Учение о субъективных публичных правах: формирование, кризис и возрождение

Винницкий Андрей Владимирович доктор юридических наук Заведующий кафедрой, профессор, Кафедра земельного, градостроительного и экологического права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Vinnitskiy Andrey Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Ural State Law University  620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 av.vinnitskiy@gmail.com Другие публикации этого автора

Начиная с 90-х годов минувшего столетия граждане и организации вновь стали позиционироваться в качестве цеантральных субъектов публичного права и, в частности, права административного. Органы власти призваны обеспечивать главным образом реализацию широкого спектра прав, свобод и законных интересов частных лиц.

Такие декларации способны превратиться в каждодневную реальность лишь при активном развитии доктрины субъективных публичных прав и последовательном ее внедрении на инструментальном, юридико-техническом уровне в законодательство и правоприменительную практику. Это предполагает: наиболее полное раскрытие содержания таких прав, отграничение их от субъективных частных прав, выявление их принципиальных особенностей и разновидностей, правильную идентификацию их объектов, настройку взаимосвязи прав с юридическими обязанностями, закрепление эффективных процедур реализации прав и пр.

Однако в современной российской науке административного права, несмотря на ее заметное развитие и все чаще появляющиеся прогрессивные исследования, еще сильны традиции советской административно-правовой школы, сориентированной на примат науки государственного управления в ущерб специально-юридической методологии. Вполне можно утверждать, что именно наука государственного управления (особенно в ее крайнем, широком проявлении) нанесла наиболее серьезный урон теории субъективных публичных прав, да всей отечественной науке административного права, которая до настоящего времени не может освободиться от «управленческого» подхода, вернувшись в полной мере к юридической догматике.

Отдавая дань усилиям коллег, которые вернули в повестку дня проблематику субъективных публичных прав (основные труды будут отмечены далее, но, к сожалению, не исчерпывающим образом), представляется важным продолжить исследование, которое задумано нами в серии взаимосвязанных работ. В настоящей статье разбираются общие вопросы, связанные с формированием, кризисом и возрождением соответствующей доктрины в России. В следующей статье планируется раскрыть значение концепции субъективных публичных прав для современного административного права в контексте критики государственно-управленческого подхода. Отдельная публикация будет посвящена одной из наименее исследованных разновидностей субъективных публичных прав частных лиц – правам общего пользования на государственное и муниципальное имущество (публично-вещным правам).

1.Формирование и кризис доктрины субъективных публичных прав в России

1.1. Учение о субъективных публичных правах и их защите на рубеже XIX–XX веков заняло прочное место в науках административного и государственного права и развивалось в контексте модели правового государства. Отечественные правоведы дореволюционного периода (А. И. Елистратов^[1-2], А. А. Рождественский ^[3] А. Кулишер ^[4], Б. А. Кистяковский ^[5], Н. М. Коркунов ^[6-8], С. А. Корф ^[9-10], В. Н. Дурденевский ^[11] и др.) в целом следовали европейским традициям с учетом достижений прежде всего прогрессивной германской науки. Представители последней (главным образом Г. Еллинек ^[12], а также классики догматического направления административного права О. Майер ^[13], Ф. Флайнер ^[14], О. Бюллер ^[15], К. Корман ^[16-17] и др.) окончательно утвердили в публичной сфере категорию субъективного права в качестве строгого позитивно-юридического понятия. Подданные превратились в граждан, а властеотношения, основанные на административной дискреции, трансформировались в разнообразные публичные юридические отношения между индивидами и государством с их взаимными правами и обязанностями.

Венцом научного творчества проф. А. И. Елистратова, да и, пожалуй, всей дореволюционный российской науки административного права, выступает его труд «Основные начала административного права» (1914 г., второе издание – 1917 г.) ^{[18, с. 185]}, построенный на выверенном инструментально-юридическом подходе. Методологическое ядро отмеченной работы, которую О. А. Кобалевский не без оснований охарактеризовал «как попытку пересадить на русскую почву Отто Майеровское направление в разработке административного права» ^{[19, с. 14]}, составляет учение о публичном правоотношении, в контексте которого рассматриваются все частные вопросы: граждане и система административных учреждений как субъекты публичных прав и обязанностей, публично-правовые акты, защита публичного права и административная юстиция. К сожалению, данный труд не содержит особенной части административного права, но примечательно, что А. И. Елистратов видел ее построение в будущем именно исходя из классификации публичных субъективных прав, утверждая, что «в основу ее системы можно было бы положить различия между личными, вещными и обязательственными публичными правами. Личные права, обеспечивающие человеку известную сферу свободы от административного, а частью и от всякого государственного вмешательства, образуют право личной свободы. Вещные права, дающие административному учреждению вещную основу для осуществления лежащих на нем публичных функций (права в отношении так называемого финансового и административного имущества), а гражданам необходимое расширение и обеспечение их личной свободы (права в отношении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права. Наконец, обязательственное публичное право составят, с одной стороны, права граждан на определенные действия со стороны публичной администрации (право публичных служб в тесном значении этого слова) и, с другой, права административных учреждений на определенные действия граждан (повинности и налоги)» ^{[2, с. 84]}.

1.2. Установление советского режима надломило дальнейшее позитивное развитие административно-правовой мысли, и прежде всего применительно к проблематике субъективных публичных прав, которая по состоянию на начало XX века, на наш взгляд, стала центральной в науке. Кардинальная смена не только общего вектора, но и системы координат, а также самого «языка» административно-правовых исследований, не говоря о периодах полного запрета на преподавание дисциплины в 1918–1921 гг. и 1929–1937 гг., описаны проф. К. С. Бельским в его доктринальных работах ^[20], а также замечательных статьях о трагических судьбах дореволюционных ученых-административистов (ряд из статей подготовлен в соавторстве) ^[21-26].

Учение о публичных субъективных правах и публичных правоотношениях в целом некоторое время еще поддерживалось «буржуазными» авторами в литературе 20-х годов минувшего столетия ^[27]. Более того, в 1924 г. в свет вышел известный труд М. Д. Загряцкова (второе дополненное издание появилось годом позднее) ^[28], в котором ученый попытался перенести учение об административной юстиции, призванной защищать публичные права граждан, на почву советского правопорядка.

Однако постепенно это учение изживалось марксистско-ленинской идеологией. Так, в учебнике А. Ф. Евтихиева 1925 г. уже содержатся следующие суждения: «интересы личности занимают подчиненное положение государству и коллективам трудящихся»; «публичные права граждан в Советских республиках не считаются равноценными правам государства»; «едва ли нужна для концепции Советского административного права туманная теория о публичных субъективных правах, не имеющая вообще почвы в Советском административном праве, тем более, что большинство буржуазных стран без нее обходится в своей конструкции институтов публичного права» ^{[29, с. 6, 198]}.С методологической точки зрения ученый, по его собственным словам, отходит от понимания административного права как науки, изучающей правоотношения между публичными субъектами и гражданами и систематизирующей нормы исходя из классификации субъективных публичных прав граждан и объектов правоотношений (О. Майер, Ф. Флайнер и др. представители немецкой школы). Ученый делает выбор в пользу подхода об административном праве как системе принципов, которые регулируют деятельность государства, направленную на достижение его целей (В. Орландо и др.) ^{[29, с. 4, 13-14]}; последний, как известно, в принципе отвергал теорию субъективных публичных прав ^[30]. Заявленная позиция, по мнению В. Л. Кобалевского, в целом близка к школе французских административистов-догматиков (Де‑Жеражо, Дюкрок, Леферьер, Бертелеми, Батли) ^{[19, с. 21, 27]}.

Разделяя государствоцентрический подход (в противовес индивидуалистическому), ученый смещает акцент на регламентацию различных видов административной деятельности и соблюдение при этом режима законности, сохраняя, однако, в системе курса учение об административном правоотношении ^{[29, с. 193-205]}. При этом в тексте учебника повсеместно, хотя и не без критики, используются терминология, свойственная инструментальному подходу: «публичные правоотношения», «публичные права» и т. д. Давая общую оценку работе, можно заключить, что А. Ф. Евтихиев по своим взглядам, в которых уже присутствует идеологическая окраска, сближается с формирующейся наукой государственного управления советского образца.

В 1927 г. выходит знаковая рецензия лидера советской юридической науки Е. Б. Пашуканиса на работы А. И. Елистратова, А. Ф. Евтихиева, В. Л. Кобалевского, Д. М. Загряцкова ^[31], в вину которым ставится то, что ученые не могут в полной мере перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий ^{[20, с. 153]}.

Тем не менее, учебник В. Л. Кобалевского «Советское административное право», изданный в 1929 г., т. е. в условиях введения второго запрета на преподавание дисциплины и повсеместного роспуска соответствующих кафедр, – это, пожалуй, последний из курсов, исходящий из разграничения частного и публичного права и методологически основанный на европейской административно-правовой догматике, которая при этом была подвергнута критическому анализу и использована при оценке установившегося советского правопорядка в период завершения НЭПа. В этом заключается уникальность данного произведения, не уступающего, на наш взгляд, по своей ценности классическому труду А. И. Елистратова 1914 (1917) г.

Ученый попытался совместить, взаимовосполнить «французское» направление в административном праве, где центральное место занимает учение об административной деятельности, ее целях и задачах, с одной стороны, и «германское» направление – с другой, которое, в свою очередь, строится на учении о правоотношении, его объектах и субъективных публичных правах частных лиц ^{[19, 20-23]}. Весьма показательно в этом плане само определение административного права по Кобалевскому, комбинирующие указанные альтернативные разновидности юридического метода, – это совокупность норм, регламентирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами ^{[19, с. 3, 6-7]}. Неотъемлемой, хотя и менее значимой частью курса, в сравнении с трудом А. И. Елистратова, выступило учение о субъективных публичных правах граждан (в т. ч. в рамках советского правопорядка) на основе их классификации, предложенной Г. Елиинеком и дополненной О. Майером, а также его последователями ^{[19, с. 41-42, 12-131]}.

Более того, ученый изложил особенную часть курса по собственной схеме (с учетом специфики как административной деятельности, так и правоотношений и субъективных публичных прав), включив в нее три главы: 1) полномочия административной власти по охране революционного порядка и общественного спокойствия; 2) публичное вещное право; 3) право публичных служб. Процессуальная часть была поставлена отдельно от общей и особенной частей ^{[19, с. 185-380]}. Согласно пояснениям самого ученого первая глава особенной части построена на анализе административной деятельности, вторая – на анализе правоотношений, третья – на сочетании анализа административной деятельности и возникающих правоотношений, что собственно и подтверждает ранее заявленную В. Л. Кобалевским комбинированную методологию ^{[19, с. 34-35]}. Между тем в компоновке глав особенной части, на наш взгляд, со всей очевидностью угадывается принятое ученым разделение субъективных публичных прав, а акценты на регламентации административной деятельности в рамках первой и третьей глав объяснимы очевидным сокращением в рамках советского правопорядка свободы индивидов от государственного вмешательства (применительно к первой главе) и притязаний на конкретные публичные услуги (применительно к третьей главе), а следовательно, выдвижением на первый план «активных субъектов публично-правовых отношений» в терминологии В. Л. Кобалевского.

Межу тем позиция самого А. И. Елистратова к 1929 г. вынужденно претерпевает колоссальные изменения. В последнем изданным под его именем учебном пособии по административному праву уже не излагается учение о публичном правоотношении и субъективных публичных правах ^[32]. Автор приходит к выводу о необходимости реорганизовать науку административного права, превратив ее в общую теорию социалистического управления, а поскольку понятие «управление» не является правовой категорией, А. И. Елистратов подчеркивал, что общая теория советского управления не будет являться «чисто юридической наукой», а ее предмет будет носить комплексный характер ^{[18, с. 261-265]}.

1.3. В советских учебниках новой формации, впитавшей идеологию государственного управления в его ультрацентрализованном проявлении, доктрине субъективных публичных прав уже не находится места в принципе. Собственно такой неизбежный вектор еще в 1928 г. констатировал В. В Энгельфельд ^[33], анализируя попытки Н. П. Карадже–Искрова все-таки отыскать в молодом советском государстве реально сохранившиеся субъективные публичные права в контексте того, что отдельная личность перестала быть чем-то самоценным, а догма индивидуальной свободы осталась в прошлом ^[34]. Надо сказать, что Н. П. Карадже-Искров развивал свою позицию о сохранении у советских граждан субъективных публичных прав и позднее – в его «монографической» статье, вышедшей 1936 г. в Германии и вызвавшей жесточайшую идеологическую критику, безосновательность которой была разобрана Р. С. Мельником уже в наши дни ^[35].

В результате в первом после отмены запрета административного права учебнике 1940 г. ^[36], контуры которого ранее были намечены главным образом С. М. Берцинским ^[37-39], уже не нашлось места для глав, которые были бы посвящены публичным правоотношениям и гражданам как субъектам административного права, не говоря об их публичных субъективных правах. По мнению С. М. Берцинского, этим вопросам «буржуазные ученые» уделяли чрезмерное внимание, в то время как в основе общей части должна лежать не институционная системас ее гражданско-правовым делением административно-правового материала на субъекты, объекты и действия, а «ленинско-сталинские принципы советского государственного управления» ^[40].

К. С. Бельский, будучи признанным знатоком в области истории развития административного права, обоснованно пишет, что данный учебник сыграл исключительную роль в истории советской административно-правовой науки; по его «управленской» модели делались все последующие учебники административного права с их общей и многослойной особенной частями, начиная от известных учебников 1946 г. ^[41] и 1950 г. ^[42] и заканчивая постсоветскими курсами ^{[20, с. 159-162]}.

Именно этот крайний, «антиметодологический» подход (с точки зрения юридической догматики) привел в будущем к явлениям в науке, которые отдельные ученые характеризуют в качестве «застойных» ^{[20, с. 162-176]}. Как справедливо отмечает Р. С. Мельник, достаточно посмотреть на оглавления учебников по советскому административному праву, где практически до 50–60-х гг. отсутствовали разделы, посвященные анализу места граждан СССР в системе субъектов административного права. Иными словами, ученые-административисты не рассматривали граждан в качестве участников (субъектов) административных правоотношений, наделенных необходимым для этого комплексом прав и обязанностей ^{[35, абз. 46]}.

1.4. Впрочем, такие характеристики справедливы лишь отчасти. Постепенно советские административисты обратились к сфокусированному изучению субъективных прав граждан, и прежде всего речь идет о работах Ц. А. Ямпольской (1958–1959 гг.) ^[43-44] и Г. И. Петрова (1960 г.) ^{[45, с. 227‑243]}. Несколько позднее Н. Г. Салищева аккуратно вернула в повестку научного обсуждения и проблематику административной юстиции, отметив, что забвение вопросов защиты субъективных прав граждан в одной из важнейших отраслей государственной деятельности – исполнительно-распорядительной – была обусловлена тезисом о невозможности каких-либо противоречий между интересами личности и государства, чем исключалась всякая инициатива гражданина в охране его прав ^[46]. Наиболее масштабные исследования субъективных прав граждан в призме правового положения личности в государственном управлении были предприняты В. И. Новоселовым в серии его работ ^[47-49].

Отдельного внимания заслуживают взгляды Г. И. Петрова, который, полемизируя прежде всего с Ю. М. Козловым, А. К. Юрченко, обосновывал разделение административных отношений на две группы: вертикальные (власти-подчинения) и горизонтальные (между несоподчиненными субъектами) ^{[45, с. 16-31, 105-106]}. Применительно ко второй группе ученый писал, что «праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать орган управления» ^{[45, с. 24]}. Данный подход, очевидный с позиций сегодняшнего дня, был весьма прогрессивен на тот момент времени с точки зрения исторического контекста, однако он в некоторой степени искажает подлинное правовое положение граждан и характер их субъективных притязаний. В приведенных примерах частные лица не находятся в равном положении с органами власти, в правоотношениях присутствует асимметрия, которую еще А. И. Елистратов именовал «зависимостью» частного лица от публичного субъекта как альтернативу отношениям «властвования» ^{[2, с. 85]}. Такая характеристика отношений, влияющая на содержание субъективных прав частных лиц и механизмы их защиты, представляется более точной.

В целом учение о субъективных публичных правах не было возрождено и не поучило должного развития в советского науке административного права. Данная проблематика исследовалась в духе официальной государственно-управленческой методологии. Да и сам термин «субъективное публичное право» был неприемлем по причине отрицания деления права на публичное и частное, на что прямо указывалось в литературе ^{[45, с, 54-55]} и что исключало адекватную идентификацию тех или иных притязаний частных лиц в качестве «публичных». В частности, Г. И. Петров считал возможным установление горизонтальных административных правоотношений межу двумя гражданами (например, между пешеходами и водителями) ^{[45, с, 21-23]}, что, на наш взгляд, и указывает на отсутствие ясного разграничения притязаний частных лиц с точки зрения их природы и связи с обязанностями публичной власти. Вряд ли можно поставить под сомнение исходный методологический посыл, сформулированный Г. Еллинеком, о том, что субъективное публичное право – это притязание индивида к государству ^{[12, с. 304]}. Другая взаимосвязанная причина забвения субъективных публичных прав в советский период, по справедливому замечанию А. Б. Зеленцова, состоит в длительном непринятии института административной юстиции и пренебрежением к категориальному аппарату ее теории ^[50].

2.Возрождение доктрины публичных субъективных прав в России

2.1. В новейшее время частные лица вернулись в публичное, в том числе административное, право в качестве центральных субъектов. Соответственно и их права в публичной сфере подлежат первостепенному изучению.

На основе или с учетом концепции субъективных публичных прав рассматриваются права граждан в жилищной сфере ^[51], в области приватизации земли ^[52], право на социальное обеспечение ^[53], право на достойную жизнь ^[54], права человека в международном гуманитарном праве ^[55], субъективное административное конкурентное право ^[56], право на получение публичных услуг ^[57], право на информацию, в том числе право на Интернет ^[58], «право на город» (в качестве методологического основания для защиты прав частных лиц в рамках городских конфликтов) ^[59], права сторон в рамках административно-договорного обязательства ^[60], права недропользователей ^[96] и др. Возобновились и специальные исследования публичных субъективных прав в целом ^[61-64], в том числе в рамках общей теории права ^[65].

Трудно переоценить вклад в возрождение доктрины субъективных публичных права проф. А. Б. Зеленцова, в работах которого не только отчасти оттеняется доминирующий в науке «государственно-управленческий» подход и преобладает методология общей теории права, но и предпринимается детальный юридико-технический анализ субъективных публичных прав, столь полезный для практической юриспруденции ^[66]. Богатый материал для исследования был обнаружен ученым главным образом в контексте проблематики административно-правового спора, т. е. спора о субъективном публичном праве, нуждающемся в защите, который зарождается в сфере материального административного права и развивается в рамках судебного (процессуального) административного права ^[67].

Надо сказать, что практически все многочисленные исследования последних десятилетий в области административной юстиции (административного судопроизводства) относятся в той или иной мере к проблематике субъективных прав, даже если это прямо и не заявляется, поскольку соответствующее право составляет неотъемлемый элемент предмета административно-правового спора.

Однако юридико-технический анализ административных правоотношений с точки зрения их содержания (взаимных прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации) по-прежнему является «ахиллесовой пятой» большинства современных работ и курсов по административному праву. Вопросы структуры административных правоотношений рассматриваются либо попутно, либо в духе государственного-управленческого подхода, либо вовсе отсутствуют.

2.2. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС) – важнейшее событие для развития учения о субъективных публичных правах. Если ранее действовавшие положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ч. 3 ст. 247), восприняв советскую концепцию, фактически отрицали саму возможность спора о праве публичном, допуская лишь спор о праве гражданском ^[66], то КАС по сути посвящен регламентации именно таких споров – споров о субъективных публичных правах, закрепляя их достаточно обширную классификацию (ст. 1).

При этом обращает на себя внимание, что в учебных курсах по новой дисциплине «Административное судопроизводство», подготовленных учеными-процессуалистами, фактически не освещаются вопросы самих субъективных публичных прав, взаимосвязи административных дел и административных исков со спорными материальным правоотношением; такие курсы построены по логике традиционных учебников по гражданскому и арбитражному процессу, что не случайно, поскольку «судебное административное процессуальное право» позиционируются в качестве подотрасли гражданского процессуального права ^[68]. Методологически иной подход демонстрируют ученые-административисты при подготовке курсов «судебного административного права», которые обоснованно исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции ^[69]; здесь центральное место занимает проблематика субъективных публичных прав и их защиты судом. Впрочем, эти вопросы уже затрагивают иную проблему – весьма спорного и невнятного разграничения научных специальностей 12.00.14 и 12.00.15, установленного Высшей аттестационной комиссией, в части административного судопроизводства (административной юстиции) ^[70].

Несмотря на то что одной их ключевых функций административного судопроизводства (административной юстиции) выступает защита субъективных публичных прав ^[71], правоприменитель вслед за законодателем все еще будто бы стесняется употреблять этот термин. Высшие судебные инстанции использовали его лишь несколько раз.

Так, Верховный Суд Российской Федерации (далее – ВС РФ) при рассмотрении конкретного дела отметил, что право на переоформление земельного участка, закрепленное в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, представляет собой самостоятельное, субъективное публичное право землепользователя, отличное от исключительного права, которым обладают собственники объектов недвижимости (ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, далее – ЗК РФ) ^[72]. Несколько ранее схожую правовую позицию формулировал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее – ВАС РФ), указывая, что действие субъективного публичного права (исключительного права на приватизацию земельных участков, предусмотренного п. 1 ст. 36 ЗК РФ) не может быть прекращено в связи с наличием у третьего лица субъективного гражданского права (права постоянного (бессрочного) пользования) относительно спорных земельных участков ^[73]; сделки по приобретению исключительных прав на приватизацию земельных участков или приобретение прав аренды данных участков, относящихся к числу субъективных публичных прав, действующим земельным законодательством не предусмотрены ^[74]. Последний вывод, кстати говоря, прямо коррелирует принятому в доктрине постулату о неотчуждаемости субъективных публичных прав, в чем заключается одно из принципиальных их отличий от субъективных частных прав.

В целом ВС РФ весьма аккуратно подходит к вопросам интерпретации тех или иных субъективных прав частных лиц в качестве публичных, а значит, подлежащих защите в рамках административного судопроизводства, по-прежнему отдавая предпочтение частноправовой трактовке спора и гражданскому судопроизводству. Прежде всего речь идет о п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» ^[75], в соответствии с которым «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда». С доктринальной точки зрения данный подход нельзя признать правильным, поскольку анализ соответствующих спорных материальных правоотношений, без каких-либо сомнений, убеждает в том, что перед нами именно публичные правоотношения, в рамках которых у частного лица существуют обоснованные притязания к публичной администрации, выполняющей установленные законом государственные и муниципальные функции. Как обоснованно заключает А. Б. Зеленцов, право на получение назначенной пенсии является публично-правовым, также как и право на ее назначение, а не частноправовым, ибо является субъективным правом в длящемся публично-правовом отношении, где исполняется взятая государством на себя публичная обязанность по социальному обеспечению ^[66].

Еще более категорична высшая судебная инстанции и применительно к спорам, которые влекут имущественные последствия: «по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее – ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ» (п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36). И как здесь не вспомнить высказывание О. Майера вековой давности относительно «навязчивой идеи о том, что все имущественно-правовое является частноправовым» ^{[13, с. 39]}.

К счастью, этот стереотип в ряде случаев преодолевается. Например, в арбитражных судах уже длительное время общепризнанно, что имущественные споры могут разрешаться по правилам как гражданского, так и административного судопроизводства в зависимости от существа спорного материального правоотношения, а в случае если оно носит смешанный характер – в зависимости от предмета требований и выбора заявителя. Пожалуй, одним из наиболее ярких примеров тому служит п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» ^[77], в соответствии с которым в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий орган власти не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; в равной степени собственник объекта недвижимости вправе заявить иск о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка по правилам ст. 445 ГК РФ.

Смеем надеться, что активное применение КАС судами потребует четкой классификации споров и их идентификации в качестве публично-правовых, а следовательно, и более активного обращения к административно-правовой доктрине и прежде всего учению о субъективных публичных правах.

***

Таким образом, субъективные публичные права представляют собой один их центральных институтов современного административного права, которое, как неоднократно отмечалось в литературе, должно быть настроено на интересы частных лиц и их защиту в условиях демократического общества и социально ориентированного государства.

Однако полноценное развитие доктрины публичных субъективных прав, по нашему убеждению, сдерживает до сих пор доминирующий в науке административного права «управленческий» подход с монистической концепцией предмета отрасли (ее предмет составляют управленческие отношения, основанные – с теми или оговорками, но главным образом – на власти–подчинении). Сохранение этого подхода в учебной литературе ^[77-84] приводит к его воспроизводству в правосознании современных юристов. Лишь в ряде случаев управленческий подход заметно модернизируется, а также дополняется рассмотрением отношений, которые не укладываются в управленческую концепцию, прежде всего отношениями по судебной защите прав граждан и организаций (административная юстиция) ^[85-87]. В некоторых курсах государственно-управленческий подход несколько ослабляется в целом, однако с методологической точки зрения все же выступает их основой ^[88-89]. Курсы, которые не помещаются в «прокрустово ложе» управленческого подхода и не базируются в решающей степени на методологии государственного управления, в явном меньшинстве ^[91-95].

Именно этим обусловлено обращение в последующей статье к критике государственно-управленского подхода в науке административного права.