Читать статью 'Правовое регулирование оценки эффективности управления публичными финансами' в журнале Финансы и управление на сайте nbpublish.com
Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1961,   статей на доработке: 338 отклонено статей: 587 
Библиотека

Вернуться к содержанию

Финансы и управление
Правильная ссылка на статью:

Правовое регулирование оценки эффективности управления публичными финансами

Лапина Марина Афанасьевна

доктор юридических наук

главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406

Lapina Marina Afanas'evna

Doctor of Law

Chief Researcher, Professor of the Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation, Professor

109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406

LapinaMarina@inbox.ru
Другие публикации этого автора
 

 
Шилина Алла Романовна

юрист, Финансовый университет

125993 (ГСП-3), Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49

Shilina Alla Romanovna

Expert of Law, Financial University

125993 (GSP-3), Russia, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 49

shilinaar@mail.ru

DOI:

10.25136/2409-7802.2019.4.29180

Дата направления статьи в редакцию:

08-03-2019


Дата публикации:

06-01-2020


Аннотация.

Объектом исследования выступают публичные финансы, предметом – оценка качества управления публичными финансами. Особое внимание авторы уделяют нормативно-правовому регулированию и анализу результатов деятельности органов государства по повышению эффективности управления публичными финансами. В статье приведены результаты оценки программ повышения эффективности управления публичными (общественными) финансами, действовавшие в 2010-2012 гг. и в 2012-2018 гг. Авторы проанализировали разработанные Минфином России методики оценки качества управления публичными финансами на региональном и муниципальном уровнях. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, методология системного анализа, экспертный анализ, событийный анализ, традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительно-правовой), а также структурный и статистический анализ. Сформулированы предложения по наиболее важным направлениям повышения эффективности управлениями публичными финансами, в том числе идея создания государственной информационной системы «Государственные и муниципальные программы Российской Федерации». В результате исследования было выявлено отсутствие на федеральном уровне нормативно установленной методики проведения оценки эффективности управления публичными финансами. Авторы предлагают за методологические основы оценки качества управления финансами на федеральном уровне взять индикаторы, предусмотренные Приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552, дополнив перечень рядом критериев. Также авторы предлагают включить в методику способы оценки результативности Программ, направленные на повышение эффективности управления публичными финансами.

Ключевые слова: бюджет, государственные программы, государственные информационные системы, методика, методы управления, цифровые технологии, оценка эффективности, оценка качества, публичные финансы, управление публичными финансами

Abstract.

The object of this research is the public finances; the subject is the efficiency assessment of public finance management. Special attention is given to the normative legal regulation and analysis of the performance of government bodies pertaining to increasing the efficiency of public finance management. The article presents the assessment results of the programs for increasing efficiency of public finance management that were valid in 2010-2012 and 2012-2018. The authors analyzed the developed by the Ministry of Finance of the Russian Federation quality assessment tools for public finance management on the regional and municipal levels. Recommendations are formulated on the most important focus areas in increasing the efficiency of public finance management, including the idea of creating the public information system “State and municipal programs of the Russian Federation”. The conducted research reveals the absence on the federal level of the normatively regulated strategy for assessing the efficiency of public finance management. As the methodological framework for quality assessment of finance management on the federal level, the authors suggest taking the indicators stipulated by the Decree of the Ministry of Finance of the Russian Federation of 12.03.2010 No.552 complemented by a number of criteria. It is also proposed to include into the methods of assessing performance of the Programs aimed at increasing the efficiency of public finance management.

Keywords:

performance evaluation, digital technologies, management methods, methodology, state information systems, government programs, budget, quality assessment, public finance, public finance management

Часто можно услышать выражение, что финансы – это кровеносная система государства [3, с. 8], что подтверждает их чрезвычайную значимость для функционирования государственного аппарата и благополучия граждан. В экономической науке и науке финансового права категория «финансы» рассматривается по-разному, поэтому необходимо дифференцировать экономический и юридический подходы к определению финансов. С экономической точки зрения под финансами понимается совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении государства и других субъектов финансовых отношений [6; 8, с. 168]. Согласно юридическому подходу, финансы – это в первую очередь, финансовые отношения, представляющие собой предмет финансового права. Финансы в целях обеспечения воспроизводства и реализации функций и задач государства связаны с формированием, распределением, использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств [5, С. 14; 9, с. 18]. Публичные финансы также являются общественными финансами, поскольку обеспечение задач и функций социального государства, провозглашенного ст. 7 Конституции Российской Федерации, напрямую связано с необходимостью нормального функционирования общества и достижения высокого уровня жизни граждан. Публичные, или общественные, финансы включают в себя наравне с государственными также и муниципальные финансы.

В силу того, что финансовое право выделилось в самостоятельную отрасль из административного права, понятие «управление публичными финансами» административистами понимается прежде всего как «часть государственного управления» [4, с. 111]. Также происходит отождествление управления публичными финансами и финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С финансово-правовой точки зрения, управление публичными финансами представляет собой деятельность, связанную с проведением общей финансовой политики публичного образования, направленной на сбалансированность финансовой системы. Важно отметить, что именно от качества управления публичными финансами, правильного использования методов управления зависит, насколько эффективно реализуются задачи и функции государства в финансовой сфере. Более того, в майском Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года» Правительству было дано поручение обеспечить «вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечить темпы экономический роста выше мировых» [14]. Безусловно, для этого необходимы денежные средства, которые нужно аккумулировать, распределять и использовать посредством грамотного управления финансами государства.

Методами управления публичными финансами являются:

1. финансовое прогнозирование;

2. финансовое планирование;

3. финансовое регулирование;

4. оперативное управление;

5. финансовый контроль

Финансовое планирование, регулирование и контроль не могут существовать без правовой формы, обеспечивающей их применение. Финансовое прогнозирование может не иметь форму нормативного правового акта и в таких случаях реализуется, например, посредством подготовки таких документов, как ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. Также существуют и акты прогнозирования, имеющие правовой характер, к примеру, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [20].

Учитывая, что управление публичными финансами осуществляется посредством вышеназванных методов, то представляется целесообразным оценивать качество управления публичными финансами через повышение эффективности использования конкретных методов, которое закрепляется в правовых актах на федеральном уровне и рекомендовано к установлению на региональном и муниципальных уровнях.

30 декабря 2013 г. Распоряжением Правительства РФ №2593-р утверждена «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» [23]. Аналогичная программа была принята на срок с 2010 по 2012 гг. [21]. Необходимо отметить, что срок финансового планирования подобного рода программ увеличился, что говорит о возрастании уровня финансовой устойчивости России.

В Программе до 2018 г. в первую очередь подводятся итоги выполненной Программы до 2012 г. Особо стоит отметить следующие направления, по которым были достигнуты существенные результаты. Во-первых, возрастание долгосрочной сбалансированности и обеспеченности бюджетной системы РФ посредством внедрения и применения правил определения предельного объема расходов федерального бюджета, иными словами - бюджетных правил, направленных на снижение зависимости российской экономики от нефтегазовых доходов федерального бюджета. Новое бюджетное правило начало действовать в 2018 году. Согласно нему все нефтегазовые доходы от цены на нефть сверх базового значения, который заложен в бюджете, запланированы для покупки валюты Минфином России с дальнейшим размещением в Фонде Национального Благосостояния (ФНБ). Так, ввиду высокой цены на нефть, объем средств в мае 2018 г., направленных в ФНБ, составил 1,3 трлн руб. К концу года Министерство финансов прогнозировало поступления в размере 3,5 трлн руб., однако по состоянию на 1 декабря 2018г. объем средств ФНБ составил 4,5 трлн руб. [32]. Кроме того, бюджетное правило способствует стабильности рубля, снижая его зависимость от цены на нефть.

Во-вторых, за период с 2010 по 2012 гг. Правительством РФ было издано 39 государственных программ, ставших инструментами повышения эффективности бюджетных расходов. Для этого Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработаны и утверждены приказом от 26.12.2012 № 817 «Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [25], а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 утвержден «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [16].

В-третьих, в рамках реализации программы были приняты два важных закона, регулирующих отношения в сфере внешнего государственного и муниципального финансового контроля: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [11], Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» [12]. Также, что касается внутреннего государственного финансового контроля, с 2012 года органы Федерального казначейства при санкционировании оплаты обязательств по государственным контрактам осуществляют проверку наличия сведений о государственном контракте в реестре государственных контрактов.

В-четвертых, в 2011-2013 гг. была создана государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» [22,18], обеспечивающая важнейший принцип бюджетной системы и бюджетного процесса – их открытость для граждан. Важно отметить, что данная система, действительно, понятна для граждан, так как бюджетный процесс визуализирован в диаграммах, графиках и поэтому легок для восприятия. Кроме того, Министерство финансов продолжает работу над улучшением качества работы системы «Электронный бюджет».

И, наконец, в-пятых, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 были утверждены «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов» [17]. Крайне важно в условиях бюджетного федерализма, чтобы регионы самостоятельно наращивали и реализовывали свой финансовый потенциал, и их бюджет состоял в большей части из их собственных доходов, а не безвозмездных поступлений из федерального бюджета.

Достаточно успешная реализации Программы на 2010-2012 годы стала качественной базой для принятия новой Программы уже на более длительный срок с 2012 по 2018 год. В прошедшем году её действие прекратилось, а, значит, в 2019 году должна быть принята аналогичная Программа на новый срок, в которой будут подведены итоги выполненной Программы.

В Программе до 2018 года были поставлены цели, которые требуют дальнейшего развития. Также органам исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований была дана рекомендация по созданию аналогичных программ на региональном и местном уровня, задачами которых являются повышение самостоятельности органов исполнительной власти на региональном и муниципальном уровнях в части улучшения качества прогнозирования доходной и расходной части бюджета, государственного и муниципального финансового контроля и эффективного управления собственными финансами.

Приоритетные направления повышения эффективности управления публичными финансами включают обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, развитие государственно-частного партнерства, разработка новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. Рассмотрим данные направления подробнее.

Достижение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ планировалось путем повышения качества финансового прогнозирования – разработкой и последующей реализации бюджетной стратегии, представляющей собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде. Кроме того, с 2014 г. планировалось включить бюджетную стратегию в состав документов, вносимых Правительством в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Также в планах было включение определения и основного содержания бюджетной стратегии в Бюджетный кодекс РФ. Однако до сих пор в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ отсутствует какое-либо упоминание о бюджетной стратегии, в том числе данного документа нет и в списке документов, вносимых в Государственную думу вместе с проектом федерального закона о бюджете (ст.184.2 БК РФ). С другой стороны, в 2014г. ст. 173 БК РФ была дополнена п. 7, регулирующим составление прогноза социально-экономического периода на долгосрочный период в целях формирования бюджетного прогноза, т.е. значимость долгосрочного прогнозирования при составлении проектов бюджетов нашла свое отражение в бюджетном законодательстве [10].

Также, исходя из Программы, долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ во многом зависит от безопасных уровня и структуры государственного долга РФ. По информации Минфина России, в среднем государственный внутренний долг субъектов и муниципальных образований РФ с 1 ноября по 1 декабря 2018 г. сократился на несколько миллионов (например, в Центральном федеральном округе с 441 439 940.48 тыс. руб. до 416 849 186.24 тыс. руб.) [29]. Внешний государственный долг также сократился: с 47 195,0 млн. долл. США по состоянию на 1 ноября 2018 г. до 47 148,1 млн. долл. США по состоянию на 1 декабря 2018г. [30]. По информации Центрального банка РФ причиной этого является сокращение долговых обязательств частного сектора [31]. Таким образом, можно полагать, что в данном направлении повышения эффективности управления публичными финансами были достигнуты определенные успехи. Также в Программе указывается в качестве способа достижения сбалансированности федерального бюджета соблюдение «бюджетного правила», о котором было сказано выше.

Кроме того, важно отметить, что в Федеральном законе от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» в качестве основной характеристики утвержден профицит федерального бюджета, равный в 2019 году – 1 932,1 млрд рублей, в 2020 году – 1 224,4 млрд рублей, в 2021 году – 952 млрд рублей [13]. Следовательно, можно отметить увеличение финансовых возможностей государства на следующие три года. Результат качественного и эффективного управления публичными финансами позволяет запланировать профицит федерального бюджета впервые с 2014 г.

Одним их главных направлений повышения эффективности управления публичными финансами выступает государственно-частное партнерство и инвестиционная активность. Повышение привлекательности инвестирования в реальный сектор экономики является первой задачей государства на современном этапе. Вопрос о способах увеличения объемов инвестиций остается открытым. В Программе 2013-2018 гг. названы такие меры, как «проработка и расширение практики применения фондов целевого капитала, обеспечение конкуренции между проектами по государственно-частному партнерству, нормативное правовое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публично-правового образования в рамках соглашений государственно-частного партнерства» [23].

По нашему мнению, одним из эффективных методов привлечения инвестиций от частного сектора являются конкретные положительные результаты государственно-частного партнерства, а также максимально открытая процедура такого сотрудничества. Также важно, чтобы административная процедура государственно-частного партнерства носила именно характер партнерства в рамках заключения государством договоров с частными партнерами, а не государственно-властного решения в форме приказа. Например, возможно проведение road show, т.е. предварительной подготовки проектов для их последующей презентации представителям бизнеса. С нашей точки зрения, такой подход к реализации государственно-частного партнерства наиболее успешен. Что касается «списка Белоусова», то, действительно, можно ожидать положительного результата сотрудничества данных компаний с Правительством РФ, поскольку многие проекты, предложенные компаниями, соответствуют майскому Указу Президента РФ. Также в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденных Правительством РФ 29 сентября 2018г. названы такие направления инвестиционной политики, как «стабильные налоговые условия, предсказуемое тарифное регулирование, прозрачное и предсказуемое регулирование неналоговых платежей предпринимателей, снижение уголовно-процессуальных рисков предпринимательской деятельности, повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности» [24].

Что касается государственного и муниципального финансового контроля, то в Программе ввиду внедрения «программных бюджетов» планировалось развивать контроль за исполнением государственных и муниципальных программ, формировать отчетность об их исполнении в целях эффективного принятия управленческих решений. Так, в 2017 г. пп. 5 п. 1 ст. 24 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» на Счётную палату была возложена обязанность по проведению экспертизы проектов государственных программ и даче заключений на них, т.е. был установлен предварительный внешний государственный финансовый контроль государственных программ, что, на наш взгляд, способствует их более эффективной реализации, поскольку уже на стадии подготовки какие-либо недостатки могут быть устранены, и непосредственно в действие вступит переработанная, полноценная программа, в рамках реализации которой возможно будет достичь больших успехов.

Сугубо правовой аспект повышения эффективности управления публичными финансами, указанный в Программе 2013-2018 гг., связан с необходимостью принятия новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Такая необходимость обусловлена тем, что принятые в последние годы, а также разработанные законопроекты о внесении изменений в БК РФ должны быть увязаны в единую систему. На данный момент новая редакция БК РФ находится на обсуждении Минфина России, Счётной палаты РФ, экспертного сообщества. Главной целью принятия новой редакции является стабилизация структуры и содержания кодекса, и, следовательно, повышение качества правовой основы управления публичными финансами, что должно положительно отразиться на практике.

Таким образом, можно заключить, что официальные итоги Программы, действие которой истекло в 2018 году, будут подведены в 2019 г., однако на данном этапе можно полагать, что отдельные ее положения были реализованы очень успешно, например, в части достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы РФ, а также увеличения объёма средств. Другие, о которых было сказано выше, наоборот, еще требуют доработки.

С нашей точки зрения, одними из наиболее важных направлений повышения эффективности управлениями публичными финансами являются сохранение сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, повышение качества налогового администрирования при сохранении уровня затрат на него (бюджетная эффективность налогов), привлечение частных инвестиций через государственно-частное партнерство, которое должно строиться на началах сотрудничества и заинтересованности представителей бизнеса, снижение нефтегазовой зависимости российской экономики, повышение качества государственного и муниципального финансового контроля за исполнением государственных и муниципальных программ, а также упорядочение, сокращение числа коллизий в правовой основе организации бюджетной системы и бюджетного процесса РФ посредством завершения длительного обсуждения новой редакции Бюджетного кодекса РФ и её принятия.

Финансовое планирование и прогнозирование бессмысленно без оценки того, насколько успешно были реализованы поставленные цели. Такая оценка, безусловно, должна быть максимально объективной, точной и подкрепленной конкретными цифрами. Именно поэтому необходима определенная методика проведения оценки эффективности управления публичными финансами, закрепленная нормативным правовым актом.

Что касается субъектов Российской Федерации, то Приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552 утвержден «Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» [26]. Ранее в отсутствие нормативного правового акта, регулирующего проведение такого мониторинга, он проводился только в отношении тех субъектов РФ, которые активно реализовывали региональные программы повышения качества управления финансами, и отбор которых производился на конкурсной основе. Проведение оценки и ежегодное предоставление ее результатов возложено на Департамент межбюджетных отношений Минфина России. Названный документ устанавливает перечень индикаторов, являющихся критериями, согласно которым субъектам РФ присваиваются степени от 1 до 3. Данные индикаторы включают «бюджетное планирование, исполнение бюджета, управление государственным долгом, финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, управление государственной собственностью и оказание государственных услуг, прозрачность бюджетного процесса, индикаторы, характеризующие выполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.» [26]. Относительно последнего индикатора на данный момент актуальным является майский Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г., однако в рассматриваемый Приказ не были внесены соответствующие изменения. Более того, мониторинг исполнения Указа 2018 г. проводится Счётной Палатой РФ и находится в открытом доступе для граждан.

Приказ Минфина России № 552 содержит экономическую сторону оценки эффективности управления региональными финансами. 1 степень характеризуется высоким качеством управления, 2 степень – надлежащим, а 3 – ненадлежащим. Для правового анализа приказа важно отметить, что по результатам оценки Министерством финансов РФ составляется рейтинг субъектов РФ, и результаты оценки направляются субъектам РФ вместе с рекомендациями по повышению качества управления региональными финансами. Результаты оформляются письмами Минфина России. Проанализируем актуальное в момент написания статьи Письмо Минфина России от 25 сентября 2018 г. № 06-06-09/68686 «Результаты оценки качества управления региональными финансами за 2017 год» [28]. Нельзя не оставить без внимания, что в данном акте в перечне критериев оценки названо «соблюдение бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса», которое отсутствует в качестве индикатора в Приказе Минфина № 552. Из этого можно сделать вывод, что в данный Приказ необходимо внести изменения в части, во-первых, дополнения перечня критериев и, во-вторых, актуализации критерия о выполнении майского Указа Президента 2018 г. Согласно результатам оценки за 2017 г., большинство субъектов РФ показали высокий уровень бюджетного планирования, что свидетельствует об успешной реализации идеи «программных» бюджетов. В отношении финансовых взаимоотношений регионов с муниципальными образованиями в Письме отмечено, что субъекты РФ должны проводить обязательную оценку качества управления муниципальными финансами.

Говоря о дальнейшем развитии методики оценки качества управления финансами, в 2013 г. во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов», которое уже было упомянуто в настоящей статье, Приказом Минфина России от 26 июля 2013г. №75н была утверждена Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов [27]. В данной Методике установлен подробный порядок расчета значений индикаторов, которые поделены на группы.

Результаты оценки, проводимой по рассмотренным методикам, позволяют Министерству финансов получать информацию о финансовой деятельности регионов и муниципальных образований, принимать меры по минимизации рисков неэффективного использования бюджетных средств и определять направления повышения качества управления ими. Причем регионы 1 степени не получают каких-либо дополнительных субсидий-вознаграждений за высокий уровень управления финансами, но фактически они вызывают у федерального центра больше доверия [1, с. 30]. Кроме того, ежегодный рейтинг регионов позволяет отследить динамику их развития в части уровня финансовой обеспеченности и, что самое главное, применения способов грамотного управления имеющимися финансовыми ресурсами.

Однако, как мы уже выяснили, методики оценки утверждены только в отношении региональных и муниципальных финансов. Тем самым методологическая основа оценки качества управления финансами на федеральном уровне в настоящий момент отсутствует. Таким образом, было бы целесообразно утвердить такую методику, учитывая важность максимально качественного управления финансами на федеральном уровне, а также его объем. Индикаторы можно было бы предусмотреть те же, что и в Приказе Минфина № 552, дополнив перечень такими критериями, как «количество бюджетных правонарушений», «выполнение расходных обязательств Российской Федерации», «использование средств ФНБ», «финансовое взаимодействие с регионами», «объем привлеченных частных инвестиций». В эту методику также можно включить способы оценки результативности Программ, направленных на повышение эффективности управления общественными финансами, о которых писалось выше. Результатом проведения оценки может являться определенный балл от 1 до 10, показывающий, насколько успешно в отчетном году было осуществлено управление финансами на федеральном уровне.

Что касается оценки результативности государственных программ, то Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [16]. Проведение такой оценки возложено на Министерство экономического развития и Министерство финансов Российской Федерации. С нашей точки зрения, наряду с Минэкономразвития и Минфином России к проведению оценки должны подключиться Федеральная служба государственной статистики (Росстат) для предоставления статистических данных о реализации программ, Федеральное казначейство и Счётная Палата Российской Федерации как органы внутреннего и внешнего финансового контроля, поскольку от того, насколько грамотно и целесообразно используются финансы, зависят результаты выполнения программ. По итогам формируется сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации за отчетный год, в котором выдвигаются предложения Правительству об усовершенствовании процесса исполнения программных документов. За 2018 год пока такой доклад не подготовлен. На уровне субъектов могут приниматься собственные методики оценки эффективности региональных программ. Е.В. Киреева отмечает, что они имеют недостатки. Например, показатели не охватывают все социально-экономические последствия реализации программ, а также их отрицательные эффекты [2, с. 33]. Значит, должен быть проведен анализ региональных методик, и субъектам РФ должны быть даны рекомендации по их усовершенствованию.

Ряд авторов, например, М.Н. Прокофьев и А.Р. Клочек, в числе проблем, препятствующих успешному управлению публичными финансами, указывают на «отсутствие полноценной сбалансированной информации об эффективности и результативности текущего выполнения конкретных бюджетных программ» [7, с. 31]. В связи с этим нами выдвигается идея создания государственной информационной системы «Государственные и муниципальные программы Российской Федерации», где публиковалась бы вся информация о ходе подготовки и выполнения программ как на федеральном уровне, так и на региональном и местном. Также возможно предусмотреть создание электронного алгоритма оценки эффективности их реализации и автоматическое формирование отчета по итогам финансового года.

В заключение хотелось бы подвести краткие итоги проведенного исследования оценки эффективности управления публичными финансами в Российской Федерации. С одной стороны, важно положительно отметить само наличие государственных и муниципальных программ повышения эффективности управления общественными финансами, закрепленных в форме нормативного документа. Увеличение срока планирования в таких программах свидетельствует о повышении его качества, а достигнутые успехи становятся базой для постановки новых целей при сохранении имеющихся результатов. С другой стороны, существуют и некоторые недоработки. Представляется целесообразным утверждение методики оценки эффективности управления публичными финансами на федеральном уровне по аналогии с субъектами РФ, расширение перечня органов, осуществляющих оценку эффективности исполнения государственных программ, а также создание информационной системы, позволяющей формировать отчет о выполнении программ в цифровом формате с целью удобства и ускорения оценки их результативности.

Управление публичными финансами – сложный процесс, включающий в себя множество элементов, форм и методов. Кроме того, стремительное развитие современного общества ставит государство перед такими новыми вызовами, как, например, применение цифровых технологий, что во многом облегчает процесс управления публичными финансами. Так, например, в 2018 году такие приложения к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», как паспорта государственных программ, методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов были внесены в Государственную Думу ФС РФ в электронном виде. Также процесс управления финансами в последние годы усложнился ввиду внешних санкций, которые нельзя не учитывать при финансовом прогнозировании и планировании. Однако несмотря на сложности, именно поступательное, а не стремительное развитие методов управления публичными финансами, их правовой основы обеспечивает устойчивость всей финансовой системы, сохранение которой требует дальнейшего поиска новых путей повышения эффективности управления публичными финансами. Причем финансовыми ресурсами, как было сказано Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию РФ 20 февраля 2019 г., нужно распорядиться так, чтобы приумножить богатство России и благополучие российских семей [15].

Библиография
1.
Дёмина Н.А. Современные оценки качества управления региональными (муниципальными) финансами, проводимые на федеральном уровне // Вопросы экономики и управления. 2016. № 3. С. 28-32.
2.
Киреева Е.В. Повышение эффективности системы управления региональными финансами // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2017. №2(50). С. 30-34.
3.
Мигачёва Е.В., Писенко К.А. Понятие, система, субъекты и актуальные вопросы обеспечения финансовой безопасности: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2014. № 12. С. 8-15.
4.
Петрыкина Н.И. К вопросу о соотношении норм административного и финансового права // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 3. С. 110-115.
5.
Пешкова Х.В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансы и управление. 2014. № 1. С.14-40.
6.
Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013.-384 с.
7.
Прокофьев М.Н., Клочек А.Р. Направления повышения эффективности управления государственными финансами РФ // Дискуссия. 2016. №7. С.32-36.
8.
Рыжкова Е.А. Публичное и частное в финансовом праве // Lex russica. 2014. № 2. С.168-175.
9.
Финансовое право / Арзуманова Л.Л., Артёмов Н.М., Болтинова О.В. и др. Под ред. Е.Ю. Грачёвой.-Учебник для бакалавров.-Москва: Проспект, 2019.-648 с.
10.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
11.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»// СЗ РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 903.
12.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) // СЗ РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1649.
13.
Федеральный закон от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.11.2018.
14.
Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ, 14.05.2018, № 20, ст. 2817.
15.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 // Российская газета, № 38, 21.02.2019.
16.
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 25.12.2018) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СЗ РФ, 09.08.2010, № 32, ст. 4329.
17.
Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1203 (ред. от 28.01.2015) «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов»// СЗ РФ, 10.01.2011, № 2, ст. 371. (Начало действия редакции-07.02.2015.Окончание действия документа-01.06.2016.).
18.
Постановление Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 (ред. от 14.12.2018) «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет"» // СЗ РФ, 13.07.2015, № 28, ст. 4228.
19.
Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 № 445 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"» // СЗ РФ, 30.05.2016, № 22, ст. 3224.
20.
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»// СЗ РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.
21.
Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»// СЗ РФ, 12.07.2010, № 28, ст. 3720.
22.
Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р (ред. от 14.12.2018) «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет"» // СЗ РФ, 01.08.2011, № 31, ст. 4773.
23.
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» // СЗ РФ, 13.01.2014, N 2 (часть II), ст. 219.
24.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (утв. Правительством РФ 29.09.2018) // Документ опубликован не был. Информация официального сайта Правительства Российской Федерации: http://government.ru/news/34168/
25.
Приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 06.02.2013 № 26871) // "Российская газета", № 39, 22.02.2013 (Начало действия документа-05.03.2013. Окончание действия документа-14.04.2014.).
26.
Приказ Минфина России от 03.12.2010 № 552 (ред. от 28.04.2018) «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» // В данном виде документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс.
27.
Приказ Минфина России от 26.07.2013 № 75н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов» (Зарегистрировано в Минюсте России 27.08.2013 № 29779) // "Российская газета", № 196, 04.09.2013.
28.
Письмо Минфина России от 25.09.2018 № 06-06-09/68686 «Об осуществлении оценки качества управления региональными финансами по итогам 2017 года» // В данном виде документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс.
29.
Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на 1 декабря 2018 г. // Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/2018/;
30.
Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 декабря 2018 года // Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/external/structure/;
31.
Оценка внешнего долга Российской Федерации на 1 октября 2018г. // Информация официального сайта Центрального банка Российской Федерации (Банка России): https://www.cbr.ru/statistics/?Prtid=svs&ch=IncFile_28946#CheckedItem;
32.
Объем средств Фонда национального благосостояния // Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/statistics/#ixzz5WrHQEphF
References (transliterated)
1.
Demina N.A. Sovremennye otsenki kachestva upravleniya regional'nymi (munitsipal'nymi) finansami, provodimye na federal'nom urovne // Voprosy ekonomiki i upravleniya. 2016. № 3. S. 28-32.
2.
Kireeva E.V. Povyshenie effektivnosti sistemy upravleniya regional'nymi finansami // Regional'naya ekonomika i upravlenie: elektronnyi nauchnyi zhurnal. 2017. №2(50). S. 30-34.
3.
Migacheva E.V., Pisenko K.A. Ponyatie, sistema, sub''ekty i aktual'nye voprosy obespecheniya finansovoi bezopasnosti: finansovo-pravovoi aspekt // Finansovoe pravo. 2014. № 12. S. 8-15.
4.
Petrykina N.I. K voprosu o sootnoshenii norm administrativnogo i finansovogo prava // Vestnik MGIMO-Universiteta. 2013. № 3. S. 110-115.
5.
Peshkova Kh.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie v sfere finansov // Finansy i upravlenie. 2014. № 1. S.14-40.
6.
Pravovoe regulirovanie finansovogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: problemy i perspektivy: monografiya / L.L. Arzumanova, O.V. Boltinova, O.Yu. Bubnova i dr.; otv. red. E.Yu. Gracheva. M.: NORMA, INFRA-M, 2013.-384 s.
7.
Prokof'ev M.N., Klochek A.R. Napravleniya povysheniya effektivnosti upravleniya gosudarstvennymi finansami RF // Diskussiya. 2016. №7. S.32-36.
8.
Ryzhkova E.A. Publichnoe i chastnoe v finansovom prave // Lex russica. 2014. № 2. S.168-175.
9.
Finansovoe pravo / Arzumanova L.L., Artemov N.M., Boltinova O.V. i dr. Pod red. E.Yu. Grachevoi.-Uchebnik dlya bakalavrov.-Moskva: Prospekt, 2019.-648 s.
10.
Byudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (red. ot 27.12.2018) // SZ RF, 03.08.1998, № 31, st. 3823.
11.
Federal'nyi zakon ot 07.02.2011 № 6-FZ (red. ot 27.12.2018) «Ob obshchikh printsipakh organizatsii i deyatel'nosti kontrol'no-schetnykh organov sub''ektov Rossiiskoi Federatsii i munitsipal'nykh obrazovanii»// SZ RF, 14.02.2011, № 7, st. 903.
12.
Federal'nyi zakon ot 05.04.2013 № 41-FZ (red. ot 07.02.2017) «O Schetnoi palate Rossiiskoi Federatsii» (s izm. i dop., vstup. v silu s 28.06.2017) // SZ RF, 08.04.2013, № 14, st. 1649.
13.
Federal'nyi zakon ot 29.11.2018 № 459-FZ «O federal'nom byudzhete na 2019 god i na planovyi period 2020 i 2021 godov»// Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 30.11.2018.
14.
Ukaz Prezidenta RF ot 07.05.2018 № 204 (red. ot 19.07.2018) «O natsional'nykh tselyakh i strategicheskikh zadachakh razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2024 goda» // SZ RF, 14.05.2018, № 20, st. 2817.
15.
Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu ot 20.02.2019 // Rossiiskaya gazeta, № 38, 21.02.2019.
16.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 02.08.2010 № 588 (red. ot 25.12.2018) «Ob utverzhdenii Poryadka razrabotki, realizatsii i otsenki effektivnosti gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii» // SZ RF, 09.08.2010, № 32, st. 4329.
17.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 31.12.2010 № 1203 (red. ot 28.01.2015) «Ob utverzhdenii Pravil predostavleniya i raspredeleniya subsidii iz federal'nogo byudzheta byudzhetam sub''ektov Rossiiskoi Federatsii na realizatsiyu regional'nykh programm povysheniya effektivnosti byudzhetnykh raskhodov»// SZ RF, 10.01.2011, № 2, st. 371. (Nachalo deistviya redaktsii-07.02.2015.Okonchanie deistviya dokumenta-01.06.2016.).
18.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30.06.2015 № 658 (red. ot 14.12.2018) «O gosudarstvennoi integrirovannoi informatsionnoi sisteme upravleniya obshchestvennymi finansami "Elektronnyi byudzhet"» // SZ RF, 13.07.2015, № 28, st. 4228.
19.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 18.05.2016 № 445 (red. ot 30.03.2018) «Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy Rossiiskoi Federatsii "Razvitie federativnykh otnoshenii i sozdanie uslovii dlya effektivnogo i otvetstvennogo upravleniya regional'nymi i munitsipal'nymi finansami"» // SZ RF, 30.05.2016, № 22, st. 3224.
20.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 № 1662-r (red. ot 28.09.2018) «O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda»// SZ RF, 24.11.2008, № 47, st. 5489.
21.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.06.2010 № 1101-r (red. ot 07.12.2011) «Ob utverzhdenii Programmy Pravitel'stva RF po povysheniyu effektivnosti byudzhetnykh raskhodov na period do 2012 goda»// SZ RF, 12.07.2010, № 28, st. 3720.
22.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 20.07.2011 № 1275-r (red. ot 14.12.2018) «O Kontseptsii sozdaniya i razvitiya gosudarstvennoi integrirovannoi informatsionnoi sistemy upravleniya obshchestvennymi finansami "Elektronnyi byudzhet"» // SZ RF, 01.08.2011, № 31, st. 4773.
23.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.12.2013 № 2593-r «Ob utverzhdenii Programmy povysheniya effektivnosti upravleniya obshchestvennymi (gosudarstvennymi i munitsipal'nymi) finansami na period do 2018 goda» // SZ RF, 13.01.2014, N 2 (chast' II), st. 219.
24.
Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii na period do 2024 goda (utv. Pravitel'stvom RF 29.09.2018) // Dokument opublikovan ne byl. Informatsiya ofitsial'nogo saita Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii: http://government.ru/news/34168/
25.
Prikaz Minekonomrazvitiya Rossii ot 26.12.2012 № 817 «Ob utverzhdenii Metodicheskikh ukazanii po razrabotke i realizatsii gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii» (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 06.02.2013 № 26871) // "Rossiiskaya gazeta", № 39, 22.02.2013 (Nachalo deistviya dokumenta-05.03.2013. Okonchanie deistviya dokumenta-14.04.2014.).
26.
Prikaz Minfina Rossii ot 03.12.2010 № 552 (red. ot 28.04.2018) «O Poryadke osushchestvleniya monitoringa i otsenki kachestva upravleniya regional'nymi finansami» // V dannom vide dokument opublikovan ne byl. SPS Konsul'tantPlyus.
27.
Prikaz Minfina Rossii ot 26.07.2013 № 75n «Ob utverzhdenii metodiki provedeniya otsenki rezul'tatov, dostignutykh sub''ektami Rossiiskoi Federatsii v sfere povysheniya effektivnosti byudzhetnykh raskhodov, i dinamiki dannykh rezul'tatov» (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 27.08.2013 № 29779) // "Rossiiskaya gazeta", № 196, 04.09.2013.
28.
Pis'mo Minfina Rossii ot 25.09.2018 № 06-06-09/68686 «Ob osushchestvlenii otsenki kachestva upravleniya regional'nymi finansami po itogam 2017 goda» // V dannom vide dokument opublikovan ne byl. SPS Konsul'tantPlyus.
29.
Ob''em i struktura gosudarstvennogo dolga sub''ektov Rossiiskoi Federatsii i dolga munitsipal'nykh obrazovanii na 1 dekabrya 2018 g. // Informatsiya ofitsial'nogo saita Ministerstva finansov Rossiiskoi Federatsii: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/2018/;
30.
Struktura gosudarstvennogo vneshnego dolga Rossiiskoi Federatsii po sostoyaniyu na 1 dekabrya 2018 goda // Informatsiya ofitsial'nogo saita Ministerstva finansov Rossiiskoi Federatsii: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/external/structure/;
31.
Otsenka vneshnego dolga Rossiiskoi Federatsii na 1 oktyabrya 2018g. // Informatsiya ofitsial'nogo saita Tsentral'nogo banka Rossiiskoi Federatsii (Banka Rossii): https://www.cbr.ru/statistics/?Prtid=svs&ch=IncFile_28946#CheckedItem;
32.
Ob''em sredstv Fonda natsional'nogo blagosostoyaniya // Informatsiya ofitsial'nogo saita Ministerstva finansov Rossiiskoi Federatsii: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/statistics/#ixzz5WrHQEphF

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Предметом настоящей публикации являются правовые нормы, посвященные анализу оценки эффективности государственной деятельности по управлению публичными финансами. В частности, автором были изучены и дана оценка результативности Программ повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами, действующими вплоть до 2018 года. Попутно автор остановился на методах управления публичными финансами, а также исследовал приоритетные направления повышения эффективности управления публичными финансами. В основе исследования такие методы научного познания как исторический, системно-структурный, метод анализа, а также формально-юридический метод. Актуальность темы исследования объясняется тем значением, которое играют бюджет, бюджетные средства в управлении страной, решении ее функций и задач. Научная новизна присутствует в предложениях автора, которые он вносит по итогам проведенного анализа. В частности, значимым является предложение о введении оценки и ее критериев эффективности управления федеральными бюджетными средствами. Также кажется важным предложение о дополнении критериев оценки эффективности управления региональными и муниципальными финансами. Рукопись грамотно структуирована. Так, она снабжена введением, в котором осуществлена постановка проблемы, и заключением, в котором обобщены выводы и предложения. Основной костяк работы выглядит глубоко аргументированным, основанным на анализе актуального нормативного материала. Публикация компетентно и аккуратно оформлена. Орфографические замечания практически отсутствуют. В каждом предложении прослеживается высокая теоретическая и профессиональная подготовка автора. Выделим два несущественных замечания. Во-первых, в двух местах нужно было бы сослаться на источник получения информации. Так, это касается сведений о том, что новое понятие (документ) под названием «бюджетная стратегия» планируется ко введению в Бюджетный кодекс РФ. Также, в рассуждениях о проекте нового бюджетного кодекса требуется ссылка на источник. Во-вторых, автором предлагается создать государственную информационную систему о государственных программах и оценки их результативности. Как нам кажется, следует пояснить, автор предлагает создать новый ресурс, поскольку, электронный ресурс по государственным программам уже функционирует (портал государственных программ РФ http://programs.gov.ru/Portal/) или вкладку в рамках данного сайта. Однако замечания кажутся нам несущественными. Публикация будет интересной для читателей – специалистов в области экономики, финансов и финансового права, заслуживает их внимания. На основании изложенного, рекомендуем публикацию к опубликованию.