Государственный суверенитет как правовая категория в контексте кризиса современной системы международных отношений

Дворецкий Владимир Михайлович кандидат юридических наук старший преподаватель, кафедра теории права и сравнительного правоведения, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 76 Dvoretskii Vladimir PhD in Law Senior Educator, the department of Theory of Law and Comparative Jurisprudence, Moscow Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 vladimir.dvoretsky@gmail.com Другие публикации этого автора

На исходе второго десятилетия 21-го века мировое сообщество продолжает поиск эффективного ответа на глобальные вызовы, угрожающие сложившейся системе международных отношений. Практически все современные государства столкнулись с угрозами международного терроризма, неконтролируемой миграции, распространения ядерного оружия и целым рядом иных глобальных дестабилизирующих факторов, таких как активная региональная милитаризация, дефицит природных ресурсов и др.

В результате мир становится свидетелем беспрецедентного роста международной напряженности, углубления глобального геополитического дисбаланса и фактической деконструкции сложившегося мирового политико-правового порядка, базирующегося в первую очередь на обширном корпусе взаимосвязанных многосторонних и двусторонних международных соглашений, конвенций, договоров и иных нормативно-правовых актов. Фактически речь идет об очевидном кризисе современной нам Вестфальской системы международных отношений, возникшей – в своем истоке – на основе Мюнстерского ^[1] и Оснабрюкского ^[2] мирных соглашений (т. н. Вестфальские соглашения или Вестфальский мир), которые, в целом, юридически закрепили в 1648 году итоги Тридцатилетней войны в Европе.

В настоящее время Вестфальская система претерпевает эрозию важнейших правовых институтов, положенных в ее основу, и, возможно, наиболее уязвимым с этой точки зрения оказался ряд принципов, тесно связанных с понятием государственного суверенитета, а именно: принцип суверенного равенства в международных отношениях всех государств, принцип независимости суверенных государств во внешних и внутренних делах, а также принцип приоритета в международных отношениях норм права над т. н. «правом сильного».

Анализ международной обстановки однозначно свидетельствует – в современном международном праве понятие «суверенитета» активно размывается, становясь все менее юридически строгим.

Классическое определение суверенитета – как независимости государственной власти от каких-либо иных властей как внутри государства, так и за его пределами – было разработано достаточно давно и долгое время демонстрировало определенную устойчивость. Однако уже в наши дни мировое сообщество внезапно стало «находить» качество суверенности у совсем молодых квазигосударственных образований (Косово, ливийские Феццан и Киренаика и др.), даже не скрывающих огромную степень влияния на их власть со стороны различных развитых стран. Одновременно в суверенности отказывают многим государствам, обладающим традиционным набором классических юридических признаков независимого государства (например, Ливия, Республика Ирак, Сирийская Арабская Республика и др.).

Возможно, не случайно, что одновременно с подобным размыванием понятия «суверенитет» набирает силу и тенденция все более частого использования в практике международных отношений пресловутого «права сильного». Злоупотребление силовым инструментарием при разрешении международных конфликтов приводит к систематическим нарушениям суверенитета отдельных стран и фактическому принудительному ограничению их суверенности, реализуемому вне рамок правового поля. Это ставит под сомнение эффективность медиации международных конфликтов на основе соблюдения базового международно-правового принципа невмешательства в дела суверенных государств. Пренебрежение данными проблемами грозит отказом от системной роли права в международных отношениях и еще большей хаотизацией международной политической жизни. Как следствие, действия на международной арене государств – глобальных политических лидеров (включая Российскую Федерацию), все чаще будут находится вне рамок ответственного политического и правового поведения, что, в свою очередь, рано или поздно неизбежно приведет мир на грань масштабного геополитического кризиса, аналогичному тому, черту под которым подвел в далеком 1648 году Вестфальский мир.

Суверенитет, являясь важнейшим юридическим признаком государственности в целом, характеризует государство прежде всего в качестве особого субъекта политических отношений, важного компонента политической системы общества и во многом определяет государство как основной субъект международного права.

В актуальной юридической доктрине представлено множество определений суверенитета, однако исторически сама концепция суверенности – если говорить о трактовке, приближенной к современному пониманию – была разработана в 16 веке французским ученым и юристом Жаном Боденом, который понимал суверенитет как основанный на естественном праве полный, неограниченный и бессрочный абсолют власти сюзерена над своими подданными ^[3]. При этом само свойство суверенности – то есть «независимости в действиях» – тогда было присуще скорее не государству, а иным субъектам политико-правовой жизни общества, с которыми в первую очередь принято ассоциировать понятие государства – верховному сюзерену и отдельным его вассалам (как правило, наиболее крупным и влиятельным).

По Бодену, власть можно определить именно как суверенную, только если она обладает рядом неотъемлемых признаков:

· постоянством;

· абсолютистским характером властных полномочий;

· неделимостью.

Под постоянством власти Боден подразумевал не «временный» и не прерываемый характер власти сюзерена, что не исключало, тем не менее возможность перехода власти от одного сюзерена к другому в рамках законных механизмов наследования или решений, авторитарно принимаемых самим сюзереном.

Абсолютистский характер власти Боден раскрывал, прежде всего, как ее верховенство над всеми остальными видами власти и ее неограниченность никакими условиями. При этом высший сюзерен (например, абсолютный монарх), действуя как верховный носитель или даже собственник власти, может передать власть любому иному лицу, выбрав последнее по своему высшему усмотрению.

Наконец, под неделимостью суверенной власти Боден подразумевал невозможность для сюзерена делить суверенную власть с кем бы то ни было (т.е. власть не может принадлежать одновременно сюзерену и еще кому бы то ни было – другому сюзерену, вассалу, аристократии, народу и др., если только такое решение не принято самим сюзереном) ^[4].

Современная юридическая наука во многом продолжает традиции Бодена и относит к неотъемлемым свойствам суверенитета такие его качества, как единство, неделимость и неотчуждаемость. Суверенитет един и неделим, в первую очередь, так как он свойствен государству в целом, но не отдельным его институтам, должностным лицам или представителям. Это исключает какое-либо деление или дробление суверенитета на части. В свою очередь неотчуждаемость суверенитета гарантируется тем, что государство нельзя - без применения силы - каким-либо образом лишить суверенитета.

Традиционно суверенитет подразделяется на три вида: народный, национальный и государственный. Носителем государственного суверенитета при этом, как следует из буквального толкования термина, является именно и только государство.

Для всестороннего анализа государственного суверенитета считаем целесообразным обратиться к трудам отечественных юристов как в области международного права, так и в области теории государства и права. В отечественной юридической литературе по международному праву под государственным суверенитетом понимают «полную политико-правовую самостоятельность и независимость государства во внешних и внутренних делах» ^[5] или «присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях» ^[6]. С позиции специалистов в области теории государства и права (в частности, проф. В.Е.Чиркина и проф. М.И.Байтина), государственный суверенитет, характеризуется в первую очередь «независимостью государства в международных отношениях и территориальным верховенством внутри страны» ^[7].

Еще одной важной характеристикой государственного суверенитета является существование стабильных, сложившихся государственных институтов, наличие развитой политической власти, а также владение определенной территорией, материальными ресурсами и собственной системой нормативно-правовых актов.

Так, проф. В. Хропанюк особо подчеркивает, что государственный суверенитет проявляется в т.н. прерогативе государства – возможности отмены и признания ничтожным любого незаконного проявления другой общественной власти (примером проявления прерогативы является законодательная монополия государства) и характеризуется наличием специальных средств воздействия, которыми не располагает никакая другая общественная организация ^[8]. Исследователи в сфере конституционного права к признакам государственного суверенитета также относят еще и неприкосновенность территориальных границ ^[9].

Помимо трудов различных ученых, исключительная важность категории «суверенитета» для современной системы международных отношений отражена в основных международных актах, которые прямо постулируют невозможность – без законных оснований - нарушения или принудительного ограничения суверенитета государства и вмешательства во внутренние дела суверенного государства. Так, уважение суверенитета и принцип невмешательства во внутренние дела государства являются основополагающим принципом международного права, закрепленным в п. 7 ст. 2 Устава ООН (в качестве нормы «jus cogеns» - императивной нормы международного права) и в «Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств» ^[10]. Одновременно принцип суверенного равенства в международных отношениях всех государств вне зависимости от их размеров, влияния и др., получил свое закрепление в Преамбуле и ст. 2 «Хартии Объединенных Наций».

Важным имманентным свойством государственного суверенитета является его стремление всегда быть абсолютным, т.е. неограниченным.

Однако в реальной жизни государственный суверенитет может быть ограничен различными способами, что обусловлено, как правило, факторами объективного или субъективного свойства (нормами международного права, силовыми действиями других государств и др.). Состояние абсолютного суверенитета никогда не было достигнуто ни одним государством мира (и не может быть достигнуто в принципе).

Еще Ж. Боден, характеризуя сущность суверенитета, признавал принципиальную возможность его ограничения как в отношении самого сюзерена, так и в отношении его вассалов: «… даже у абсолютной власти суверена всегда существуют три ограничения – законы Бога, законы естественные и законы человеческие, общие для всех народов^[11].

По мнению В. Иванова вообще сам факт вступления государства в международное (межгосударственное) общение — заключение договоров, участие в деятельности международных организаций и т. п. — фактически обозначает «десуверенизацию» государства, поскольку автоматически влечет ограничение суверенитета обязательствами перед другими суверенами, которые тоже ограничивают свои суверенитеты ^[12]. Этой же позиции придерживается и М. Мойсеенко, который утверждает, что состояния абсолютного государственного не может существовать в принципе вследствие «неустранимой взаимозависимости государств по экономической, экологической, гуманитарной и многим другим линиям», что обуславливает ограниченность государственного суверенитета в той или иной сфере и лишает суверенитет качества абсолютности ^[13].

За рубежом теория ограничения суверенитета представлена различными взглядами и концепциями, среди которых можно выделить теорию «международных границ» Прентиса Холла, сообразно которой «международная граница» проходит там, где сталкиваются интересы великих держав ^[14], теорию «мирового гражданства» ^[15], в соответствии с которой государственное гражданство должно быть ликвидировано и заменено единым для всех людей «мировым гражданством», что делало бы отдельных индивидов полноценными субъектами международного права, ограничивая таким образом традиционное государство в его суверенном праве устанавливать правовой статус своего населения. Также в продолжение теории мирового гражданства можно выделить теорию «глобальной регулирующей системы» ^[16], включающей в себя мировое правительство, суд, полицию и проч. органы. Наконец, можно выделить теорию «компетенции», разработанную Г. Кельзеном в его произведениях «Проблема суверенитета» и «Мир с помощью права», в которой территория государства подменена конструктом «пространственной компетенции», над которой не может быть властно какое-либо исключительно одно государство и которое существует в условиях господства международного права, находящимся над национальным правом и ограничивающим суверенитет всех государств в мире. Примечательно, что современные последователи Г. Кельзена (Э. Адлер, Ф Джессеп ^[17] и др.) в итоге сформулировали в развитие «теории компетенции» максиму «либо признание суверенитета одного государства, исключающего суверенитет других государств, либо отмена государственного суверенитета вообще» ^[18], что по их мнению позволит достичь на Земле всеобщего мира ^[19].

Итак, очевидно, что факт ограничения суверенитета независимого государства сам по себе никогда не был явлением какого-либо «исключительного» и тем более «не правового» порядка. Конкретными формами ограничения суверенитета являются полное и частичное (в результате аннексии или поэтапного вхождения территории в состав другого государства), а также добровольное и принудительное (добровольное вхождение в какое-либо надгосударственное объединение, например, Европейский Союз, или ограничения, наложенные в результате международных интервенций в Югославию, Ирак, Сирию) ограничения. При этом, хотя современное международное право и исключает нелегитимное применение силы в качестве средства решения спорных проблем, тем не менее, упомянутый выше п. 7 ст. 2 Устава ООН, где оговорен принцип невмешательства во внутренние дела государства в качестве нормы «jus cogеns», содержит оговорку о возможности Совета Безопасности ООН в порядке главы VII Устава ООН осуществлять «принудительные меры, неизбежно предполагающие серьезные ограничения суверенитета государства при наличии с его стороны угрозы миру или акта агрессии».

В качестве примера можно привести практику ограничения суверенитета на базе решений Совета Безопасности ООН (Ирак, 2003 год, резолюции Совета безопасности ООН № 687 и 1441) и решений Международного Суда ООН (конфликт Ливии и Чада (1994 год), спор между Катаром и Бахрейном о принадлежности островов (2001 год).

Некоторые ограничения суверенитета могут проистекать из отдельных положений международного или национального права. Пример ограничения суверенитета, исходя из норм международного права, можно найти в признании суверенными государствами юрисдикции Международного суда ООН. Так, решение Международного суда ООН по территориальному спору между Ливией и Чадом от 3 февраля 1994 года, привело к урегулированию многолетнего территориального спора подписанием сторонами в том же 1994 году совместного заявления, согласно которому ливийские войска выводились из полосы Азу, а также прекращалось действие в регионе ливийской администрации.

Примером ограничения суверенитета внутренним правом государства могут служить изменения в Конституции Швеции в 2002 году, в соответствии с которыми ряд полномочий в области внешней и оборонной политики были переданы в ведение органов ЕС. Ранее Швеция также передала органам ЕС некоторые полномочия в сфере экономики. Применительно к российскому праву, ст. 79 Конституции Российской Федерации по сути также предусматривает возможность ограничения государственного суверенитета, если таковое оговорено международным договором, в котором участвует Российская Федерация, и которым предусмотрено российское участие «в межгосударственных объединениях» и «передача им часть своих полномочий», если это «не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Наиболее актуальными примерами ограничения суверенитета на практике также могут служить факты существования в различных регионах планеты различных квазигосударственных образований таких как Сомалиленд и Пунтленд (бывш. Сомали), Донецкая и Луганская народные республики (бывш. СССР) и др. Такие «территории» обладают так называемым фактическим (или «реальным») суверенитетом ^[20], гарантированным для них их «политическим верховным сюзереном» т.е. более влиятельным государством, с которым они объединены политическими, экономическими и иными связями. Политический верховный сюзерен ограничивает до известных пределов суверенность таких образований в вопросах государственного строительства и организации собственных вооружённых сил, участия во внешних сношениях и заключения международных договоров, ведения собственной кредитно-денежной политики, вопросах объявления войны и мира, однако оставляет целый ряд полномочий местным властям. Такие квазигосударства могут самостоятельно проводить внутреннюю государственно-правовую политику, разрабатывать нормативно-правовые акты, конструировать собственную систему органов государственной власти (однако и в этом случае, как правило вследствие отсутствия какой-либо реальной возможности развития собственных юридических практик, ограничиваются внедрением на своей территории уже готовых правовых решений, заимствованных из правовой системы политического сюзерена). Так, в современных Сомалиленде и Пунтленде, находящихся под негласным протекторатом своих бывших колониальных патронов Италии, Франции и Великобритании, действует бывший УК Сомали 1962 года, в свою очередь основанный на УК Италии 1930 года ^[21]. Аналогично на территории Донецкой и Луганской народных республик развернута полноценная система органов исполнительной власти и используется законодательство, копирующие во многом систему государственных органов и законодательство Российской Федерации и, остаточно, Украины ^[22].

Помимо легальных способов ограничения государственного суверенитета мировое сообщество все чаще стало сталкиваться с неправовыми формами таких ограничений, проистекающих из желания отдельных субъектов международных отношений извлечь выгоду из ситуации временного геополитического господства. С этой целью политические элиты самых различных стран на глобальном и даже региональном уровне дают санкцию на использование т.н. «право сильного» для решения сиюминутных геополитических задач. События первой четверти 21 века в Югославии, Ливии, Сирии и других странах ярко показали, что сама концепция суверенного равенства всех государств в отношениях между собой, а равно и неприкосновенность государственного суверенитета, подверглась разрушению. Государственный суверенитет стал трактоваться как понятие прикладное, которое может быть истолковано необходимым образом сообразно текущей геополитической, экономической, военно-политической и иной конъюнктуре. Аналогично суверенитет государства может быть принудительно ограничен без санкции на это как самого государства, так и всего мирового сообщества хотя бы в лице Организации Объединенных Наций.

Стоит признать, что подобная тенденция имеет конечной целью своего развития продвижение и закрепление в международной практике новых трактовок понятия суверенитет и формирование все более обширного корпуса новых политико-правовых прецедентов для вмешательства в дела суверенных государств. Все чаще права человека и право нации на самоопределение стали противопоставляться международно-правовым принципам суверенного равенства стран в международных отношениях и неприкосновенности их границ. Более того, суверенное национальное государство все чаще обвиняют в принципиальной неспособности эффективно управлять в условиях глобализации.

В итоге можно заключить, что наблюдаемая эрозия юридического понятия государственного суверенитета приводит в результате к разрушению более чем 300-летнего конструкта государства, каким мы его знаем и понимаем сегодня. Одним из драйверов данного процесса является глобализация, в рамках которой суверенное государство становится «избыточным» и по факту «не нужным», обусловливая быстрый возврат к государству «до Вестфаля», характеризующимся в первую очередь огромным количеством политических сюзеренов, суверенитет которых имеет слабую связь с каким-либо отдельным формальным государственным образованием. Подобная угроза понятию суверенности в международных отношениях в долгосрочной перспективе приведет к исчезновению крупных централизованных государств – усилению политической раздробленности и регионализма, взрывному национализму и, в конечном итоге, к глобальному геополитической хаосу.