Специальные принципы в сфере международной защиты от бедствий: особенности содержания и закрепления

Лисаускайте Валентина Владо кандидат юридических наук доцент, ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет» 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Lisauskaite Valentina Vlado PhD in Law Docent, the department of International Law and Comparative Jurisprudence, Irkutsk State University 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 vlado@mail.ru Другие публикации этого автора

Научная статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта №18-011-01091.

I. ВВЕДЕНИЕ

Любая отрасль международного права в своей правовой основе основывается на общепризнанных принципах, а также имеет принципы, которые формируют базис регулируемых отношений, определяют их правовые рамки, учитывают их специфику. То есть отрасли международного права обладают отраслевыми или специальными принципами. В последние годы в науке обсуждается вопрос о появлении и постепенном формировании новых, самостоятельных блоков международно-правовой регламентации, претендующие на статус отрасли или института международного права. Среди таковых и концепция становления отрасли международного права бедствий.

Этот вопрос активно обсуждается в зарубежной науке в рамках исследований, английских, итальянских и американских юристов ^[1]. Большое внимание уделяется именно формированию и содержанию международных отношений в области бедствий. Авторы зарубежных публикаций едины во мнении: международное право бедствий – формирующаяся отрасль международного права ^{[2, c. 502 - 513]}. Однако отсутствуют специальные исследования, посвященные именно специальным принципам, на которых строится такое сотрудничество. Определенное внимание специальным принципам в области бедствий было уделено в рамках работы Комиссии международного права ООН, получившим свое закрепление в Меморандуме Секретариата Комиссии международного права ООН «Защита людей в случае бедствий», его отдельные положения будут представлены в ходе исследования.

На наш взгляд, защита от бедствий, как сфера международного взаимодействия, активно развивается. В настоящее время, существует достаточный объем международных соглашений, актов международных организаций и конференций, содержание которых позволяет выявить специальные принципы и охарактеризовать их.

Международное сотрудничество государств по защите от бедствий обладает как механизмом применения общепризнанных принципов международного права, так и собственными специальными принципами, регулирующими именно рассматриваемую сферу международных отношений. Эти отношения формируют особый предмет международного правового регулирования. В качестве последнего выступают общественные отношения субъектов международного права по их взаимодействию в области прогнозирования, мониторинга, предупреждения и ликвидации последствий стихийных и техногенных бедствий ^[3]. А существующая международно-правовая база позволяет говорить о наличии достаточно подробной регламентации многих вопросов по мониторингу, прогнозированию, ликвидации последствий бедствий. Анализ специальных принципов, закрепленных в этих документах, будет представлен в данной статье.

II. РОЛЬ СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ В РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПО ЗАЩИТЕ ОТ БЕДСТВИЙ

Международное сотрудничество по защите от бедствий столь интенсивно развивается, что наравне с общепризнанными принципами международного права, стали формироваться специфические правила поведения, на которых базируется взаимодействие государств в данной сфере. На наш взгляд, можно говорить о постепенном становлении специальных принципов международного сотрудничества в области бедствий.

В литературе сложились различные подходы к пониманию роли и характера специальных принципов конкретной сферы международных отношений. Одни считают, что достаточно их договорного закрепления (неоднократно), другие устанавливают требование обязательного признания данного правила поведения в качестве принципа большинством государств.

Как отмечает в своей статье Соколова Н.А. относительно специальных принципов международного экологического права (МЭП): «для полного признания специальных принципов МЭП потребуется время, практика постоянного обращения к ним в процессе регулирования отношений между субъектами международного права… При этом наиболее очевидным доказательством существования специальных принципов МЭП будет служить их закрепление в международных договорах наиболее общего характера как с т.з. предмета правового регулирования, так и субъектов, на которых может быть распространенно действие таких принципов.»^{[4, c. 57]}

Следует согласиться с данной позицией, которую можно по аналогии применить к рассматриваемой сфере отношений. На наш взгляд, можно сказать, что реальное развитие специальных принципов конкретных международных отношений обусловлено степенью готовности и способности государств разрешать их проблемы. Специальные принципы выступают в качестве границ поведения государств, которым должны соответствовать другие юридические нормы.

В настоящее время, правила поведения, которые можно рассматривать в качестве специальных принципов, закреплены в различных международных документах, как обязательного, так и рекомендательного характера. На их основе строиться сам механизм взаимодействия государств относительно бедствий. Подтверждением этого является активная дискуссия, которая состоялась в рамках заседаний Комиссии международного права ООН в процессе обсуждения и рассмотрения соответствующих правил в Проекте статей по защите людей от бедствий.

Ряд специальных принципов можно выделить из резолюций ГА ООН, которые потом повторяются во многих двусторонних соглашениях. Отдельные принципы охарактеризованы Комиссией международного права ООН. Так Комиссия выделяет принципы: гуманности, нейтральности, беспристрастности и недискриминации, принципы предупреждения, смягчения и приготовления. Особую роль в международно-правовом закреплении специальных принципов играет Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000г. В документе закреплены следующие специальные принципы: принцип определенности оказываемой помощи; принцип своевременности оказания помощи.

Специальные принципы получили закрепление в рамках документов Международной стратегии уменьшения опасности бедствий ООН (далее МУСОБ) и норм «мягкого права», что характерно для формирующихся сфер международно-правового регулирования. Так, в Сендайской стратегии указано, что руководящие принципы перенесены из действовавшей ранее Хиогской стратегии, а до этого непосредственно разработаны и указаны в Йокогамской стратегии действий ^[5]. То есть эти принципы признаются государствами – участниками Международной стратегии уменьшения опасности бедствий ООН, и активно применяются на протяжении более 20 лет. Таким образом, в настоящее время можно говорить о четко определенных специальных принципах в области оказания помощи в случае бедствий (реагировании). Рассмотрим их характеристику.

III. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ОТ БЕДСТВИЙ

Принцип главной ответственности государства за предотвращение и снижение риска бедствий. Данный специальный принцип постоянно подчеркивается ГА ООН в принимаемых резолюциях с начала осуществления международного Десятилетия уменьшения опасности бедствий и по сей день. Согласно позиции большинства стран, на государство возлагается обязательство, как перед мировым сообществом, так и перед своим народом по обеспечению готовности к стихийным бедствиям и по осуществлению действий по смягчению последствий стихийных бедствий. В настоящее время в большинстве стран создан и функционирует национальный механизм выполнения данного обязательства и привлечения к ответственности за его неисполнение. Подтверждением этого являются факты привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в обрушении зданий вследствие землетрясений в таких странах, как Италия и Россия. На международном уровне подобное международное обязательство пока не получило юридического закрепления, поэтому отсутствует и механизм привлечения к ответственности государства, виновного в гибели большого числа своих граждан. Появление подобного механизма станет новым видом международной ответственности и поставит государства на новый уровень международных отношений.

В Резолюции ГА ООН №46/182 «Руководящие принципы укрепления координации чрезвычайной гуманитарной помощи» ^[6] это обязательство государств определено как главное, поскольку факт его существования и признания позволит создавать и поддерживать нормальные условия безопасности населения конкретного государства. Установление безопасных строительных норм, создание механизма поддержания системы безопасности и управления при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, формирование культуры безопасности населения – все это – элементы данного международного обязательства. При землетрясении мощностью в 6 баллов гибнут тысячи людей, но не по вине стихии, а по вине человека. Статистика показывает, что при одинаковой силе толчков при землетрясении в разных странах последствия существенно отличаются по масштабам, поскольку в одном государстве созданы и применяются соответствующие правила и механизмы по защите населения, а в другом их даже нет.

Следовательно, государство путем осуществления различных предупредительных мероприятий может заметно уменьшить масштабы бедствия. В настоящее время, с развитием научно-технического прогресса и международного сотрудничества, большая часть ответственности за гибель людей должна лечь на плечи государства, поскольку это его обязанность предотвратить или уменьшить человеческие жертвы, в том числе в рамках международных отношений.

Закреплен данный принцип и в международных договорах. Так, согласно статье 2 Соглашения о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера СНГ, один из основных принципов взаимодействия его участников – это «ответственность участника Соглашения за возникновение и последствия чрезвычайной ситуации» ^[7].

Таким образом, государство - участник несет ответственность по управлению при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, по их прогнозу и защите от них своей территории. Анализируя данное соглашение, можно предположить ситуацию, при которой наступают негативные последствия из-за невыполнения государством своих обязательств, то есть возникновение международной ответственности государства. Если определенные действия государством не проведены, то последствия бедствия могут приобрести трансграничный характер, либо масштабы бедствия окажутся столь велики, что государство будет не в состоянии справиться с ним, и его последствия станут трансграничными. В подобных ситуациях пострадавшее государство должно нести ответственность за последствия бедствия и ущерб, причиненный другим государствам в результате этого бедствия и своего бездействия, в том числе, как за неисполнение международных обязательств (если между странами существуют соглашения в этой сфере).

Следующий принцип, который, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве специального применительно к бедствиям – принцип предупреждения бедствий. На нем основывается деятельность мирового сообщества в рамках МСУОБ ООН, МОГО и других региональных механизмов. Как отмечает Барбара Николетти: «Идея предупреждения - как один из элементов образования любой эффективной стратегии ответа на бедствия - сформировалась в 1990-х в связи с растущим осознанием разрушительных эффектов стихийных бедствий с точки зрения потери жизней, разрушения, и получила возможности для развития» ^{[8, c. 178 - 192]}.

Формы сотрудничества, предусмотренные в двусторонних и региональных соглашениях, фактически подтверждают данный принцип, поскольку взаимодействие в области обмена информацией, обмена опытом специальных спасательных подразделений, проведение совместных учений и иные направления сотрудничества нацелены на предупреждение бедствий и готовность к ним. Данный принцип не нов для международного права, поскольку встречается и в других его отраслях. Однако в данном случае он имеет свою специфику. Следует отметить, что предупреждение бедствий является одним из базисных элементов в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это подтверждено Международной организацией гражданской обороны, в официальный девиз и эмблему которой входит данный термин.

В контексте международного механизма по защите от стихийных бедствий предупреждение следует рассматривать в двух формах. В традиционном понимании предупреждение означает прогноз возможных бедствий. Во втором случае, предупреждение – это проведение подготовительных мероприятий среди населения и различных объектов жизнедеятельности (промышленность, инфраструктура и т.п.) с целью поддержания их безопасности в случае стихии и для снижения масштабов возможных последствий.

Как отмечается в указанном выше меморандуме, предупреждение связано с обязательством первого порядка: предотвращать ущерб собственному населению, имуществу и вообще окружающей среде ^{[9, c. 29]}. В то же время предупреждение не следует рассматривать, как определенный императив, поскольку существуют условия его реализации, что и отражено во многих соглашениях. «Предупреждение увязывается с техническим потенциалом и осведомленностью о риске и сопряжено с обязанностью действовать в преодолении риска упреждающе.»^[9]. Важен сам факт осуществления государством каких-либо действий с учетом своих возможностей предупредительной направленности. Предупреждение, снижение, готовность и смягчение бедствий – именно эти четыре элемента – принципа, которые определяются Иокогамской стратегией как основа для осуществления международного сотрудничества в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасностей стихийных бедствий ^[10]. Согласно Стратегии Иокогамы, «предупреждение и готовность к стихийным бедствиям» - один из основных принципов международного сотрудничества ^[11].

Принцип предупреждения получил распространение, в первую очередь, в сфере защиты от техногенных бедствий и их трансграничного воздействия. Он признан во многих соглашениях по защите окружающей среды и других сферах межгосударственного взаимодействия. В то же время, следует согласиться с позицией Комиссии международного права ООН и подчеркнуть, что относительно бедствий принцип предупреждения связан с обязательством государств предотвращать ущерб собственному населению, имуществу и вообще окружающей среде.

Следующие специальные принципы получили наибольшее развитие и международно-правовое закрепление. Их можно объединить в группу специальных принципов по оказанию помощи в случае бедствий. Именно на их основе осуществляется сотрудничество государств и международных организаций в области реагирования на бедствия. Как отмечается в Меморандуме Комиссии международного права ООН, принципы гуманности, нейтральности и беспристрастности роднит общее основание. Они являются стержневыми и признаются основополагающими для усилий в области гуманитарной помощи вообще ^{[9, c.17]}. Они признаются таковыми во всех вышеуказанных международных документах.

Принцип гуманности. Согласно положениям многих соглашений необходимо пытаться уменьшить страдания людей, где бы они ни имели место. Особое внимание следует уделять наиболее уязвимым группам населения: детям, женщинам, старикам, инвалидам. Следует отметить, что 2014 год был объявлен Международной стратегией снижения опасности бедствий ООН Годом помощи инвалидам в условиях бедствий. В течении этого периода была разработана международная стратегия, выработаны конкретные методы повышения качества и эффективности оказания помощи инвалидам при бедствии. В настоящее время это направление реализуется в рамках Среднесрочного плана Частичного открытого соглашения Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф (Open Partial Agreement – OPA) 2016 – 2020 гг. ^[12].

Принцип гуманности содержит свое толкование в Руководящих принципах использования военных ресурсов и средств гражданской обороны для оказания помощи в случае бедствий: «Необходимо пытаться уменьшить страдания людей, где бы они ни имели место, причем особое внимание следует уделять наиболее уязвимым группам населения, в частности детям, женщинам и пожилым людям. Необходимо уважать и защищать достоинство и права всех жертв.» ^[13]

Принцип нейтральности. Как отмечается в Меморандуме Комиссии международного права ООН, предоставление гуманитарной помощи осуществляется вне политического, религиозного, этнического или идеологического контекста ^{[9, c. 19]}. Он выступает в качестве основополагающего оперативного принципа для обеспечения доступа к пострадавшим в результате бедствия.

Принцип беспристрастности. При оказании людям гуманитарной помощи следует руководствоваться исключительно их потребностями, отдавая при этом приоритет тем, кто бедствует сильнее всех. Т.е. предполагается использование объективной оценки ситуации и потребностей бедствующих. Фактически, специалисты, оказывающие помощь, могут проводить разделение пострадавших на категории (группы) в зависимости от степени нужды. Данный принцип тесно связан с принципом недискриминации, однако последний, по мнению специалистов, характеризует непосредственно объект действия, страдающих людей. А беспристрастность относится к лицу, оказывающему помощь.

Данные три принципа рассматриваются как одно целое. По мнению специалистов, они являются ведущими принципами при осуществлении гуманитарного реагирования на бедствия. Принципы гуманности, нейтральности и беспристрастности изначально получили свое развитие в нормах международного гуманитарного права (далее МГП). Действительно, они заимствованы из наиболее близкой сферы международного сотрудничества. Однако сами специалисты МГП отмечают наличие специфики применения рассматриваемых принципов в ситуации бедствия ^[14]. Поэтому МФККиКП разработала «Кодекс поведения Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций при осуществлении операций помощи в случае стихийных бедствий и катастроф»^[15], где характеризуется особенности реализации принципов и правил, сформировавшихся при оказании гуманитарной помощи в вооруженном конфликте.

В настоящее время данные гуманитарные принципы закреплены в ряде международных соглашений по сотрудничеству относительно бедствий (Конвенция Африканского союза о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи 2009 г.). Как отмечает Эдуардо Валенсия-Оспина, «реагирование на бедствия на всех этапах обусловлено этими гуманитарными принципами в интересах сохранения легитимности и эффективности этого реагирования» ^[16]. Эти принципы берут свое начало в документах МККК, однако обладают своей спецификой при оказании помощи в случае бедствия природного или техногенного характера ^[17].

Принцип недискриминации. Игнорирование объективных различий между людьми по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, возраста, инвалидности или иного состояния ^{[9, с. 21]}. Данный принцип закреплен, в том числе, в Рамочной конвенции по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г.

Согласно документам и позиции экспертов, как уже было отмечено, данный принцип тесно связан с принципом беспристрастности. По мнению МККК, недискриминация означает игнорирование объективных различий между людьми. Беспристрастность в истинном смысле этого слова требует, чтобы не учитывались также и субъективные различия ^[17].

Принцип смягчения. Данный принцип реализуется посредством осуществления конкретных мероприятий, направленных на ограничение отрицательного воздействия бедствия. Конвенция Тампере 1998 г. закрепляет определение: смягчение последствий бедствий означает меры, призванные предотвратить, предсказать и подготовиться, отреагировать, держать под контролем и/или уменьшить воздействие бедствий . Таким образом, данный принцип можно рассматривать в качестве основополагающего специального принципа, поскольку именно данные действия лежат в основе всего международного механизма защиты от бедствий.

Принцип приготовления. «Меры, заранее принимаемые с целью обеспечить эффективную ликвидацию последствий, включая своевременную и действенную организацию раннего оповещения и временную эвакуацию людей и имущества» ^[18].

Принципы смягчения и приготовления являются элементами принципа предупреждения, поскольку характеризуют отдельные направления сотрудничества государств в рамках всего механизма по защите от бедствий. Это мероприятия, предпринимаемые, в первую очередь, до наступления бедствий.

Право на гуманитарную помощь при бедствии является следствием естественных прав человека, которыми обладает каждый из нас в любой ситуации в рамках рассматриваемых международных отношений. Юридически оно нигде не закреплено, однако активно действует в качестве сложившегося обычая. Любой человек имеет право просить о предоставлении ему гуманитарной помощи, необходимой для сохранения его жизни и человеческого достоинства при стихийном бедствии, а также получать эту помощь от правительственных организаций или компетентных организаций ^{[19, с. 720]}. В случае любого стихийного бедствия обеспечить оказание помощи и следить за соблюдением основных прав человека должно, прежде всего, само пострадавшее государство ^{[14, с. 34]}. Если государство не в состоянии оказать помощь своему населению оно должно прибегнуть к помощи мирового сообщества для спасения своих людей. На практике возникали случаи, когда государство в силу определенных политических причин не спешило прибегать к помощи других стран и посылать запрос о необходимости предоставления гуманитарной помощи, либо не разрешало оперативную доставку международной гуманитарной помощи, что привело к массовой гибели населения (Северная Корея, Афганистан, Китай).

Следует отметить, что в последнее время многие международные организации различного уровня обсуждают вопрос о нормативном международном урегулировании механизма предоставления гуманитарной помощи при стихийных бедствиях, и существует несколько проектов таких документов (Проект МККК «Принципы оказания международной гуманитарной помощи при стихийных бедствиях»). Одним из таких уже действующих международных документов является Рамочная конвенция МОГО по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г..

Принцип определенности оказываемой помощи закреплен в Рамочной конвенции МОГО. Согласно положениям этого документа, может предоставляться только та помощь, которая была запрошена принимающим государством или которая была предложена помогающим государством и одобрена принимающим государством. Данный принцип можно обозначить, как, поскольку каждая сторона должна определиться в объемах, видах и формах необходимой и предоставляемой помощи.

Принцип своевременности оказания помощи. Рассмотрение предложений помощи и просьб об ее оказании и принятие решений по ним должны осуществляться в кратчайшие сроки государствами, которым они адресованы ^[20]. Данный принцип непосредственно связан и рассматривается в тесной связи с принципом предоставления помощи в случае бедствий.

Представленные специальные принципы позволяют сформировать определенную характеристику формирующейся новой сферы международного взаимодействия, ее особенностей. Как уже отмечалось выше, многие из них закреплены в договорных нормах, других активно используются государствами и международными организациями фактически в качестве международного обычая. Возможно, с появлением новых международно-правовых норм в рассматриваемой сфере появятся и новые специальные принципы, что лишь подтвердит объективную действительность самостоятельности международных отношений по защите от бедствий.

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ в рамках данной статьи позволяет констатировать:

- Позиция Комиссии международного права ООН, а также анализ различных международных договоров свидетельствуют, что в настоящее время идет интенсивное формирование специальных принципов в области бедствий, которые выявляются исходя из практики взаимодействия государств, их потребностей и проблем, которые пытаются разрешить посредством создания правовых незыблемых основ.

- Рассмотренные специальные принципы неоднородны по своему развитию и степени правового закрепления, что свидетельствует о становлении рассматриваемых отношений.

- Принципы по оказанию помощи заимствованы из международного гуманитарного права, однако уже обладают своей спецификой с учетом сферы применения.

- Специальные принципы тесно взаимосвязаны друг с другом. А в отдельных случаях неразрывны с точки зрения их применения. Прослеживается даже выделение отдельных элементов из базовых специальных принципов.

- Пока нет четкого, системного закрепления всех специальных принципов по защите от бедствий в международных актах, и от этого страдают сами отношения государств. Необходимо международно-правовое закрепление всех уже сложившихся специальных принципов с раскрытием их особенности применения и значения в общем механизме защиты от бедствий.

- Наибольшее развитие, с точки зрения закрепления и распространения, получили принципы оказания помощи, которые берут свое начало из гуманитарной деятельности мирового сообщества в целом. Это связано с наибольшим развитием именно сферы оказания помощи, как формы взаимодействия государств.

Таким образом, рассмотренные специальные принципы позволяют регулировать взаимодействие государств в области защиты от бедствий. Они являются основой формирующегося механизма во благо общества в целях снижения опасности бедствий и их последствий.