Административная ответственность граждан Российской Федерации за нарушения правил регистрации по месту жительства (месту пребывания) в РФ

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину свободу передвижения и право выбора места жительства. Тем не менее, действующие нормы законодательства обязывают каждого гражданина Российской Федерации, равно как и иностранного гражданина, уведомить соответствующие органы исполнительной власти о месте своего проживания либо нахождения. В случае игнорирования данного правила, гражданин может быть привлечен к ответственности.

Основными нормативными актами, регламентирующими регистрационный учет граждан Российской Федерации, являются Федеральный Закон от 25.06.1993 года № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утв. Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 года № 713, а также Приказ МВД России от 31.12.2017 года № 984 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».

Нарушения правил регистрационного учета влекут за собой административную, а в отдельных случаях и уголовную ответственность.

Административная ответственность – это наиболее распространенный вид юридической ответственности. Административным правонарушением признается, как известно, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ предусмотрена ответственность. Административная ответственность как самостоятельный вид административной ответственности характеризуется своей системой административных санкций, отличающейся широким диапазоном её видов : от предупреждения до административного ареста.

Следует отметить, что административная ответственность за нарушение правил паспортного режима была предусмотрена и нормами ранее действовавшего до 2002 года Кодекса РСФСР «Об административных правонарушениях» (утв. ВС РСФСР 20.06.1984 года), ст. 178 которого определяла ответственность за проживание без паспорта или по недействительному паспорту, а также проживание без прописки.

Так как понятие прописки было формально отменено и заменено понятием регистрации по месту жительства и по месту пребывания, в новом Кодексе об административных правонарушениях в Российской Федерации понятие ответственности за нарушение правил регистрационного учета сформулировано уже иначе.

Ответственность же за проживание без документа, удостоверяющего личность (паспорта), а также утрату паспорта предусматривается отдельными статьями КоАП РФ (ст. 19.15, 19.16 КоАП РФ).

Действующее законодательство предусматривает ответственность за проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации (ст. 19.15.1 КоАП РФ) и за нарушение правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении (ст. 19.15.2 КоАП РФ). Указанные статьи предусматривают наказание для физических, должностных и юридических лиц. Но так как более 90 % протоколов об административных правонарушениях составляются в отношении граждан Российской Федерации, предлагаю в настоящей статье рассмотреть отдельные аспекты привлечения к ответственности именно физических лиц. Главными субъектами таких правоотношений выступают граждане и органы внутренних дел.

Новый Кодекса не только расширил перечень статей за нарушение правил регистрации, но и явно пренебрег принципом гуманизации административного законодательства. В самом деле, санкции ст. 178 Кодекса РСФСР «Об административных правонарушениях» (утв. ВС РСФСР 20.06.1984 года) предусматривали ответственность за проживание без прописки (регистрации) в виде предупреждения либо штрафа в размере до десяти рублей.

Действующий же Кодекс предупреждения уже не предусматривает, размер же штрафных санкций для граждан РФ (физических лиц) установлен от двух тысяч до семи тысяч рублей.

Очевидно, что ужесточение санкций обусловлено, не в последнюю очередь, значением института регистрационного учета для государственной внутренней политики.

«Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Паспортная система - совокупность урегулированных правил общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдаче гражданам паспортов и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания» ^[1]. В этих условиях административная ответственность является своеобразной профилактикой административных правонарушений.

«Один из важнейших постулатов современной цивилизации гласит : государство существует для человека, чтобы охранять его свободу и содействовать благополучию. Но как обеспечить баланс свободы и власти. Ведь если свобода оказывается вне прочной государственности, она легко может выродиться в анархию и вседозволенность, а если государственность строится на отказе от свободы, человек попадает под оковы тоталитарного гнета»^[2]. Этими словами выдающегося ученого можно охарактеризовать и основной смысл регистрационного учета. Государство предоставляет гражданам свободу передвижения, но при этом устанавливает определенные правила, необходимые для функционирования институтов исполнительной власти.

КоАП РФ четко квалифицирует все виды административных правонарушений, а также жестко регламентирует и разделяет должностных лиц и органы, составлять протоколы по тем или иным видам правонарушений.

Каким же образом на практике допускается нарушение правил регистрационного учета?

Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета включает в себя, в свою очередь, обязанность регистрироваться по месту пребывания (месту жительства), не допускать проживание в жилых помещениях лиц без регистрации, принимать меры к своевременной регистрации проживающих лиц.

Преимущественно, нарушение правил регистрационного учета гражданами РФ выражается именно в бездействии (неуведомление органов исполнительной власти о месте своего проживания, непринятие мер к своевременой регистрации иных лиц), носит противоправный и виновный характер.

При этом, следует отметить, что существующая система общественной жизни в Российской Федерации функционирует таким образом, что гражданин сам заинтересован в наличии у него регистрации по месту жительства (месту пребывания) в РФ.

"Регистрация означает в данном случае законность пребывания лица на данной территории, а зачастую также возможнось его трудоустройства, перевода ему пенсии, получения социальной защиты, медицинского обслуживания и др."^[3].

В самом деле, при действующих правилах регистрационного учета, в первую очередь, наличие регистрации выгодно самим гражданам Российской Федерации. Не секрет, что при устройстве на работу, при поступлении в общеобразовательные учреждения явное предпочтение также отдается гражданам, имеющим постоянную либо временную регистрацию в указанном месте.

Безусловно, существуют отдельные ситуации, когда гражданин намеренно избегает регистрации по каким-либо личным мотивам, но в 95% случаев несвоевременная регистрации по месту пребывания (месту жительства) в РФ обусловлена отсутствием у гражданина реальной возможности зарегистрироваться по месту пребывания либо месту жительства (отсутствие собственного жилья, нежелание наймодателя оформить регистрацию в предоставляемом жилом помещении, болезнь, длительная командировка, отсутствие денежных средств для оплаты штрафа и т.д.)

Согласно положениям Закона РФ от 25.06.1993 года № 5242-1 «О свободе граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания в Российской Федерации», гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее, чем в 7-дневный срок со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу с заявлением по установленной форме.

Правомерно ли требовать предъявление документов, доказывающих дату прибытия?

Этот вопрос является ключевым для установления оснований для привлечения к административной ответственности. В силу исключительной важности этого обстоятельства, считаю необходимым остановиться на нем более подробно. На практике установить фактическую дату прибытия гражданина к новому месту жительства достаточно проблематично.

Совершенно точно можно установить дату снятия с регистрационного учета гражданина в соответствии с соответствующим штампом в паспорте либо по учетам, имеющимся в распоряжении МВД Российской Федерации.

Но как установить дату прибытия к месту жительства? Конституция РФ предоставляет право каждому гражданину не свидетельствовать против себя.

Точно также и ст. 1.5 Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливает презумпцию невиновности для граждан.

Таким образом, дату прибытия к месту жительства мы можем установить со слов самого гражданина, который, вполне возможно, утверждает, что прибыл к месту жительства буквально несколько дней назад, но при этом, вполне вероятно, штамп о снятии с регистрационного учета в паспорте на его имя датирован прошлым, а то и позапрошлым годом. Из изложенного следует парадоксальный вывод, что наиболее вероятно наказание гражданина честного, признавшего свою вину, так как согласно п.4 ст. 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Опыт практической работы в сфере миграции показывает, что, несмотря на постоянное совершенствование административного законодательства, многие вопросы остались нерешенными.

Кроме того, существует ряд проблем теоретического характера, которые требуют дальнейшего исследования.

Институт административной ответственности за нарушение правил регистрационного учета имеет значение как в решении общих задач охраны общественного порядка и общественной безопасности, так и в недопущении ущемления прав и законных интересов личности, общества и государства.

«Велись и продолжают поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества». ^[4].

В идеальном варианте текст нормативного документа должен быть составлен таким образом, чтобы исключить даже малейшую возможность коррупционной лазейки. На мой взгляд, существующая формулировка статей Кодекса об административных правонарушениях допускает возможность злоупотребления правом как со стороны сотрудников органов внутренних дел, так и со стороны рядовых граждан

Как уже отмечалось, отсутствие регистрации у граждан очень часто обусловлено не пренебрежением нормами закона, а отсутствием у гражданина возможности оформить такую регистрацию.

Полагаю, что в целях более индивидуального подхода к выбору административного наказания необходимо расширить круг санкций КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение действующих правил регистрационного учета. Полагаю необходимым, вернуть такую санкцию как предупреждение.

Возможно, действующая система права недооценивает такую меру ответственности как предупреждение.

Предупреждение – это мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица.

Как мера административной ответственности предупреждение было закреплено Декретом ВЦиК и СНК РСФСР от 28.06.1926 года «Об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке».

Распространение данная мера ответственности получила в послевоенные годы. На широкое применение предупреждения в советские годы указывает и Д.Н. Бахрах. ^[5].

«Назначением административного наказания выражается официальное осуждение действий правонарушителя, и создаются различные неблагоприятные для него последствия – морального характера, денежного и имущественного порядка»^[6].

Таким образом, предупреждение также выступает своеобразным наказанием для личности, так как отражается в формальном осуждении человека.

Определяя предупреждение как вид административного наказания, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершенное административное правонарушение в одном ряду с другими административными наказаниями, таким образом, предупреждению присущи соответствующие признаки административно-властного принуждения. Предупреждение выносится в форме письменного постановления.

Как и любая другая мера юридической ответственности, она должна включать в себя и итоговую правовую оценку правонарушения, и именно поэтому, такая форма ответственности как предупреждение, должна применяться главным образом при первичных правонарушениях, а также при наличии смягчающих обстоятельств, Возможно, таким обстоятельством, могло бы служить отсутствие у гражданина собственного жилого помещения. Тем более, действующее административное законодательство освобождает от ответственности граждан, проживающих у близких родственников.

При взыскании штрафов за административные правонарушения исполнительными органами власти по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях администратором поступления средств в бюджет являются органы исполнительной власти, вынесшие постановление о наложении административного штрафа.

В условиях насущной необходимости пополнить бюджет государства особое внимание всех органов исполнительной власти уделяется эффективности сборов администрируемых ими доходов.

В том числе и по указанной причине, предлагается установить более конкретные сроки для регистрации по месту жительства (пребывания), например, в случае переезда из другого субъекта Федерации определить срок не 7 дней с момента прибытия к месту жительства, а 15 либо 30 дней с момента снятия с регистрационного учета.

Это исключило бы ситуацию, когда вопрос о привлечении гражданина к административной ответственности за нарушение правил регистрационного учета зависел от субъективного толкования положений статей Кодекса об административных правонарушениях.