Правовые проблемы охраны окружающей среды Каспийского моря

1. Введение

Охрана окружающей среды Каспийского моря имеет особое значение, поскольку это бессточный водоем, подвергающийся интенсивной эксплуатации. Активная добыча нефти и газа на дне моря нередко приводит к довольно массивному загрязнению, что наносит тяжелый ущерб ценным эндемическим видам животных, как осетровые рыбы, дающие икру. Сложности борьбы с загрязнением усиливаются недостаточным международно-правовым регулированием сотрудничества прикаспийских государств. В целом эти государства заинтересованы в одном и том же –увеличении добычи углеводородов, и эта конкуренция интересов затрудняет достижение договоренностей. В 2018 г. была принята Конвенция о Каспийском море ^[1]. Конвенция заключена, как сказано в преамбуле, государствами, расположенными на побережье Каспийского моря, – Азербайджанской Республикой, Исламской Республикой Иран, Республикой Казахстан, Российской Федерацией и Туркменистаном.

2. Общая характеристика Каспийского моря

Ряд особенностей этой Конвенции объясняется двумя факторами –

- физико-географическими характеристиками самого Каспийского моря;

- спецификой существующих в данном регионе международных отношений.

Одна из коренных характеристик Каспийского моря – отсутствие явных параметров, которые бы позволяли однозначно определить его как море или озеро, а такое определение может иметь юридические последствия. Если это море, то к нему применимы нормы международного морского права, стоящего на общепризнанном принципе свободы морей. Если же это озеро, то его можно разделить между соседними государствами так, как они договорятся ^[2].

В литературе иногда делаются попытки найти критерии отделения моря от озера, но не очень успешные. Авторы таких работ указывают на то, что Каспий не соединен с Мировым океаном, и вообще составляет внутренний водоем, а потому не может квалифицироваться как море, другие авторы подчеркивают, что вода в Каспии отличается соленостью, а сам он очень обширный, и потому должен быть признан морем.

Однако, согласно научным изданиям, физико-морфологических признаков, позволяющих отделить море от озера, не существует ^[3,4]. По нашему мнению, единственно надежным критерием установления правомерного регулирования исследования и использования Каспия могут быть только юридические нормы, а именно – международное право. Нельзя не согласиться с С.Ч. Тагиевой в том, что «в мире существуют природные объекты. Требующие в силу своей уникальности установления особого правового режима охраны окружающей среды. К числу такого рода объектов относится и Каспийское море» ^{[5, c. 8]}.

Каспий – уникальная экологическая система. Некоторыми своими чертами Каспийское море не может не удивлять. Например, постоянным колебаниям подвержены его глубина, объем и площадь, которые зависят от уровня воды. Природные и климатические данные сильно разнятся от севера к югу моря. Отмечается наличие сразу трех климатических зон – континентальной, умеренной субтропической.

Важная природная черта Каспия – это бессточность его бассейна.

По набору запасов живых и минеральных ресурсов Каспий трудно сравнить с каким-либо другим водоемом. Для биологических объектов Каспия характерна эндемичность: здесь обитают (и находятся под серьезной угрозой) такие виды рыб и животных, которые не встречаются больше нигде. Достаточно упомянуть самого маленького по размерам тюленя, поголовье которого сократилось за последние десятилетия на 80%. Важно и то, что Каспий и его бассейн – хранители основного мирового генофонда осетровых рыб, среди них реликтовые и такие, которые дают самую дорогую в мире икру.

В определенном противоречии с проблемами сохранения живых ресурсов находятся минеральные богатства Каспия – его недра содержат ценные запасы нефти и газа. Кроме того, в связи с самим расположением Каспия посреди промышленно развитых, интенсивно развивающих свою экономику государств приводит к активному использованию самого моря, его недр и природных ресурсов.

Уникальные природные характеристики Каспийского моря и его бассейна в сочетании с интенсивной человеческой деятельностью в море и на его побережье создают чрезвычайную уязвимость природной среды к разнообразным загрязнителям.

Здесь отмечается активное воздействие всех источников загрязнения – с судов, нефтедобывающих платформ, трубопроводов, с берега и из атмосферы ^{[6, c. 715]}. Особое значение в этом плане имеет нефтегазовая добыча. Нефтяное загрязнение Каспия отмечалось уже с конца XIX - начала XX века, когда в Азербайджане началась добыча нефти в промышленных масштабах ^{[7, c. 67]}.

3. Распад СССР и образование прикаспийских государств

Как уже упоминалось, на побережье Каспия выходит пять государств, Четыре из них – бывшие союзные республики СССР, ставшие самостоятельными государствами после 1991 года, в результате чего остро встал вопрос о потенциальном разграничении зон юрисдикции каждого из них. До 1991 г. была только одна разделительная линия – линия границы между СССР и Ираном ^{[8, 9]}.

По документам об образовании Содружества Независимых Государств все бывшие союзные республики обязались быть правопреемниками обязательств Советского Союза по международным договорам. Это обязательство было оформлено Решением Совета глав государств – высшего органа СНГ от 20 марта 1992 г. В нем говорилось: «Рассмотрев комплекс вопросов, связанных с правопреемством в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, государственных архивов, долгов и активов бывшего Союза ССР, главы государств решили: 1. Признать, что все государства-участники Содружества Независимых Государств являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР» ^[10].

Немного следует сказать о юридическом статусе этого документа. В марте 1992 г. еще шли острые дебаты о том, как должно быть построено Содружество и как оно должно работать. Совет глав государств в то время действовал на основе временного документа – Временного соглашения о Совете глав государств и Совете глав правительств, принятого в Минске 30 декабря 1991 г. ^[11].

Самое примечательное, - хотя Решение о правопреемстве называлось «решение», это фактически был договор, поскольку, в частности, он был подписан главами государств, то есть каждый глава государства брал от имени своего государства конкретное обязательство.

Итак, бывшие союзные республик признали для себя обязательными положения Договора с Ираном 1940 г. Отсюда следует, что после марта 1992 г. на прикаспийских государствах лежали следующие обязательства:

- каждое из них имело право установить у своего побережья рыболовную зону шириной 10 морских миль;

- право судоходства в Каспийском море по-прежнему предоставлялось только прикаспийским государствам.

После распада СССР новые независимые государства приступили к весьма активной эксплуатации природных ресурсов Каспия, в особенности его минеральных ресурсов: во всех бывших союзных республиках к моменту выхода из Союза экономическое положение было далеко не удовлетворительным ^[12]. Прикаспийские страны начали активную разработку нефтегазовых месторождений.

Все 1990-е годы шли интенсивные контакты и переговоры между каспийскими государствами с целью найти рамки общего устойчивого использования Каспия. Учитывая, что 10-мильные рыболовные зоны уже были узаконены, и что наибольший интерес для прикаспийских государств представляли минеральные ресурсы дна, Россия выдвинула формулу «Делим между всеми прикаспий­скими странами дно, а вода — общая». Некоторый опыт осуществления общей юрисдикции к тому времени уже существовал, и был он поначалу позитивным. Мы имеем в виду Договор с Украиной об Азовском море ^[13], в соответствии с которым «Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины» (ст.1).

По итогам состоявшегося 12 ноября 1996 г. в Ашхабаде совещании министров иностранных дел было выражено общее мнение о том, что статус Каспия должен определяться согласованным решением всех пяти прибрежных государств. Тогда же была создана рабочая группа для рассмотрения вопросов выработки совместной позиции и сделано несколько попыток решить вопрос о Каспии на самом высоком уровне. Состоялся целый ряд саммитов: Аш­хабадский 23-24 апреля 2002 г., Тегеранский 16 октября 2007 г., Бакинский 18 ноября 2010 г. и Астра­ханский 29 сентября 2014 г. Из конкретных результатов можно назвать только промежуточную Совместную декларацию 2007 г., в которой в общих выражениях была подтверждена позиция недопуска иностранных государств в Каспийское море, в том числе с целью его военного использования.

Конкретных результатов достичь не удалось, но постепенно подбирались общие подходы.

4. Конвенция о Каспийском море и другие применимые нормы права

В ст. 4 Конвенции предусмотрена особая правовая база деятельности прикаспийских государств в Каспийском море: «в соответствии с настоящей Конвенцией, совместимыми с ней отдельными соглашениями Сторон и их национальным законодательством». Однако в преамбуле в первой же фразе Стороны говорят о том, что они руководствуются «принципами и нормами Устава Организации Объединенных наций и международного права». Значит, стороны Конвенции допускают к регулированию общее международное право. В ст. 4 ничего не сказано о международном морском праве, которое в основном сосредоточено в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., ее положения за время осуществления в значительной степени приобрели обычно-правовой характер.

Примечательно, что среди принципов, которыми руководствуются стороны Конвенции, нет общепризнанного принципа международного морского права – принципа свободы открытого моря, который означает доступ всех к использованию моря.

Однако целый ряд положений Каспийской Конвенции прямо скопированы с Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Можно даже сказать, что Каспийская конвенция полностью отражает нормы Конвенции по морскому праву, кроме таких новаций, как, например, закрепление статуса Каспийского моря как закрытого для доступа судов некаспийских государств.

Ситуация заимствования норм из Конвенции по морскому праву правомерна и прямо предусмотрена п. 3 ст. 311: «Два или более государств-участников [Конвенции по морскому праву] могут заключать соглашения, изменяющие или приостанавливающие действие положений настоящей Конвенции и распространяющиеся только на отношения между ними, при условии, что такие соглашения не касаются тех положений, отступление от которых несовместимо с эффективным осуществлением объекта и целей настоящей Конвенции, и при условии также, что такие соглашения не затрагивают применение основных принципов, закрепленных в ней, и что положения таких соглашений не затрагивают осуществления другими государствами-участниками своих прав и выполнения ими обязательств по настоящей Конвенции». Допущение использования Конвенции по морскому праву позволяет при толковании положений Каспийской конвенции опираться не только на букву, но и на практику осуществления Конвенции по морскому праву. Значит, при толковании и применении Конвенции о Каспийском море возможно применение Конвенции ООН по морскому праву формально без ее прямого цитирования.

Так, после распада Советского Союза, когда берега Каспия стали территорией нескольких государств, в течение многих лет шли споры о правомерности квалификации Каспийского моря в качестве действительно моря или озера. В Каспийской конвенции предложен нейтральный термин – «водоем»: «Каспийское море» - окруженный сухопутными территориями Сторон водоем(ст.1). Уникальность оценивается с юридической точки зрения: «Каспийское море имеет для Сторон жизненно важное значение и только они обладают суверенными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов» (преамбула). Действительно, исключительные права прикаспийских государств не оспариваются со стороны других членов международного сообщества.

На этом доводе основано противопоставление прав прикаспийских и всех других государств.

Согласно Конвенции, неприбрежные государства лишены права любого военного присутствия в Каспийском море: один из принципов деятельности Сторон на Каспийском море – неприсутствие вооруженных сил, не принадлежащих Сторонам (п. «б» ст.3). Здесь нельзя не отметить, что оборона и безопасность – это публично-правовые институты, и потому к вооруженным силам неприменим термин «принадлежащие», несущий оттенок собственности. В интересах той или иной стороны могут действовать частные военные компании, которые формально принадлежат не сторонам (государствам), а частным или юридическим лицам. Кроме того, право навигации предоставлено только судам под флагами государств-участников Конвенции.

Таким образом, Каспийская конвенция представляет собой региональный международный договор, в целом соответствующий общепризнанным принципам и нормам международного права.

5. Природоохранное регулирование в Каспийском море

Учитывая серьезное состояние природы Каспийского моря, попытки сохранить природу стали предприниматься еще в начале этого века ^[14].

Самый значительный договор об охране природы в Каспийском море - это Тегеранская конвенция, подписанная 4 ноября 2003 г. в Тегеране (Иран) пятью прикаспийскими государствами ^[15]. Цель Конвенции – защита, сохранение восстановление, устойчивое и рациональное использование биологических ресурсов (ст. 2 Конвенции). В Конвенции предусмотрены некоторые меры по предотвращению и сокращению загрязнения из наземных источников, в результате деятельности на дне моря, сбросов с судов, а также мелиорации и других видов деятельности по выемке грунта и строительству дамб.

Конвенция обязывает государства-участников предотвращать привнесение в Каспийское море инвазивных видов; принимать меры по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Стороны Конвенции обязаны защищать, сохранять и восстанавливать эндемичные, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды, а также сохранять биоразнообразие.

Предусмотрено принятие мер для постоянного мониторинга и оценки воздействия на окружающую среду любой планируемой деятельности.

В качестве органа контроля и мониторинга предусмотрено, что — Конференция Договаривающихся Сторон будет регулярно собираться на очередные или внеочередные сессии.

Характерная черта Тегеранской конвенции – принятие протоколов к ней, дополняющих или уточняющих ее содержание. Уже приняты:

- Протокол по наземным источникам загрязнения;

- Протокол в отношении готовности и реагирования на крупные разливы нефти;

- Протокол по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте;

- Протокол по сохранению биоразнообразия.;

- Протокол о региональной готовности, реагированию и сотрудничеству в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью;

- Протокол по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемой на суше деятельности.

К сожалению, специалисты считают, что Конвенция не играет той всеобъемлющей роли, которая предусмотрена ее текстом и текстами протоколов. «Практическое действие Конвенции затруднено», - пишет Е.С. Анянова ^[16]. Причина состоит в том, что государства не исполняют достаточно точно свои обязательства по Конвенции и протоколам. В то же время в Конвенции не предусмотрен исполнительный орган, который бы мог ставить вопрос об ответственности неисполняющего государства.

Учитывая наличие природоохранной системы, созданной и развиваем ой в рамках всеобъемлющей Тегеранской конвенции, при разработке Конвенции о статусе Каспийского моря в нее были включены рамочные положения относительно защиты среды. В ст.15 Каспийской конвенции говорится, что стороны обязуются защищать и сохранять экологическую систему Каспийского моря и все ее компоненты. Для этого они самостоятельно или совместно принимают все необходимые меры и сотрудничают в целях сохранения биологического разнообразия, защиты, восстановления, устойчивого и рационального использования биологических ресурсов Каспийского моря, предотвращения, снижения и обеспечения контроля за загрязнением Каспийского моря из любого источника. При этом запрещается деятельность, которая наносит ущерб биологическому разнообразию Каспийского моря, а стороны в соответствии с нормами международного права несут ответственность за ущерб, нанесенный экологической системе Каспийского моря.

Необходимо отметить, что перед участниками Каспийской конвенции вскоре встанет еще одна непростая задача, связанная с разработкой в рамках ООН «юридически обязательного документа на базе Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции». Разработка данного документа ведется участниками Межправительственной конференции, которая начала работу в 2018 г., и ее завершение планируется в 2020 г.

Вопрос о разработке указанного документа возник в рамках ООН в связи с проблей изменения климата и закисления океанов. Созданный Секретариатом ООН Подготовительный комитет в течение 2015 и 2016 гг. провел четыре сессии, на которых обсуждались проблемы Мирового океана в связи с изменением климата и в Заключительном докладе Подготовительного комитета в качестве рекомендации содержалась ссылка на необходимость сохранения климата ^[17].

По предложению Подготовительного комитета в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 72/249 от 24 декабря 2017 г. было решено созвать международную конференцию ^[18] с целью выработки текста юридически обязательного документа на базе Конвенции ООН по морскому праву относительно сохранения и устойчивого использования морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции.

Намечено четыре сессии Конференции. Первая состоялась с 4 по 17 сентября 2018 г. Проведение второй и третьей сессии намечено на 2019 год, четвертая должна пройти в 2020 г.

На первой сессии Конференции ^[19] представительство различных кругов было широкое: дипломаты, представители и межправительственных и неправительственных организаций. Были сделаны общие заявления, в которых выражено общее мнение о том, что в основе будущего международного юридически обязательного документа должны лежать положения Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. Целью документа было признано сохранение и устойчивое использование морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции.

В связи с этим встает вопрос о правомерности применения будущего документа к Каспийскому морю. В принципе в Конвенции о статусе Каспийского моря Конвенция ООН по морскому праву не обозначена в качестве источника регулирования. Однако можно утверждать, что будущий документ применим к Каспию по двум основаниям:

- одним из принципов Конвенции о Каспийском море названа охрана природной среды Каспийского моря, сохранения, восстановления и рационального использования его биологических ресурсов;

- в преамбуле Конвенции сказано, что договаривающиеся стороны принимают ее, «основываясь на принципах и нормах Устава Организации Объединенных Наций и международного права». Есть все основания полагать, что будущий документ, дополняющий Конвенцию ООН по морскому праву, будет востребован большинством государств мира, и таким образом, нормы, входящие в него, приобретут характер обычных норм и станут обязательными для прикаспийских государств.

На первой сессии Конференции по разработке дополнения к Конвенции ООН по морскому праву после заслушивания заявлений общего характера создали четыре рабочие группы для рассмотрения четырех тематических блоков пакета, утвержденных в резолюции 72/249 Генеральной Ассамблеи ООН:

- неофициальную рабочую группу по морским генетическим ресурсам, включая вопросы совместного использования выгод;

- неофициальную рабочую группу по таким мерам, как зонально привязанные инструменты хозяйствования, включая охраняемые морские районы;

- неофициальную рабочую группу по оценкам воздействия на окружающую среду;

- неофициальную рабочую группу по наращиванию потенциала и передаче морских технологий.

Проблемы защиты окружающей среды Каспийского моря явно входят в темы всех четырех групп.

6. Заключение

Принятие Конвенции о статусе Каспийского моря 2018 г. является позитивным шагом в отношениях между прибрежными государствами и создает возможности для их развития. Данная Конвенция вполне соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, и в частности, нормам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Конвенция о Каспийском море не противоречит и той разветвленной сети обязательств по охране окружающей среды, которая создана Тегеранской конвенцией и ее протоколами. Будем надеяться, что прикаспийские государства смогут вмонтировать в сеть своих отношений и те решения, которые будут приняты Межправительственной конференцией ООН по выработке обязывающего документа о сохранении морской среды и биоразнообразия за пределами национальной юрисдикции.