода из эксплуатации промышленных объек­тов, зданий и объектов по обращению с отхода­ми, приводящего к возникновению отходов, и нередко - опасных. Пока что, хотя по оценкам не только ученых - экологов, но и практиков, значительно более эффективным было бы спе­циальное регулирование (в форме принятия Директивы). Следует учесть, что на эту деятель­ность распространяются общие правила по об­ращению с отходами. Правда, существуют осо­бые правила, касающиеся зданий, конструкции которых содержат асбест, т.е. запрещенное в ЕС вещество: при сносе такого здания необходимо принять меры по недопущению существенного загрязнения окружающей среды;

- восстановления отравленных почв, т.е. за­крытых (ликвидированных) свалок, военных объектов (что особенно важно для территорий бывшей ГДР и других постсоциалистических стран, вступивших ныне в Европейский Союз) и т.п.

Конечно, фиксируются и другие проблемные ситуации, а также иные трудности реализации пред­писаний права ЕС, конфликты между Европейской Комиссией и отдельными странами, о чем сви­детельствует обширная практика Европейского Суда ^[30].

Эти мнения в основном разделяются и пред­ставителями отдельных стран-членов ЕС. Но они отмечают и другие острые проблемы. Так, немец­кие специалисты указывают, что предпринятые в стране усилия по предотвращению возникновения и по переработке отходов привели к существенному их сокращению, по крайней мере, начиная с 1990 г. Тем не менее, ученые Германии считают, что положение с отходами в ФРГ все еще находится в кризисе: по прежнему накапливается большое количество отходов, а стоимость их переработки с каждым годом возрастает. Более того, они полагают, что в ФРГ все еще отсутствует единая концепция обращения с отходами. Об этом свидетельствуют продолжающиеся дискуссии о системе уничтожения отходов, о местах их уничтожения, о радиоактивных отходах и т.п. Отмечается также, что отходы до сих пор недостаточно перерабатываются, а обращение с ними осуществляется не всегда «экологически дружественным» образом: отходы слишком часто складируются либо экспортируются.

Тематика дискуссий за последние годы, однако, изменилась: проблему недостаточной эффектив­ности деятельности предприятий по уничтожению сменили жалобы собственников таких предприятия на нехватку отходов (для их переработки, естествен­но). Произошли сдвиги в структуре образующихся и накапливаемых отходов. Многие придерживаются мнения, что накапливается слишком много таких отходов, накопление которых могло бы быть предо­твращено, а их уничтожение наносит окружающей среде слишком

большой вред, в частности, за счет роста темпов образования строительных отходов, а также массовых отходов и отходов некоторых дру­гих категорий, но, по крайней мере, в литературе отмечается, что в ФРГ сошла «на нет» проблема так называемого «мусорного туризма», что объясняется более строгим международным и национальным законодательством, а также созданием лучшей системы контроля ^[31]. При этом обращается внимание на такое важное - с экономической точки зрения обстоятельство; общая тенденция состоит в том, что расходы производителя отходов должны и будут возрастать в ощутимой степени. Это необходимо - с учетом законов рыночной экономики - для того, что­бы методы и стратегии по предотвращению отходов и их уничтожению эффективно развивались и оп­равдывали не только вложенные в данную отрасль инвестиции, но и способствовали более надежной защите прав граждан на благоприятную окружаю­щую среду, охране интересов, как настоящего, так и будущих поколений. В литературе отмечается, что ФРГ сегодня находится на пути к важной цели: уменьшить образование отходов.

Положительный факт состоит в том, что, на­чиная с 1990-1993 гг., уменьшилось количество отходов, подлежащих особому контролю (опасные отходы, в частности, содержащие серу, галоген­ные и негалогенные растворители и т.п.). Этому способствовали разнообразные причины, которые не сводятся только к усилиям, направленным на совершенствование мер контроля за образованием отходов и улучшению технологии их переработки, а также к изменениям структуры производства в новых Землях (бывшая ГДР).

Для лучшей ориентации российских специ­алистов ^[32] укажем, что в Германии помимо публичных, специализированных предприятии по уничтожению отходов оно, т.е. уничтожение, в частности промышленных отходов, осуществля­ется в месте их возникновения, т.е. обязанными их уничтожать производителями отходов (самостоя­тельное уничтожение). Кроме того, по договору с производителями, на которых лежит обязанность по уничтожению отходов, действуют специальные организации (договор на уничтожение), выполня­ющие эту обязанность в порядке специфического аутсорсинга. В Германии существует множество частных предприятий по уничтожению отходов, которые занимаются как бытовыми, так и про­мышленными отходами, сходными с бытовыми, собирающие их, хранящие, обрабатывающие и передающие их на окончательную переработку или уничтожение, не только в ФРГ, но и за грани­цу. Некоторые предприятия в силу обязанности по уничтожению сами содержат центры по уничтоже­нию отходов, их окончательной переработке, либо мусоросжигательные установки или хранилища. По мнению немецких специалистов, проблема, однако, этим не решается. Они считают, что уничтожение отходов, с одной стороны, должно служить охране окружающей среды, но в то же время оно связано с ухудшением ее качества и состояния. Такая оценка распространяется и на самые обычные предприятия. Тем более, вред от уничтожения отходов очевиден, например, если при перевозке опасных их видов происходят инциденты либо катастрофы с тяжкими последствиями, вызывающими загрязнение почв и подземных вод, либо других компонентов окружаю­щей среды, В литературе приводятся классические примеры: если хранилища протекают, это приводит загрязнению подземных вод; мусоросжигательные установки путем выброса вредных веществ загряз­няют атмосферный воздух и воды. Кроме того, даже необходимое создание новых предприятий по переработке отходов наталкивается на весьма активное сопротивление населения данного региона (района),

С точки зрения охраны окружающей среды по сравнению с любыми методами уничтожения пре­имуществом обладает предотвращение образования отходов. В то же время в немецкой литературе особо подчеркивается, что на протяжении длительного периода все усилия экологов и представителей естественных наук, техников и инженеров были направлены на улучшение мер по уничтожению отходов, но не на повышение эффективности их пре­дотвращения. Для уничтожения отходов - также как и для очистки сточных вод и воздуха - существуют множество технологически отработанных методов. Именно поэтому завершающие процесс обращения отходов меры охраны окружающей среды нужда­ются в принципиальном дополнении, а именно в создании действующей с самого начала процесса, т.е. от возникновения отходов до их переработки или уничтожения, стратегии предотвращения образования и накопления отходов. Отмечается далее, что поскольку такие стратегии носят более или менее индивидуальный характер (изменение состава веществ, замена технологий), то приходится рассматривать вопрос об их эффективности в каж­дом случае отдельно. Например, автомобили хорошо было бы покрывать лаком в специальных кабинах со встроенным воздухоочистителем и одновременной переработкой попавших в этот воздух оставшихся в нем веществ. Таким образом, опасные растворители и остатки лаков полностью бы перерабатывались и, кроме того, все эти опасные для окружающей среды вещества не становились бы выбросами или отходами ^[33].

Переработка отходов, по господствующему мнению, - это второе по значимости направление, поскольку там, где отходы нельзя предотвратить или уменьшить их количество, их желательно пе­рерабатывать ^[34]. При этом необходимо различать вещественную и термическую переработки. При вещественной переработке отходов они сразу либо после предварительной сортировки отходов запус­каются в новый производственный цикл. Например, бумага, картон, стекло, пластик или после предва­рительной переработки либо в результате глубоких процедур могут быть превращены в новую продук­цию (аналогично применяется компостирование ор­ганических веществ, осуществляется производство тепловой энергии или веществ для производства тепловой энергии), либо отходы возвращаются иным образом в экономический цикл. В процессе термической обработки дополнительно может быть получена электрическая энергия, тепло, газ и т.д. Такая переработка может происходить как внутри, так и вне предприятия, являющегося производите­лем отходов ^[35].

Одной из технологий термической обработки отходов, используемой в Германии, является крио-ресалтинг. Эта технология обеспечивает лучшую переработку бытовых отходов, которые помещаются в холодном туннеле при температуре- 140 градусов по Цельсию. Определенные вещества - даже такие как стекло - перерабатываются при сравнительно низкой затрате энергии. При этом опасные вещества и пластик могут быть тщательно отсортированы. По такой технологии около 6% остаточных отходов с экономической и экологической точек зрения вы­годно могут перерабатываться в целях производства новой продукции, хотя, как указывается в литера­туре, этот метод пока еще не опробован в крупном промышленном масштабе.

Пожалуй, наиболее острая проблема, возника­ющая при обращении с отходами, это проблема их захоронения. По господствующему мнению, вре­мена захламленных свалок по принципу «закрыл и забыл» в ФРГ прошли. Сегодня речь идет о постоянном аккумулирующем и контролируемом захороне­нии на безопасных полигонах, однако считается, что и они все равно могут привести к существенному нанесению вреда окружающей среды в будущем.

Но захоронение отходов, как известно, пока что самый дешевый способ их уничтожения, используемый для тех отходов, которые не могут быть предотвращены, переработаны или хотя бы обработаны. На свалках с различными захороненными отходами (бытовыми, опасными) физические, химические, биологические процессы проходят неконтролируемым образом. Поэтому производимые воды/выбросы должны быть переработаны максимальными эффективными технологическими мерами. Основой для планиро­вания строительства и эксплуатации всех наземных хранилищ является мультибарьерная концепция. Она основана на создании разветвленной систе­мы независимых друг от друга барьеров, которые препятствуют проникновению веществ из храни­лища в окружающую среду. Место расположения хранилища должно характеризоваться высокими абсорбирующими качествами: оно должно плохо пропускать воду, а также находиться на достаточном удалении от источников подземных вод (биологи­ческий барьер).

Контролируемое захоронение для твердых опасных отходов, которые не перерабатываются ни вещественным, ни термическим образом, пред­ставляет собой единственную альтернативу. В Германии такого рода хранилища (в 1995 г. их было 14) эксплуатируются либо публичными структу­рами Земель, либо хозяйствующими субъектами с участием субъекта публичного управления. Они предусмотрены для складирования твердых отхо­дов, которые из-за специальных веществ должны быть захоронены при особо высоких требованиях с точки зрения безопасности. Один из специалистов приводит такой пример: «Захоронение предусмат­ривает помимо мультибарьерной концепции еще и создание прокладки для укрепления почв, чтобы не протекало. И должны выдержаться также и другие критерии. Требования: связь с уличной и железно­дорожной сетью, отдаленность от населенных пун­ктов и пр. Все равно такие хранилища доставляют постоянные проблемы, т.к. нет гарантий полной безопасности. Мы производим вред окружающей среде с полным осознанием этого. В ряде случаев используется более дорогая технология - для негорючих, легко растворяющихся вредных веществ, или иных опасных отходов, особенно токсичных, долгоживущих, биоаккумулятивных органических веществ, например, органических фосфорных со­единений. Это гораздо более безопасный метод, но очень дорогой. И таких мест - объектов мало. Так, объекты в Гессене увеличены со 120 тыс.т. до 240 тыс. т. С 1972 г. сюда присылают все Земли и даже другие страны высокотоксичные отходы. Все равно этого не хватает на всю Германию».

Во многом проблемы ев­ропейского, германского и российского правового регулирования обращения с отходами совпадают. Но имеются, конечно, и значимые отличия. На наш взгляд, главное сегодня:

а) сформулировать правовой компонент эколо­гической политики в области обращения с отходами полностью, т.е. переработать и дополнить Федеральный Закон «Об отходах производства и потребления» в соответствии с международными нормами, принять федеральные законы об упаковках и отходах от упаковок, о безопасном обращении с радиоактивными отходами, а также обновить и дополнить подзаконное регулирование (например, в отношении отдельных видов отходов).

б) разработать и принять Концепцию (Стратегию или Доктрину) об экологической политике в области обращения с отходами;

в) усовершенствовать систему планирования управления отходами путем уточнения и переработки целевых программ федерального, регионального и местного уровня;

г) продолжать интенсифицировать реализацию мер по улучшению сбора, хранения, переработки иного обращения с отходами;

д) совершенствовать систему информационного обеспечения в области обращения с отходами;

е) усилить координацию между политикой в области обращения с отходами и политикой энер­гетической.

При решении этих задач использование опыта ЕС может оказаться полезным и даже необходи­мым.