Вопрос соотношения публичных и частных интересов при отказе банка в обслуживании клиентов

Кинсбурская Вероника Андреевна кандидат юридических наук доцент кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, главный специалист Правового департамента Ассоциации российских банков 121069, Россия, г. Москва, Скатертный переулок, 20/1 Kinsburskaya Veronika Andreevna PhD in Law Chief Specialist of the Legal Department, Association of Russian Banks; Associate Professor, the Department of Banking Law and Financial and Legal Disciplines, Law faculty named after M. M. Speransky of the Institute of Law and National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 121069, Russia, Moskva, g. Moscow, per. Skatertnyi Pereulok, 20/1 nikakins@mail.ru Другие публикации этого автора

При анализе национального правового регулирования финансового мониторинга следует принимать во внимание, что сама концепция и важнейшие положения Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» ^[1] (далее – Закон № 115-ФЗ) разработаны на основе международных стандартов в сфере ПОД/ФТ, главными из которых являются Рекомендации ФАТФ.

В феврале 2012 г. были утверждены новая редакция Рекомендаций ФАТФ и мандат ФАТФ на период до 2020 г., которые вводят новые параметры и стандарты международной системы ПОД/ФТ. Обновленные рекомендации являются компиляцией 40+9 старых рекомендаций, а также включают новые положения, касающиеся, в частности, противодействия финансированию распространения оружия массового уничтожения и применения риск-ориентированного подхода на национальном уровне. В настоящее время данный документ носит название «Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения».

Десятая рекомендация ФАТФ посвящена вопросам надлежащей проверки клиентов и хранению данных.

В соответствии с этой рекомендацией финансовым учреждениям предписывается принимать меры по надлежащей проверке клиентов при установлении деловых отношений, совершении разовых операций (сделок) на сумму, превышающую предложенное ФАТФ пороговое значение, а также в иных случаях, в том числе при наличии подозрений в отмывании денег или финансировании терроризма или наличии у финансового учреждения сомнений в достоверности или достаточности полученных ранее данных о личности клиента.

В рамках проводимой проверки клиентов финансовым учреждениям необходимо предпринимать меры, направленные на:

– идентификацию клиента и подтверждение его личности с использованием надежных, независимых первичных документов, данных или информации;

– определение бенефициарного собственника и принятие таких разумных мер по проверке личности бенефициарного собственника, которые позволят финансовому учреждению считать, что ему известно, кто является бенефициарным собственником. Для юридических лиц это должно включать получение информации о структуре управления и собственности клиента;

– понимание и, когда это необходимо, получение информации о целях и предполагаемом характере деловых отношений;

– проведение на постоянной основе надлежащей проверки деловых отношений и тщательный анализ сделок, совершенных в рамках таких отношений, для того чтобы убедиться в соответствии проводимых сделок сведениям финансового учреждения о клиенте, его хозяйственной деятельности и характере рисков, в том числе когда необходимо, об источнике средств.

В случаях, когда финансовое учреждение не может выполнить требования Рекомендаций ФАТФ в части идентификации клиента, представителя клиента, выгодоприобретателя и (или) бенефициарного владельца, оно должно быть обязано:

– не открывать счет, не вступать в деловые отношения и не осуществлять сделку;

– или прекратить деловые отношения с клиентом и при этом рассмотреть вопрос о направлении сообщения о подозрительной операции (сделке) в отношении этого клиента.

Такие требования должны применяться как к новым, так и к уже существующим клиентам, исходя из масштаба деловых отношений и уровня риска ОД/ФТ.

Указанные международные стандарты имплементированы и в российское национальное законодательство.

Закон № 115-ФЗ сконструирован по принципу деления всех совершаемых клиентами операций на операции, подлежащие обязательному контролю, и операции, подлежащие так называемому «подозрительному» контролю в целях ПОД/ФТ.

В соответствии с таким подходом в России обязательному контролю в целях ПОД/ФТ подлежат все операции с денежными средствами или иным имуществом, которые совершаются на сумму, превышающую пороговое значение, установленное в противолегализационном законе. В частности, согласно п. 1 ст. 6 Закона № 115-ФЗ обязательному контролю подлежат все операции с денежными средствами с наличной или безналичной формах, операции по банковским счетам и вкладам, совершаемые на сумму 600 тыс. руб. и более.

Следует заметить, что такой подход имеет свои недостатки. Основной минус применения норм об обязательном контроле заключается в том, что банкам приходится регулярно направлять в Росфинмониторинг колоссальный объем сведений в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, притом, что значительная часть таких операций заведомо являются «чистыми» и должны быть проверены банком только по причине превышения законодательно установленного суммового порога.

Кроме того, избыточным видится требование о предоставлении банками в уполномоченный орган сведений о некоторых категориях сделок, подлежащих обязательному контролю на основании ст. 6 Закона № 115-ФЗ, в частности, сведений по так называемым «сделочным» кодам (5003, 5005, 5007, 8001). Выявление данных сделок и формирование по ним сообщений связано с необходимостью анализа документации, предоставляемой в банки их клиентами в рамках кредитных процедур и требований валютного контроля (договоров, актов и т. п.). Вместе с тем по этим же кодам сведения в Росфинмониторинг предоставляются также иными субъектами Закона № 115-ФЗ (лизинговыми и факторинговыми компаниями, ломбардами, микрофинансовыми организациями и потребительскими кооперативами, риэлторами, ПИФами).

Указанные факторы влекут за собой не только необоснованные трудовые, временные и финансовые затраты банков на организацию работы службы внутреннего контроля, но и (по причине перегруженности сотрудников службы внутреннего контроля банков) на практике могут приводить к увеличению числа технических ошибок при формировании соответствующих сообщений в уполномоченный орган. Однако совершение даже незначительных ошибок (в том числе не повлекших непредставления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю) в соответствии со ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[2] предполагает штрафы, которые по своим размерам весьма ощутимы для рядовых сотрудников службы внутреннего контроля банков.

С учетом данных обстоятельств российским банковским сообществом в последние годы неоднократно ставился вопрос о необходимости реформирования института обязательного контроля операций с денежными средствами или иным имуществом, а в перспективе – о постепенном переходе от обязательного контроля к «подозрительному» контролю, при условии внедрения риск-ориентированного подхода в целях ПОД/ФТ и неуклонного соблюдения концепции KYC («Знай своего клиента»).

Первой из указанных инициатив соответствует концепция проекта федерального закона № 582426-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в целях совершенствования обязательного контроля)», внесенного в Государственную Думу ФС РФ 8 ноября 2018 г. ^[5] Этим законопроектом предусматривается установление дифференцированного подхода к представлению организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а именно, определение для каждой организации своих видов операций, подлежащих обязательному контролю, а также уточнение перечня операций, подлежащих обязательному контролю, в частности, операций на сумму 3 млн руб. или выше (либо эквивалент в иностранной валюте), совершаемых в рамках сделки с недвижимым имуществом.

Второй из указанных в целом соответствуют положения п. п. 5.2 и 11 ст. 7 Закона № 115-ФЗ, которые вступили в силу с 30 июня 2013 г. на основании Федерального закона от 28.06.2013 № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»^[3] (далее – Закон № 134-ФЗ) и предусматривают полномочия банков по отказу в обслуживании клиентов при наличии обоснованных подозрений в ОД/ФТ.

Согласно действующей редакции ст. 7 Закона № 115-ФЗ банк вправе:

– отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с новым клиентом, впервые обратившимся в банк, при наличии подозрений в том, что целью обращения клиента в банк и открытия им счета (вклада) является ОД/ФТ, либо в случае непредставления клиентом, представителем клиента документов и сведений, необходимых для идентификации клиента, представителя клиента в установленных случаях (п. 5.2 ст. 7);

– отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении расходной операции, по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации, а также при наличии подозрений в том, что операция совершается в целях ОД/ФТ, причем отказ возможен независимо от суммы операции (п. 11 ст. 7);

– расторгнуть договор банковского счета (вклада) с клиентом и полностью прекратить его дальнейшее банковское обслуживание в случае принятия в течение календарного года двух и более решений об отказе в совершении расходных операций клиента по вышеуказанным основаниям (п. 5.2 ст. 7).

Для проведения идентификации клиентов (до приема их на обслуживание и в процессе обновления идентификационных сведений об уже обслуживаемых банком клиентах), уяснения целей совершения ими конкретных операций, а также – шире – для определения характера осуществляемой ими финансово-хозяйственной деятельности банк вправе запрашивать у клиентов документальные подтверждения экономической обоснованности совершаемых операций, информацию об источниках происхождения денежных средств, целях финансово-хозяйственной деятельности, финансовом положении и деловой репутации клиентов, целях установления и предполагаемом характере установления их деловых отношений с банком. При этом клиент должен понимать, что в случае непредставления банку подтверждающих документов и информации последний вправе не только отказать в совершении конкретной расходной операции клиента, так и принять решение об отказе в осуществлении обслуживания клиента.

Соответствующие «отказные» полномочия банков действуют с середины 2013 г. Тем не менее до недавнего времени использование банками этих полномочий разве что могло доставлять некоторые неприятности клиентам, но практически не позволяло самим банкам эффективно бороться со злостными нарушителями законодательства о ПОД/ФТ, «мигрирующими» из банка в банк в поиске возможности открытия счета (вклада) или выполнения распоряжения о проведении расходной операции без предъявления достаточных для этого информации и документов.

Однако с лета 2017 г. начал применяться разработанный Банком России порядок уведомления уполномоченного органа о фактах отказа от заключения договоров банковского счета (вклада), выполнения распоряжений клиента о совершении операций по счету и (или) расторжения договоров банковского счета (вклада) с клиентами по инициативе кредитной организации по основаниям, установленным в п. п. 5.2 и 11 ст. 7 Закона № 115-ФЗ.

С конца июня 2017 г. кредитные организации стали получать от Банка России списки подозрительных клиентов, которым финансовые организации ранее отказали в обслуживании в рамках исполнения противолегализационного законодательства.

Если банк отказал клиенту в проведении расходной операции или открытии счета (вклада) либо принял решение о расторжении с ним договора банковского счета (вклада), то в соответствии с Указанием Банка России от 20.07.2016 № 4077-У «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений о случаях отказа от заключения договора банковского счета (вклада) и (или) расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе кредитной организации, о случаях отказа в выполнении распоряжения клиента о совершении операции» ^[10], он обязан сообщить об этом в Росфинмониторинг.

Росфинмониторинг проводит анализ всех отказов в проведении операций, открытии счетов (вкладов) и расторжении договоров банковского счета (вклада) ото всех финансовых институтов и информацию об отказах направляет в Банк России.

Как в соответствии с порядком, действовавшим на основании утратившего силу Положения Банка России от 20.07.2016 № 550-П ^[9], так и в соответствии с первоначальной редакцией нового Положения Банка России от 30.03.2018 № 639-П «О порядке, сроках и объеме доведения до сведения кредитных организаций и некредитных финансовых организаций информации о случаях отказа от проведения операции, отказа от заключения договора банковского счета (вклада) и (или) расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом, об устранении оснований принятия решения об отказе от проведения операции, об устранении оснований принятия решения об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), об отсутствии оснований для расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом»^[8] (далее – Положение № 639-П) Банк России направлял в кредитные организации информацию обо всех лицах, которым другие кредитные организации отказали в проведении операции, заключении договора банковского счета (вклада) либо с которыми расторгли договор банковского счета (вклада).

Согласно позиции Росфинмониторинга и Банка России, изначально предполагалось, что информация из «черных списков» должна быть использована банками для оценки уровня риска клиентов. Вместе с тем в процессе общения с клиентами, информация о которых содержится в соответствующих списках, а также при реализации своих «отказных» полномочий банкам надо учитывать следующее.

Во-первых, критерии «сомнительности» операций на сегодняшний день практически не урегулированы на нормативном уровне. Отдельные признаки, указывающие на «необычный характер» сделок, содержатся лишь в Приложении к Положению Банка России от 02.03.2012 № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»^[7] (далее – Положение Банка России № 375-П), а потому установление таких критериев является субъективным процессом, отданным на откуп уполномоченным сотрудникам кредитных организаций. Отсутствие детальной регламентации соответствующего вопроса объяснимо с той точки зрения, что предугадать и заранее прописать в нормативном акте все проблемные ситуации, касающиеся основных категорий операций (сделок) с денежными средствами и недвижимым имуществом, невозможно. Тем не менее подход к разным клиентам и разным категориям банковских операций должен быть дифференцированным. Поэтому, с одной стороны, было бы желательно на нормативном уровне конкретизировать критерии отнесения клиента к категории высокорисковых, в том числе в целях минимизации случаев необоснованных отказов банков в осуществлении обслуживания клиентов и снижения регуляторных рисков для самих банков. А, с другой стороны, банкам следует осторожно подходить к решению вопроса об использовании автоматизированных сервисов для выявления подозрительных операций. В последнее время многие крупные банки автоматизировали процессы выявления подозрительных операций клиентов в целях ПОД/ФТ. В специальную программу закладывается фиксированный набор признаков, которые могут свидетельствовать о «сомнительности» операции (например, превышение определенного суммового порога при снятии средств со счета, переводах на другой счет клиента/третьего лица); затем робот отсортировывает операции по этим формальным признакам и блокирует их. Безусловно, автоматизация снижает временные и трудовые затраты, но при этом приводит к значительному росту фактов блокировки счетов добросовестных клиентов: без участия человеческого фактора робот по формальным признакам может заблокировать счета вполне добросовестных клиентов.

Во-вторых, и Росфинмониторинг, и Банк России неоднократно акцентировали внимание на том, что решение об отказе в обслуживании не может приниматься «автоматически» на основании формальных критериев – это противоречит как российскому законодательству, так и стандартам ФАТФ. В каждом случае решение должно быть обоснованным и базироваться на анализе рисков в отношении конкретного клиента. Так, в Информационном письме от 15.06.2017 № ИН-014-12/29 «Об учете информации о случаях отказа от проведения операций, от заключения договора банковского счета (вклада), о случаях расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом, доведенной Банком России до поднадзорных организаций, при определении степени (уровня) риска клиента»^[15] Банк России отметил, что информация, содержащаяся в «черных списках», не может быть самостоятельным (и тем более единственным) основанием для принятия кредитной организацией решения об отказе в обслуживании. По мнению регулятора, наличие информации о лице в «черном списке» является лишь дополнительным фактором, который банк должен учитывать в процессе оценки риска клиента.

Перед тем, как принять решение об отказе в обслуживании, банку следует выяснить причину, по которой клиенту отказали в заключении договора или совершении операции в другом банке. Однако многие банки «перестраховываются» и действуют по принципу «проще отказать, чем обслуживать», в связи с чем на сегодняшний день нахождение клиента в «списке отказников» рассматривается как явная «черная метка». Клиенты, попавшие в список, сталкиваются с серьезными трудностями при попытках открытия счета и проведении операций в других банках – им просто не открывают счета. Если же подозрительное лицо уже является клиентом конкретного банка, то банк блокирует счет либо вообще расторгает договор банковского счета в одностороннем порядке. Рассуждая непредвзято, подобное поведение банков, конечно, можно понять, поскольку банки обоснованно опасаются применения мер воздействия со стороны регулятора (в последнее время в качестве оснований для отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности Банк России в значительном числе случаев указывает именно неисполнение требований противолегализационного законодательства). В то же время очевидно, что добросовестных клиентов, попавших в списки по формальным основаниям, нельзя ограничивать в получении банковского обслуживания.

С учетом сложившихся обстоятельств в целях повышения эффективности механизма информационного обмена между кредитными организациями, регулятором и уполномоченным органом, сокращения количества отказов по формальным основаниям и организации более конструктивного взаимодействия кредитных организаций и их клиентов Банком России издал Указание от 17.10.2018 № 4935-У^[12], которым были внесены изменения в порядок информирования кредитных организаций о случаях отказа от проведения операции, заключения договора банковского счета (вклада) или его расторжения. В связи с принятыми нововведениями, начиная с 15 марта 2019 г., объем направляемой информации определяется Банком России по согласованию с Росфинмониторингом в зависимости от уровня риска совершения клиентами операций в целях ОД/ФТ, при этом до кредитных организаций доводится информация только об «отказниках», совершивших высокорисковые операции.

Кроме того, Минфином России в апреле 2019 г. подготовлен и представлен для публичного обсуждения проект федерального закона о внесении изменений в Закон № 115-ФЗ, предусматривающий ограничение оснований для принятия кредитными организациями решений об отказе от заключения договоров банковского счета (вклада), о расторжении договоров банковского счета (вклада) и об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операции с денежными средствами или иным имуществом^[6]. Самыми распространенными основаниями для отказов кредитных организаций в осуществлении расходных операций клиентов являются непредставление клиентами документов, необходимых для фиксирования информации в соответствии с требованиями Закона № 115-ФЗ и принятыми в кредитной организации правилами внутреннего контроля, а также наличие у уполномоченных сотрудников кредитной организации подозрений, что конкретная операция осуществляется в целях ОД/ФТ. Эти основания предусмотрены в действующей редакции п. 11 ст. 7 Закона № 115-ФЗ. Согласно новой редакции п. 11 ст. 7 Закона № 113-ФЗ, предлагаемой в законопроекте Минфина России, кредитные организации смогут принять решение об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении расходной операции только при одновременном наличии двух условий:

1) клиенту присвоен наивысший из установленных в соответствии с правилами внутреннего контроля уровень риска совершения операций в целях ОД/ФТ, либо кредитная организация в течение года неоднократно направляла в Росфинмониторинг информацию о совершении этим клиентом подозрительных операций;

2) наличие данных, дающих основание подозревать, что операция с денежными средствами или иным имуществом осуществляется в целях ОД/ФТ.

Данная законодательная инициатива, безусловно, заслуживает поддержки. Однако надо понимать, что действие новых норм может иметь положительный эффект для добросовестных и «чистых» клиентов банков лишь с видом на будущее, поскольку информация о подозрительных клиентах – «отказниках», которая была накоплена ранее (за период с лета 2017 г.), продолжит храниться в архивах кредитных организаций, не будет аннулирована и по-прежнему может быть использована кредитными организациями в процессе принятия решений о последующем банковском обслуживании таких лиц. Поэтому, помимо скорейшего принятия законодательных норм, направленных на конкретизацию оснований для принятия кредитными организациями решений об отказе в осуществлении банковского обслуживания, необходим также действенный механизм реабилитации добросовестных клиентов, чтобы к каждому клиенту применялся индивидуальный подход (в частности, с учетом разграничения клиентов по характеру, объему и периодичности совершения ими подозрительных операций).

Банк России с конца 2017 г. прилагает возможные усилия для формирования механизма реабилитации. Первоначально с целью создания процедуры исключения сведений о добросовестных клиентах из «черных списков» Банк России разработал Методические рекомендации от 10.11.2017 № 29-МР «О подходах к учету кредитными организациями информации о случаях отказа от проведения операций, от заключения договора банковского счета (вклада), о случаях расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом, доведенной Банком России до их сведения, при определении степени (уровня) риска клиента»^[13] (далее – Методические рекомендации № 29-МР). В данных Методических рекомендациях регулятор указал, что кредитные организации самостоятельно могут аннулировать направленные ими в Росфинмониторинг сведения об отказниках, которые попали в списки из-за технических ошибок либо по основаниям, не связанным с наличием риска ОД/ФТ. Однако не был проработан вопрос о порядке оспаривания решений об отказе в осуществлении банковского обслуживания в случае наличия разногласий между банком и клиентом.

29 декабря 2017 г. был принят Федеральный закон № 470-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[4], в соответствии с которым ст. 7 Закона № 115-ФЗ была дополнена пунктами 13.4–13.6, предусматривающими механизм реабилитации физических и юридических лиц, которым было отказано в заключении договора банковского счета (вклада) или проведении операции. Законодатель предлагает следующий механизм «реабилитации» клиентов. Кредитная организация обязана проинформировать клиента не только о факте отказа от проведения операции или заключения договора банковского счета (вклада), но и о причинах такого отказа.

По общему правилу одной из мер, направленных на противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, является запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах ПОД/ФТ/ФРОМУ. Но информирование клиента о причинах принятого банком «отказного» решения является исключением из этого правила, поскольку принципиально необходимо с точки зрения обеспечения права клиента на оспаривание соответствующего решения.

В Положении Банка России № 375-П устовлена обязанность кредитных организаций по разработке и включению в правила внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ порядка информирования физического лица, юридического лица, иностранной структуры без образования юридического лица о причинах принятия кредитной организацией, в том числе решения об отказе, в случае обращения клиента в кредитную организацию, а также о наличии у клиента права представить в любое структурное подразделение кредитной организации документы и (или) сведения об отсутствии оснований для принятия решения об отказе, способах их представления.

В Информационном письме от 12.09.2018 № ИН-014-12/61 «По вопросам применения Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части функционирования механизма реабилитации клиентов» ^[16] (далее – Информационное письмо № ИН-014-12/61) Банк России проинформировал кредитные организации о том, что при обращении клиента за разъяснением причин отказа, кредитная организация обязана предоставить клиенту соответствующую информацию в объеме, достаточном для обеспечения клиенту возможности ее использования при реализации механизма реабилитации.

В Методических рекомендациях от 22.02.2019 № 5-МР «По вопросам информирования кредитными организациями клиентов о причинах принятия решения об отказе от проведения операции или об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), а также по вопросам взаимодействия с клиентами при дистанционном банковском обслуживании»^[14] Банк России снова акцентировал внимание кредитных организаций на необходимости информирования клиентов о причинах, послуживших основаниями для принятия решения об отказе, в надлежащем объеме.

После получения информации о факте отказа от проведения операции или заключения договора банковского счета (вклада), а также о причинах такого отказа клиент вправе представить в кредитную организацию документы и (или) сведения, свидетельствующие, по его мнению, об отсутствии оснований для принятия указанного решения об отказе. Кредитная организация обязана рассмотреть представленные клиентом документы и (или) сведения и в срок не позднее 10 рабочих дней со дня их представления сообщить клиенту об устранении оснований, в соответствии с которыми ранее было принято решение об отказе либо о невозможности устранения соответствующих оснований исходя из документов и (или) сведений, представленных клиентом (п. 13.4 ст. 7 Закона № 115-ФЗ).

Также закон предполагает создание при Банке России межведомственной комиссии, в которую клиент сможет обратиться в случае, если его не удовлетворит решение кредитной организации, вынесенное по итогам рассмотрения жалобы по процедуре, описанной выше. Банки обязаны представлять в межведомственную комиссию мотивированное обоснование принятого решения об отказе от проведения операции или об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), а также мотивированное обоснование невозможности устранения оснований, в соответствии с которыми было принято данное решение. Решение межведомственной комиссии является обязательным для банка. После получения банком решения межведомственной комиссии об отсутствии оснований, в соответствии с которыми ранее было принято решение об отказе от проведения операции или об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), такой банк обязан направить в Росфинмониторинг информацию об отзыве ранее направленного сообщения об отказе, а в случае обращения клиента в банк не вправе отказать ему в проведении операции или в заключении договора банковского счета (вклада) соответственно (п. 13.6 ст. 7 Закона № 115-ФЗ), но при условии предоставления клиентом запрошенных у него документов и сведений, необходимых для совершения конкретной операции или заключения конкретного договора.

Требования к заявлению, состав межведомственной комиссии, порядок и сроки рассмотрения межведомственной комиссией заявления и документов и (или) сведений, представленных заявителем, и порядок принятия решения по результатам такого рассмотрения устанавливаются Банком России по согласованию с Росфинмониторингом (в настоящее время действует Указание Банка России от 30.03.2018 № 4760-У «О требованиях к заявлению, составе межведомственной комиссии, порядке и сроках рассмотрения межведомственной комиссией заявления и документов и (или) сведений, представленных заявителем, порядке принятия решения по результатам такого рассмотрения и порядке сообщения межведомственной комиссией о принятом решении заявителю и финансовой организации»^[11], которое вступило в силу 21 апреля 2018 г.).

Важным моментом в процессе применения «реабилитационного» механизма является то, что Закон № 115-ФЗ не устанавливает временных ограничений по обжалованию клиентами принятых в отношении них решений об отказе от проведения операции или об отказе от заключения договора банковского счета (вклада). В связи с этим клиенты вправе оспорить (как непосредственно в самом банке, так и в межведомственной комиссии) любые решения об отказе от совершения операции, отказе от заключения договора банковского счета (вклада) или расторжении договора банковского счета (вклада), принятого начиная с 30 июня 2013 г. (с даты вступления в силу Закона № 134-ФЗ, которым были предусмотрены соответствующие «отказные» полномочия кредитных организаций).

Однако необходимо учитывать, что решение межведомственной комиссии об отсутствии оснований, в соответствии с которыми кредитной организацией ранее было принято решение об отказе от проведения операции или от заключения договора банковского счета (вклада), распространяется именно на эту конкретную операцию или этот конкретный договор, в отношении которых ранее был получен отказ банка. На данное обстоятельство обращает внимание Банк России, в частности, в вышеупомянутом Информационном письме № ИН-014-12/61. Соответственно, если после получения банком решения межведомственной комиссии об отсутствии оснований, в соответствии с которыми ранее было принято решение об отказе от проведения операции или об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), клиент обратится в тот же банк с требованием о совершении иной банковской операции (сделки), то банк вправе провести проверку заново на общих основаниях и (при наличии обоснованных подозрений в ОД/ФТ) вправе заново отказать клиенту в обслуживании.

Таким образом, проведенный анализ правового регулирования показывает, что, несмотря на появление механизма исключения клиентов из так называемых «черных списков», споры о реализации «отказных» полномочий кредитных организаций не утихают. За время действия нового механизма реабилитации число клиентов, исключенных из «черных списков», весьма невелико. Данный факт требует тщательного осмысления, поскольку может свидетельствовать как о том, что процедура реабилитации добросовестных клиентов недостаточно неэффективна, так и о том, что решения кредитных организаций об отказах в осуществлении банковского обслуживания в соответствии с критериями ПОД/ФТ обоснованны и подтверждаются по результатам обжалований.

В текущей ситуации принципиально необходимыми представляются следующие моменты. Во-первых, осуществление Банком России мероприятий по информированию широкого круга физических и юридических лиц о существовании и работе межведомственной комиссии. Во-вторых, выработка для клиентов рекомендаций со стороны Банка России, направленных на оптимизацию их взаимодействия с кредитными организациями до момента обращения в межведомственную комиссию и разъяснение правил взаимодействия с этой комиссией. В-третьих, подготовка Банком России четких разъяснений для кредитных организаций по поводу оценки рисков клиентов, а также определения порядка работы с «проблемными» клиентами, информация о которых содержится в соответствующих списках. Следует заметить, что в рамках «дорожной карты» по реализации проектов в сфере «RegTech» и «SupTech» Банком России в течение 2019 г. планируется разработка единого реестра проблемных клиентов, в который войдет информация об «отказниках» по критериям ПОД/ФТ, неплательщиках по банковским ссудам и должниках по налоговым платежам. Можно утверждать, что такой сводный реестр необходим в деятельности кредитных организаций, однако содержащаяся в нем информация должна использоваться на основании взвешенной оценки всей совокупности факторов, характеризующих личность клиента, специфику осуществляемых им операций и его финансово-хозяйственной деятельности в целом.