К вопросу об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе

Целью данного исследования является анализ действующих норм права, применяемых в качестве механизма регулирования контрактной системы, практики привлечения заказчиков к административной ответственности за правонарушения в сфере государственных и муниципальных закупок, а также разработка предложений по рационализации применения данного механизма, его усовершенствования.

Объектом исследования является не только административная ответственность за совершенные нарушения в сфере закупок, а также вся контрактная система, являющаяся органическим целым, где административная ответственность – одна из сторон.

Во избежание превратного и однобокого трактования норма права, мер административной ответственности исследование будет производиться с использованием такого инструмента, как дедукция, то есть, от теоретических положений и практики в сфере закупок в общем и целом, движение будет направлено на непосредственно сроки административной ответственности.

Поскольку сроки привлечения заказчиков к административной ответственности за правонарушения в сфере государственных и муниципальных закупок лишь отчасти зависят от степени тяжести совершенных правонарушений, то в процессе исследования необходимо предложить меры по совершенствованию нормативно-правовой базы в этой области.

Происходящие в России изменения в подходах к нормативно-правовому регулированию общественных отношений, которые связаны с закупками для удовлетворения государственных и муниципальных потребностей, затронули в том числе и институт административной ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок.

В Законе № 44-ФЗ отражено направление государства, нацеленное на укрепление государственного и общественного контроля над освоением бюджетных финансовых ресурсов, а также качеством поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг для удовлетворения государственных и муниципальных потребностей. В имеющем смешанную отраслевую природу и заключающем в себе как нормы частного, так и нормы публичного права, в Законе № 44-ФЗ регламентируются вопросы осуществления планирования закупок, прописаны способы определения исполнителей по контрактам и порядок их исполнения, а также указаны нормы контроля над осуществлением закупочной деятельности.

В качестве правового средства обеспечения надлежащего исполнения норм закупочного законодательства были избраны механизмы административной ответственности, которые выступают в виде одного из рычагов деятельности исполнительной власти, юридических методов получения положительных социально-экономических результатов для общества. Административные правонарушения в области закупок, нацеленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд установлены прописаны в статьях 7.29–7.32.1, частях 7, 7.1–7.2 статей 19.5 и 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Субъектами правонарушений в соответствии с вышеуказанными нормами являются как члены комиссий по осуществлению закупочной деятельности и работники контрактных служб заказчиков, и контрактные управляющие в качестве должностных лиц, так и сами заказчики всех уровней как юридические лица.

Прежде чем рассмотреть проблему сроков привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок, необходимо кратко рассмотреть основные проблемы и пробелы в законодательстве, непосредственно касающиеся вышеуказанной проблематики. Сделать это следует, чтобы дальнейшее исследование не носило однобокого и необъективного характера, а осуществлялось на основании целостного видения и понимания проблемы.

Для начала следует отметить тот факт, что нормы Закона №44-ФЗ в соответствии с действующим российским законодательством могут разъясняться только Федеральным собранием РФ, при этом только эти разъяснения будут иметь юридически значимый характер. Все остальные разъяснения, в том числе, как бывшего регулятора контрактной системы – Минэкономразвития, так и настоящего – Министерства финансов РФ, носят лишь рекомендательный характер.

В связи с этим необходимо заострить внимание на некоторых проблемах, которые вытекают из практики применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Так, как одно из препятствий на пути к достижению целей административной ответственности за нарушения закупочного законодательства необходимо выделить противоречивый характер административной практики в деятельности контрольных органов в сфере государственных и муниципальных. Например, УФАС России по Новгородской области в своем решении от 17 апреля 2016 г. № 2234/03 было установлено, что участник закупки во второй части заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме имеет право предоставлять декларацию о своем соответствии требованиям, предусмотренным пунктами 3–5, 7–9 части 1 статьи 31 Закона №44-ФЗ, как в электронной форме на веб-ресурсе электронной торговой площадки, так и в форме бумажного отдельного документа. Диаметрально противоположную точку зрения на данный вопрос имеет УФАС России по Омской области, которым в решении от 23 октября 2015 г. № РНП-55-181/2015 было установлено, что участник открытого аукциона в электронной форме в обязательном порядке декларировать такое соответствие за счет дословного воспроизведения формулировок Закона №44-ФЗ.

Приведенный выше случай, когда точки зрения как контролирующих органов, так и заказчиков, и экспертов являются противоречащими друг другу, не носит единичный характер. За четыре с половиной года с того момента, как Закон №44-ФЗ вступил в силу, наработана колоссальная база правоприменительной практики, где большая часть примеров носит диаметрально противоположный характер. Таким образом, получается, что вопрос о привлечении к административной ответственности должностных лиц комиссии заказчика по проведению закупок и должностных лиц заказчиков всех уровней разрешается исходя из толкования антимонопольным органом норм Закона о контрактной системе.

При всем этом мера ответственности по соответствующему составу административного правонарушения, как и по прочим аналогичным достаточно высока. Так, следуя положениям части 2 статьи 7.30 КоАП РФ, действия члена комиссии, которые состоят в отказе в допуске к участию в аукционе по основаниям, которые не предусмотрены Законом №44-ФЗ, либо признание заявки на участие в аукционе соответствующей требованиям документации об аукционе, в том случае если участнику, который подал данную заявку, необходимо отказать в допуске, повлекут за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента от начальной максимальной цены контракта, но не менее пяти и не больше, чем тридцать тысяч рублей.

Таким образом, проблемы несовершенства законодательства при таком подходе полностью ложатся на заказчиков и их должностных лиц.

Далее следует отметить, что некоторые составы административных правонарушений в сфере закупок, являясь формальными по своей правовой природе, ведут к чрезмерно строгим санкциям в отношении заказчиков и их должностных лиц. Например, предусмотренное частью 14 статьи 7.30 КоАП России нарушение сроков, которые установлены Законом №44-ФЗ для подписания протоколов при проведении конкурентных закупочных процедур, более чем на два рабочих дня ведет к наложению административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей. Такого вида правонарушения зачастую выявляются в результате проверок контрольных органов в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, в соответствии с решением ФАС России от 8 июня 2015 г. по делу № К-685/15 действия аукционной комиссии заказчика, которые выразились в несоблюдении сроков составления и подписания протокола подведения итогов аукциона, содержат в себе признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение, которого предусмотрена частью 14 статьи 7.30 КоАП РФ.

Аналогичным образом заказчики подвергаются административной ответственности за такие правонарушения, носящие формальный характер, которые вряд ли могут нанести ущерб публичным интересам, как, например, неразмещение в установленный срок контракта в реестре контрактов в соответствии со статьей 103 Закона №44-ФЗ.

Особое внимание здесь следует обратить на те контракты, которые заключаются с единственными исполнителями, например, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ или с пунктами 8 и 29 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ, то есть, с субъектами естественных монополий либо на оказание коммунальных услуг и подачу электрической энергии, по сути, тоже с монополистами. И здесь наиболее четко просматривается несоразмерность правонарушения и наказания за него.

Динамика изменения законодательства об административной ответственности указывает на рост количества составов правонарушений в сфере закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Так, нынешняя редакция КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение порядка приемки результатов исполнения государственных и муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров, заключенных в рамках Закона №44-ФЗ на основании частей 8–10 ст. 7.32 КоАП России, проведение которой ранее рассматривалось исключительно сквозь призму гражданско-правовых обязательств сторон заключенных сделок.

Такого рода расширение границ административно-правового вмешательства в хозяйственную деятельность государственных и муниципальных заказчиков по поводу их взаимодействия с исполнителями по контрактам и договорам на закупку товаров, работ, услуг выглядит весьма избыточным и значительно снижающим независимость воли сторон заключенных сделок. И хотя не подлежит сомнению, что сделки, которые заключаются в рамках контрактной системы, нуждаются в уместном и умеренном использовании императивного метода правового регулирования, но таком, который не должен исключать принцип диспозитивности отношений участников сделки, являющейся базой функционирования адекватных гражданско-правовых отношений.

Таким образом, изучение административной практики показывает, что у контролирующих органов нет единого и непротиворечивого подхода в трактовке закупочного законодательства, что напрямую связано с проблемами самого законодательства. Кроме этого, штрафные санкции по целому ряду административных правонарушений, которые связаны непосредственно с регламентом проведения закупочных мероприятий, зачастую несоразмерны общественному ущербу, который образуется в итоге их совершения. А также развитие административно-правовых начал в регулировании закупочных правоотношений в обязательном порядке должно согласовываться с базовыми принципами гражданско-правового регулирования.

Далее, прежде чем перейти к частному вопросу изменения сроков давности по правонарушениям, совершенных в сфере государственных и муниципальных закупок, следует рассмотреть и обозначить существенную разницу в закупочных мероприятиях, осуществляемых различными заказчиками. Сделать это следует, преследуя цель дифференциации тех нарушений публичных прав, которые нарушаются в ходе административных правонарушений в области госзакупок, а также проведения грани между различными обстоятельств, в которых данные правонарушения совершаются.

Так, одинаковые административные штрафы за несвоевременное размещение отчета об исполнении контракта либо его этапа на должностные лица налагаются в размере 15 тысяч рублей на основании части 1.4 статьи 7.30 КоАП России, а за его неразмещение в размере 50 тысяч рублей в соответствии с частью 3 статьи 7.30 КоАП России. И нет четкого разделения, что это за контракт – закупка у единственного исполнителя электрической энергии либо многоэтапный контракт на строительство с начальной максимальной ценой более миллиарда рублей. Со стороны законодателя это более, чем необдуманно, поскольку буквально приравнена ответственность за простые формальные ошибки или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и за возможные махинации, имеющие своей целью скрыть коррупционную деятельность, хищения крупных сумм бюджетных финансовых средств.

Более того, законодатель не позаботился юридически значимыми разъяснениями насчет наличия либо отсутствия этапности контрактов при заключении сделок, например, на коммунальные услуги или услуги местной телефонной связи, поскольку имеются диаметрально противоположные мнения, отраженные в рекомендательных письмах как бывшего регулятора контрактной системы – Минэкономразвития, так и нынешнего – Министерства финансов. Следует отметить, что и данные письма имеют лишь рекомендательный характер, а посему одинаковому административному наказанию могут быть подвергнуты как работник контрактной службы крупного заказчика, умышленно не разместивший отчет об исполнении контракта, будучи замешанным в коррупционных махинациях, так и контрактный управляющий, например, малокомплектной школы, не разместивший отчет об исполнении этапа контракта при очередной оплате электрической энергии. Также, например, за неверное обоснование начальной максимальной цены контракта, одинаковому наказанию подвергнется как сотрудник, имеющий корыстный противозаконный интерес, о тот сотрудник, который не смог и не сможет в рамках действующего законодательства обосновать начальную максимальную цену контракта на подачу электрической энергии при нерегулируемых тарифах, поскольку это фактически невозможно. И сотрудники контрольных органов в сфере закупок, сами имея лишь субъективное представление о том, должен ли последний заказчик размещать отчет, поскольку официальной юридически значимой информации на данный счет нет, фактически приравняют оба эти факта.

Далее следует обратить внимание на тот факт, как отсутствие привязки сумм штрафов в реальной заработной плате работников контрактных служб, которые весьма различны как в разных регионах страны, так и попросту в различных учреждениях. И хотя в рамках, например, части 2 статьи 7.30. КоАП России и некоторых других частях, штрафы имеют верхнее и нижнее значение, это существенно не меняет ситуацию, поскольку сама сумма штрафа определяется контролирующими органами, и может назначаться по-разному, субъективно.

Отсюда следует, что работник небольшого учреждения, работающий за символическое вознаграждение на полставки может уплатить одинаковую сумму с сотрудником, замешанным в коррупционных схемах, для которого данный штраф – обычные издержки, уже заложенные в сумму его незаконных доходов.

И теперь, когда стали отчетливо видны все изъяны как самой контрактной системы, так и механизма административного регулирования соблюдения ее норм и принципов, следует непосредственно перейти к теме увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе.

На данный момент общий срок привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе составляет один год с момента совершения правонарушения. Данный срок исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения, а для длящихся правонарушений - за днем его обнаружения.

Здесь необходимо заострить внимание на том, что не всегда и не везде данные сроки трактуются контрольными органами верно. Например, не размещение отчета об исполнении контракта могут трактовать, как длящееся правонарушение, хотя оно таковым не является и срок исчисления привлечения к ответственности следует считать с того дня, который следует за последним днем, когда данный отчет должен быть опубликован в единой информационной системе. Также есть точка зрения, абсолютно не соответствующая норма гражданского законодательства, что данный срок следует исчислять с начала следующего календарного года, когда нарушение было совершено в предыдущем. Таким неверным трактованием норма закона срок может быть увеличен почти вдвое, если правонарушение было совершено в начале календарного года.

Основным же недостатком, как теперь видно после того, как недостатки самой контрактной системы и административного механизма, регулирующего соблюдение ее норм, видно, является уравнивание сроков для абсолютно разных категорий заказчиков, для самых различных случаев.

Также очевидно, что подобного рода уравнивание с одной стороны – создает благоприятную почву для коррупционных действий, с другой – создает отток специалистов из сферы закупок, с третьей – в некоторой части случаев предоставляет на усмотрение сотрудников контрольных органов, зачастую имеющих превратное и субъективное мнение, вопросы привлечения к ответственности и суммы штрафов.

Следует полагать, что данные факторы отрицательно воздействуют на само развитие контрактной системы, на действительно рациональное и эффективное расходование бюджетных финансовых ресурсов. Ведь для борьбы с коррупцией недостаточно годичного срока привлечения к ответственности, поскольку работники контрольных органов зачастую перегружены работой, расходуя время на разбирательства, вызванные несовершенством нормативно-правовой базы, поэтому не могут осуществить контроль всех закупок.

Данную проблему следует решить продлением сроков привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе, но сделать это необходимо таким образом, чтобы с одной стороны – не ущемлять законные интересы законопослушного большинства заказчиков, с другой стороны – эффективно противодействовать коррупции в сфере закупок, пресекать ее.

Исходя из того, что наибольшая опасность коррупционных действий содержится именно в случай крупных закупок, то следует продлить сроки привлечения к ответственности, исходя из начальной максимальной цены контракта. На основании этого предлагается деление сроков привлечения к ответственности, основанием для которого является начальная максимальная сумма контракта.

Таблица 1. Предлагаемые сроки привлечения к административной ответственности

На основании данных проведенного исследования данное разделение по начальным максимальным ценам контрактов, а также по способам осуществления закупок представляется наиболее адекватным, поскольку действительно учитывает обстоятельства и тяжесть правонарушений. Также данная дифференциация представляется целесообразной по причине того, что такие увеличенные сроки привлечения к ответственности действительно будут существенным фактором, влияющим на решение заказчиков, совершать им осознанно правонарушения либо нет.

Таким образом, предлагается увеличение сроков привлечения к административной ответственности заказчиков по тем закупкам, где риск возникновения коррупционных действий наиболее высок, где увеличенные сроки будут содействовать неотвратимости наказания за совершенные противоправные деяния, при этом права добросовестных заказчиков не будут ни коим образам ущемлены.

Следует полагать, что предложенные мероприятия, в той или иной степени, реализованные в практике реализации контрактной системы, должны содействовать по-настоящему эффективному и рациональному расходованию бюджетных средств, что благотворно скажется на экономике страны в общем.

В процессе исследования выяснено, что действующая нормативно-правовая база, регулирующая механизм привлечения лиц, виновных в совершении противоправных деяний в сфере государственных и муниципальных закупок, далека от совершенства и по большей части не учитывает те обстоятельства, которые явились причиной этих действий.

Отсюда следует, что для того, чтобы понесенное виновными лицами наказание было действительно соразмерным и адекватным, необходимо внесение изменений в действующее законодательство. Кроме этого, основной проблемой контрактной системы в общем является отсутствие юридически значимых разъяснений положений норма права. Без этого вся деятельность контрольных органов будет выстроена лишь на субъективном и зачастую неверном понимании норм законодательства в сфере закупок.

В рамках рассмотрения объекта исследования следует отметить, что приведенные рекомендации в том или ином виде необходимо законодательно закрепить и применять на практике, без этого присутствует высокий риск коррупционных деяний в закупочной деятельности, поскольку срок привлечения к ответственности сроком в один календарный год не является сдерживающим фактором для противоправных деяний недобросовестных заказчиков.