Публичное управление в координатах постмодерна

Логинова Елена Викторовна ORCID: 0000-0002-1579-411X доктор экономических наук заместитель директора по учебно-воспитательной работе, Волжский филиал, Волгоградский государственный университет 404133, Россия, Волгоградская область, г. Волжский, ул. 40 Лет Победы, 11, каб. 2-03 Loginova Elena Viktorovna Doctor of Economics Deputy Director for Academic Affairs, Volzhsky Branch of Volgograd State University 404133, Russia, Volgogradskaya oblast', g. Volzhskii, ul. 40 Let Pobedy, 11, kab. 2-03 loginov1466@mail.ru Другие публикации этого автора

Филиппов Александр Геннадьевич кандидат социологических наук доцент, кафедра социально-гуманитарных дисциплин, Волжский филиал Волгоградского государственного университета 404133, Россия, Волгоградская область, г. Волжский, ул. 40 Лет Победы, 11, ауд. 2-12 Filippov Aleksandr Gennad'evich PhD in Sociology Docent, the department of Socio-Humanitarian Disciplines, Volzhsky Branch of Volgograd State University 404133, Russia, Volgogradskaya oblast', g. Volzhskii, ul. 40 Let Pobedy, 11, aud. 2-12 filippovag@vabz.ru

Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ и Администрации Волгоградской
области, проект «Комплексная модель оценки реализации публичного управления в
регионах России (на примере Волгоградской области)» № 17-12-34024.

Процесс социально-экономической трансформации, осуществляющийся в современном российском обществе в течение уже более чем двух десятилетий, имеет системный характер, поскольку сопровождается техническими, социально-экономическими, политическими, культурными и религиозно-нравственными преобразованиями, обуславливающими условия для прогрессивных социальных изменений. Характеристика данного процесса, именно из-за его системности, возможна на основе модернизационной парадигмы, объединяющей усилия экономистов и социологов, юристов и политологов, историков и психологов в объяснении специфики современных социально-экономических трансформаций.

Интеллектуальные истоки модернизационной парадигмы базируются на теориях социальных изменений эпохи Просвещения VII – начала ХIХ вв. Будучи убежденными в неизбежности кончины феодализма и абсолютизма, виднейшие представители европейской философской мысли того времени (Д. Локка, Д. Дидро, Х. Вольф и др.) выдвинули «идею прогресса», основанную на влиянии развития науки и техники, научных открытий и изобретений, просвещения масс на всемирно-исторический процесс эволюции общества. Идеи «просветителей» были продолжены основоположниками современной социальной науки К. Марксом, М. Вебером, Г. Спенсером, О. Контом, Ф. Теннисом и Э. Дюркгеймом, объяснявших социальные изменения с точки зрения революционной дихотомии «традиции – современность».

В конце ХХ в – начале XXI в. происходит возрождение теории модернизации на новой, постмодернистской, методологической основе, что было вызвано с одной стороны, распадом коммунистического блока и переходом стран Центрально-Восточной Европы и Евразии к рыночной хозяйственной системе на фоне осуществляемых демократических преобразований; с другой – отказом от понимания современной Западной цивилизации как конечного пункта социального прогресса, что произошло под влиянием глобальной трансформации современного общества от индустриальной к постиндустриальной (информационной) стадии развития ^[5].

Причем, по мнению Р. Инглегарта, «процесс, называющийся модернизацией, уже не является самым последним событием в современной истории человечества, и социальные преобразования развиваются сегодня совершенно в ином направлении» ^[3], в чем и позволяет убедиться анализ сущностных черт процессов модернизации и постмодернизации, представленный в таблице 1.

Таблица 1

Критерии процессов модернизации и постмодернизации*

*Составлена автором.

Сравнительный анализ критериев отнесения социально-экономических изменений, происходящих в обществе, к модернизационным или постмодернизационным процессам, позволяет сделать вывод о том, что современное общество действительно можно объяснить на основе постмодернистской теории, поскольку его состоянию присущи следующие черты, характерные для постмодерна:

- в социальной сфере не происходит существенных структурных сдвигов;

- в политической сфере, вследствие социальной стабильности общества, власть бюрократии постепенно эволюционирует во власть народа, в этой связи на смену правовому обществу приходит общество гражданское;

- в экономической сфере доминирующим фактором производства постепенно становится информация, что приводит к смене приоритетов в секторах экономики и росту тенденции к социализации прав собственности.

Эффективным инструментом в осуществлении процесса постмодернизации в современном российском обществе является публичное управление, внедрение которого в государственную и муниципальную практику позволит обеспечить связь между экономикой, политикой и социальной сферой, поскольку, по выражению Р. Инглегарта, «не может быть жизнеспособным общество, не располагающее политическими, экономическими и культурными системами, поддерживающими друг друга на взаимной основе: в долгосрочной перспективе соответствующие компоненты либо приспосабливаются друг к другу, либо система рушится» ^[3].

Под публичным управлением понимается деятельность по разработке и принятию решений в системе государственного и муниципального управления относительно использования общественных ресурсов, осуществляемая на основе взаимодействия граждан, общественных ассоциаций, предпринимательских сообществ, институтов государственной власти и органов местного самоуправления. Результатом данного взаимодействия «является установление баланса интересов относительно целей социально-экономического развития» ^[6].

По своей сути публичное управление «является персонифицированным, инклюзивным управлением, то есть управлением, учитывающем цели и интересы каждого отдельного гражданина и каждой организации бизнеса» ^{[7, с. 365]}.

Это означает, что, наряду с государственными и муниципальными институтами, активными субъектами публичного управления являются отдельные граждане, которые в зависимости от поставленной цели социально-экономического развития территории, методов, инструментов и форм ее реализации могут выступать как в качестве управляемых, так и в качестве управляющих субъектов.

Выполнение гражданами функций активного субъекта в рамках реализации механизма публичного управления на муниципальном уровне ^[6] возможно посредством использования инструментов, которые определены главой 5 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К числу этих инструментов относятся:

- волеизъявление граждан посредством голосования (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов));

- правотворческая инициатива граждан;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- опрос граждан;

- обращения граждан в органы местного самоуправления и другие формы ^[1].

Активное использование перечисленных форм гражданского участия способствует:

- повышению качества принимаемых политических решений и эффективности их реализации;

- укреплению демократических принципов в системе государственного и муниципального управления;

- росту легитимности органов государственного и муниципального управления;

- увеличению гражданской ответственности населения.

В современном российском обществе, однако, перечисленные в Федеральном законе № 131-ФЗ инструменты участия в процессе принятия решений применяются гражданами весьма ограничено, что обусловлено недоверием со стороны населения большинству институтов власти (таб. 2).

Таблица 2

Индекс доверия органам власти в РФ

Составлено по: ^[4]

Анализ динамики индекса институционального доверия органам власти и политическим партиям, который рассчитывается как разница между положительными и отрицательными оценками, показал, что в данном рейтинге имеются явные лидеры и явные аутсайдеры. К лидерам, несмотря на снижение индекса доверия в 2018 г. по сравнению с 2017 г., относятся Президент РФ и Совет Федерации, к аутсайдерам – политические партии. Следует обратить особое внимание на изменения, произошедшие в значении индекса доверия областным и местным органам власти, которые в 2018 г. значительно улучшили свои позиции в рейтинге, поднявшись, соответственно, на 3 и 2 пункта, что говорит о положительных сдвигах, происходящих в отношении населения к региональным и муниципальным органам власти. Положительная динамика индекса доверия в данном случае, на наш взгляд, основана на:

во-первых, понимании населением того факта, что именно на региональном и муниципальном уровнях, наиболее приближенных к каждому отдельному человеку, поддержка «обществом усилий индивида по обретению им достойного социального существования» ^{[7, с. 6]} более эффективна вследствие ее адресности;

во-вторых, осознанием представителями региональных и муниципальных органов власти прямой зависимости между политической карьерой и стремлением к реализации интересов населения (к сожалению, осознается не всеми и не всегда).

Еще одним способом измерения степени реализации населением функций активного субъекта в системе публичного управления является анализ гражданской активности (речь идет не о протестной, а о созидательной активности), которую можно разделить на несколько составляющих:

- избирательная (электоральная) активность, характеризующая включенность граждан в избирательный процесс (таб. 3-6)., что отражает их готовность участвовать в процессе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- правотворческая активность, которая определяется исходя из анализа участия граждан в публичных слушаниях по поводу вопросов, касающихся нормативного обеспечения жизнедеятельности территорий, и внесения гражданами законодательных инициатив.

Таблица 3

Явка на выборы Президента РСФСР и России

Составлено по данным Центральной избирательной комиссии РФ URL: http://www.cikrf.ru

Таблица 4

Явка на выборы депутатов Государственной Думы России

Составлено по данным Центральной избирательной комиссии РФ URL: http://www.cikrf.ru

Таблица 5

Явка на выборы депутатов Волгоградской Областной думы

Составлено по данным Избирательной комиссии Волгоградской области URL: http://www.volgograd.vybory.izbirkom.ru

Таблица 6

Явка на выборы депутатов городской думы городского округа - город Волжский Волгоградской области Волжский

Составлено по данным Избирательной комиссии Волгоградской области URL: http://www.volgograd.vybory.izbirkom.ru

Анализ явки избирателей показал, что существует обратная зависимость степени избирательной активности от уровня проводимых выборов, наличие которой, однако, не объясняется различиями в объектах исследования, поскольку активность избирателей городского округа – город Волжский на выборах Президента РФ существенно не отличалась от данных по стране в целом (66,05 % в 20018 г., 63,79 – в 2012 г., 63,14 – в 2018 г.).

Подтверждают низкую заинтересованность граждан в участии в региональных и местных выборах и результаты опроса, проведенного Левада-Центром осенью 2018 г. (таб.7).

Таблица 7

Результаты опроса Левада-Центра по выборам 09.09.2018 г., %

Источник: ^[2]

12 % от опрошенных даже не знали о проходящих в регионе/муниципалитете выборах, 28 % ‒ не принимали в них участия, 57 % ‒ не следили за их ходом и результатами.

Объяснение диаметрально противоположной зависимости степени доверия и избирательной активности, которые по логике должны быть тесно взаимосвязаны и взаимозависимы, от уровней органов власти и проводимых выборов возможно посредством анализа факторов, определяющих избирательную активность населения. К числу этих факторов традиционно относят:

- уровень выборов и их совмещение;

- тип избирательной системы;

- особенности общественно-политической жизни;

- уровень экономического развития региона;

- влияние политических технологий;

- уровень политической и правовой культуры ^[9].

На наш взгляд, факторами, объясняющими более низкую активность избирателей на местных и региональных выборах, нежели на федеральных, являются особенности общественно-политической жизни, уровень экономического развития и влияние применяемых на выборах политических технологий. Это обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, вследствие которого, все, что происходит на федеральном уровне, воспринимается населением как более значимое, чем на региональном и местном уровнях, поскольку на федеральном уровне принимаются законодательные акты, регламентирующие общественно-политическую и экономическую сферы, федеральный бюджет играет ведущую роль в системе межбюджетных отношений, которая определяется практикой распределения средств федерального бюджета в виде субвенций, дотаций и субсидий на решение проблем регионального и местного развития, манипулировать сознанием гораздо проще, когда речь идет о «далеких» кандидатах, чем о тех, кто может буквально проживать на соседней улице, в соседнем доме или квартире и т.п. Следовательно, использовать показатель «избирательная активность» при оценке готовности населения участвовать в реализации технологий публичного управления в современной России необходимо с поправкой на иерархию социально-экономических целей и стратегий, сложившейся в российском обществе.

Повысить значимость проводимых на региональном и на муниципальном уровнях выборов возможно посредством формирования институциональной среды взаимодействия органов региональной власти и местного самоуправления с гражданами и их объединениями, которая была бы построена на принципах прозрачности, участия и коллаборации.

Действенным инструментом подобного взаимодействия выступают общественные (публичные) слушания, направленные на обсуждение проектов правовых актов, на выявление общественного мнения по вопросам и проектам жизнеобеспечения территории и на выполнение гражданами контрольных функций по отношению к деятельности органов власти.

Законодательством РФ созданы условия для проведения публичных слушаний (Федеральный закон № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 2017 года № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), но, к сожалению, граждане весьма неохотно используют эту форму политической активности, что можно проиллюстрировать на примере Волгоградской области (рис. 1).

Рис. 1. Участие населения Волгоградской области в общественных слушаниях (1 – да, 0 – нет)

Нежелание граждан участвовать в общественных слушаниях обусловлено тем, что очень часто в ходе их проведения происходит манипулирование общественным мнением «с применением административного ресурса, с известными информационными издержками, связанными с приглашениями на них жителей, с бюрократической заинтересованностью подбора ораторов, планированием процесса обсуждения конкретных вопросов и т.д.», причем «процедура учета различных мнений жителей с критикой, замечаниями, негативной оценкой представленных на общественные слушания проектов нередко дезавуируется наибольшим числом отзывов с безоговорочной поддержкой» ^{[8, с. 163]}.

Резюмируя выше сказанное, можно сделать вывод о том, что создание эффективного механизма реализации публичного управления в современной России возможно прежде всего в результате создания условий для роста уровня институционального доверия в российском обществе и повышения гражданской активности населения не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях. Особо следует отметить, что рост уровня доверия обеспечит возможности и для решения проблемы устойчивого развития в современной России, поскольку именно недоверие чаще всего приводит к пассивности, снижает субъективный потенциал общества, его способность к творческому, инновационному саморазвитию и самосовершенствованию ^{[10, с. 340-341]}.

Повысить уровень институционального доверия и степень гражданской активности возможно посредством:

- создания организационно-правовых условий реализации механизма публичного управления, обеспечивающих повышение ответственности субъектов публичного управления за выполнение норм существующего законодательства, а также стимулирование нормотворческой деятельности граждан и их объединений;

- активизации деятельности гражданских институтов, которые «взаимодействуя с органами власти, государством, выполняют трудоемкую задачу по поддержанию равновесия в обществе, по приведению в соответствие общественных настроений, выражению объективной толерантности, лояльности, по развитию способности совмещать методы убеждения и формирования повестки дня» ^{[8, с. 164]};

- развития у населения способностей работы с информационными ресурсами, реализация которых позволит аккумулировать и адекватно перерабатывать информацию, необходимую для участия граждан в процессе разработки решений в системе государственного и муниципального управления и для осуществления контроля за их исполнением.

Решение указанных задач обеспечит рост участия общественности в постановке целей социально-экономического развития и разработке механизмов их достижения, тем самым способствуя реализации постмодернистких тенденций в современном российском обществе.