Проблемные аспекты экспертизы эффективности бюджетных расходов в сфере реализации направлений промышленной политики

Дементьева Ольга Александровна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Институт законодательста и сравнительного правоведения при Правительтсве Российской Федерации 143900, Россия, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34 Dement'eva Ol'ga Aleksandrovna PhD in Law Leading Scientific Associate, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 143900, Russia, g. Moscow, ul. B. Cheremushkinskaya, 34 deola@mail.ru Другие публикации этого автора

Подготовка настоящей статьи осуществлена в рамках исследовательского проекта № 17-03-00181-ОГН, финансируемого Российским фондом фундаментальных исследований.

В Российской Федерации в настоящее время (конец 2018 года) приняты 44 государственные программы. Одним из главных инструментов реализации этих программных документов является бюджетное финансирование, преимущественно из средств федерального бюджета. В соответствии с изменениями, внесенными в 2013 году в статью 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ с изм. на 01.10. 2018 г., Консультант плю, дата обращения 01.10.2018 г.) (далее - БК РФ), бюджетная система сориентирована на программно-целевое формирование и исполнение бюджетов. В Федеральном законе от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) государственным программам отведено важное значение в развитии экономической и социальной сфер. По данным заключения Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2015 год от 31 августа 2016 года № ЗСП - 166/16-09, утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 26 августа 2016 года № 43 К (1118), п. 9.1.2.) (Интернет ресурс; дата обращения 01.10.2018 г.), почти две трети федерального бюджета формируется и расходуется в программном формате.

Одной из актуальных проблем нормативного правового регулирования формирования, принятия, исполнения и контроля этих важных документов стратегического планирования является «разрыв» между содержащимися в программах амбициозными целями и неопределенностью или отсутствием показателей, которые могли бы дать объективную информацию о ходе реализации программ и степени достижения декларируемых целей. Наличие этой проблемы порождает условия неопределенности использования бюджетных ресурсов страны, влечет необходимость разработки критериев оценки эффективности бюджетных расходов в программном формате. Представим обоснование значимости и актуальности указанных проблем на основе анализа некоторых государственных программ развития промышленности.

В соответствии с положениями статьи 179 БК РФ все полномочия по разработке (принятие решения о разработке, формирование, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение, сроки реализации государственной или муниципальной программы), утверждению и реализации программ отнесены к полномочиям исполнительной власти. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со статьей 157 БК РФ должны проводить экспертизу государственных (муниципальных) программ, осуществлять аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.

В научных публикациях подчеркивается особая роль оценки эффективности бюджетных расходов в системе оценки общей эффективности исполнения публичной властью полномочий по социально-экономическому развитию страны ^{[1; 2]}. Однако, необходимо обратить внимание на то, что в нормативных правовых актах органов исполнительной власти не ставится задача оценки эффективности расходования бюджетных средств при формировании бюджета в программно-целевом формате. В соответствии со статьей 179 БК РФ по каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой органами исполнительной власти может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной или муниципальной программы, в том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на ее финансовое обеспечение.

Порядок проведения оценки эффективности реализации программ и ее критерии также устанавливаются органами исполнительной власти - Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. В 2010 году Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 (далее - Постановление № 588) утвержден «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.). В 2016 году Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 16 сентября 2016 года № 582 утверждена четвертая редакция «Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.). Указанные нормативные правовые акты содержат обширный перечень требований к содержанию государственной программы, порядку ее принятия.

Как сказывается такая концентрация регулятивных полномочий одной из ветвей власти на достижении эффективности расходования бюджетных средств? Ответить на этот вопрос поможет анализ практики осуществления промышленной политики в Российской Федерации в последние годы. Основными федеральными законами, устанавливающими требования к формированию и реализации промышленной политики в Российской Федерации, являются Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» и Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». К документам, непосредственно устанавливающим стратегические ориентиры развития промышленности, относятся утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 Государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.). В ее составе несколько подпрограмм различной направленности: развития автомобильной промышленности, развития легкой промышленности и народных художественных промыслов, ускоренного развития оборонно-промышленного комплекса, развития транспортного машиностроения, станкоинструментальной промышленности, лесопромышленного комплекса, развития производства композиционных материалов (композитов) и изделий из них, индустрия детских товаров и др. Приняты и действуют также отдельные государственные программы развития отраслей промышленности: авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы, электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2025 годы, фармацевтической и медицинской промышленности на 2013 - 2020 годы, судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы и другие. В большинстве программ декларируется одна общая цель, на достижение которой направлена реализация этих программ - создание высоко конкурентной промышленности, способной к интеграции в мировой рынок, а в некоторых - насыщение внутреннего рынка продукцией российского производства. Во всех программах предусмотрены различные меры государственной поддержки, имеющие общее финансовое начало, заключающееся в том, что эти меры в том или ином виде обеспечиваются за счет средств бюджетной системы страны. Общий объем планируемых бюджетных средств, необходимых для реализации государственных программ в сфере промышленной политики, составляет несколько трлн. руб., что сопоставимо с половиной годового бюджета Российской Федерации. Достаточно ли этих средств для достижения декларируемых в программах целей? Каким образом необходимо распределить государственную финансовую поддержку между государственными программами и подпрограммами в рамках отдельных программ, чтобы достичь максимальной эффективности расходования бюджетных средств?

Представляется, что ответы на эти вопросы невозможно получить без основательной подготовительной работы на этапе формирования программ, включая выработку алгоритмов взаимозависимости и взаимосвязи как отдельных программ в общем промышленном комплексе, так и отдельных подпрограмм и их мероприятий в рамках программ, а также оценку необходимых финансовых ресурсов. Так, например, не вызывает сомнения взаимосвязь таких подпрограмм Государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», как подпрограмма легкая промышленность и народные художественные промыслы и подпрограмма индустрия детских товаров, как подпрограмм станкоинструментальная промышленность и ускоренное развитие оборонно-­промышленного комплекса, транспортное машиностроение. При утверждении в конце марта 2017 года измененной редакции Государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» подпрограммы легкая промышленность и народные художественные промыслы и подпрограмма индустрия детских товаров были сведены в одну подпрограмму с «обобщенным» названием "Развитие легкой и текстильной промышленности, народных художественных промыслов, индустрии детских товаров". Однако материалов о целесообразности и обоснованности такого решения в Программе не содержалось. Подобного рода объединение и других подпрограмм также носило механический, формальный характер.

Очевидно, что развитие одних отраслей может являться катализатором развития других, а в некоторых случаях и условием развития других. В конечном итоге алгоритм взаимодействия отдельных отраслей промышленности, основанный на объективных данных о состоянии промышленности, анализе состояния мирового рынка, должен являться основой выработки перечня мероприятий программ, контрольных показателей их реализации, критериев для определения объемов и направления использования бюджетных ресурсов, предназначенных для достижения целевых показателей (индикаторов) каждой из программ ^{[9, с. 225]}. Объективные показатели фактической реализации взаимосвязанных программ имеют первостепенное значение для оценки эффективности расходования бюджетных средств для достижения конечной цели их реализации - создания высоко конкурентной промышленности, способной к интеграции в мировой рынок.

Однако порядок правового регулирования разработки и утверждения показателей программ и используемые в настоящее время показатели не позволяют объективно оценить эффективность мероприятий государственных программ. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 588 ответственный исполнитель программы самостоятельно разрабатывает в целях оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации методику оценки эффективности государственной программы (подпункт "з" пункта 9) и выбирает методику расчета показателей (индикаторов) государственной программы (подпункт "о" пункта 9). Указанные методики не входят в состав материалов программы, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Такой порядок разработки и утверждения основных параметров программ, позволяющий ответственному исполнителю выбрать «удобные» для дальнейшего отчета показатели, не только не способствует обеспечению эффективности расходования бюджетных средств, но и в целом не решает основную задачу перехода к программному бюджету, заключающуюся в переориентации бюджетной системы на решение стратегически значимых проблем социально-экономического развития Российской Федерации. По авторитетному мнению Председателя Комитета Совета Федерации по бюджетам и финансовым рынкам, с 2001 до 2013 год исполнявшего полномочия аудитора Счетной палаты Российской Федерации, С.Н. Рябухина, высказанному в 2014 году: «есть риск, что программный бюджет в итоге выльется лишь в новый инструмент бюрократической отчетности, когда министерства рапортуют об успехах, которые существуют лишь на бумаге» ^[10].

Несмотря на то, что в 2017 году были приняты новые редакции практически всех государственных программ развития промышленности, а в 2018 году в них внесены очередные изменения, проблема оценки эффективности программ и в целом расходования бюджетных средств осталась неразрешенной. Сопоставим цели некоторых госпрограмм и параметры, критерии, по которым предполагается оценивать степень достижения этих целей.

Заявленной целью подпрограммы развития транспортного и специального машиностроения является развитие конкурентоспособной промышленности и формирование внутренних источников инновационного развития. По каким же показателям планируется оценивать достижение этих двух, как представляется, амбициозных целей, заключающихся в создании и в дальнейшем развитии конкурентоспособной промышленности, и в формировании внутренних источников инновационного развития. В качестве целевых индикаторов и показателей подпрограммы выбраны только два - индекс производства по отношению к предыдущему году и индекс производительности труда по отношению к предыдущему году. Очевидно, что последние могут характеризовать простое повышение выпуска продукции, но ни в коей мере степень конкурентности российской продукции и ее инновационность. По существу утверждены показатели, не соответствующие целям подпрограммы.

В подпрограмме развития легкой и текстильной промышленности, художественных промыслов, индустрии детских товаров в отношении индустрии детских товаров цель сформулирована, как создание конкурентоспособной и структурно сбалансированной индустрии детских товаров, а целевые индикаторы, как доля российских товаров для детей на рынке детских товаров (за исключением детского питания), объем экспорта товаров для детей, индекс производительности труда по отношению к предыдущему году. Предусмотренное подпрограммой увеличение доли российских товаров на российском рынке на 5% за 6 лет (с 23% в 2014 году до 28% в 2020 году) свидетельствует уже на этапе утверждения подпрограммы о не достижении цели подпрограммы - создание конкурентоспособной индустрии детских товаров. В отношении же достижения другой заявленной цели - создание структурно сбалансированной индустрии детских товаров, невозможно сделать никаких выводов ввиду отсутствия в материалах подпрограммы как самого этого понятия, так и показателей достижения этой цели. В качестве одной из задач подпрограммы предусмотрено создание инновационной инфраструктуры исследований и разработок индустрии детских товаров. Планируется повысить долю инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме экспорта товаров, работ, услуг организаций индустрии детских товаров с 5% в 2014 году до 10% в 2016 году. Значения этого показателя в последующие годы (до 2020 года) в материалах подпрограммы не приведены.

Формирование и утверждение материалов государственных программ подобным образом приводит к тому, что не может быть дана независимая объективная экспертиза степени эффективности программы, и как следствие, оценка эффективности выделенных для осуществления программы бюджетных средств. В чем причина создавшегося положения?

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 588 к компетенции ответственного исполнителя отнесен широкий круг полномочий по разработке содержательных и финансовых материалов программ. К таким материалам отнесены, во-первых, обоснование составляющих программу набора подпрограмм и федеральных целевых программ. Во-вторых, описание рисков реализации государственной программы, в том числе рисков не достижения целевых показателей, описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации. В-третьих, в число обосновывающих документов включено описание мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы; обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценка степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), в том числе на сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм. И наконец, в состав таких документов должно быть включено обоснование необходимости применения для достижения цели и (или) ожидаемых результатов государственной программы налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов с финансовой оценкой по этапам ее реализации.

На практике в подавляющем большинстве утвержденных государственных программ отсутствуют как эти материалы, так и необходимая информация о ходе реализации программ. Информация, размещаемая на сайте Минэкономразвития о ходе реализации госпрограмм, похожа на презентацию деятельности министерства и не содержит ни значений целевых показателей, которые должны быть достигнуты в каждом году, ни другой необходимой для оценки эффективности реализации программ информации. Это свидетельствует о снижении ответственности не только органов исполнительной власти, но и органов управления государственных корпораций и иных организаций с государственным участием, материалы которых, как следует из содержания программ, берутся за единственную основу ответственным исполнителем при формировании материалов ряда программ. Например, для реализации Государственной программы Российской Федерации «Развитие авиационной промышленности на 2013- 2025 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 303 (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) более 1 204 671 млн. рублей планируется выделить из федерального бюджета, что составляет более 70 % общего финансирования мероприятий программы. Объем финансирования программы заявлен, исходя из бизнес-планов российских корпораций. Обосновывающих эти цифры методик и расчетов в материалах программы не содержится.

Обратим внимание и на то, что государственные программы утверждаются с нарушением требований нормативных правовых актов к материалам, входящих в состав основных. Так, одним из критериев, исходя из которых должна формулироваться цель программы, является конкретность (должны быть исключены размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование). Отвечает ли этим требованиям такие формулировки целей, как создание высоко конкурентной техники, создание высоко конкурентной продукции без дальнейшего обоснования как этого понятия, применительно к каждой отрасли промышленности, так и мер, необходимых для достижения этих целей. Например, в Государственной программе Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" в качестве одной из двух целей заявлено создание конкурентоспособной авиационной техники отечественного производства для удовлетворения потребностей внутрироссийских перевозок. Каким образом будет достигаться конкурентоспособность, из материалов программы и из перечня целевых показателей неясно. Степень конкурентоспособности может характеризовать такой целевой индикатор программы, как доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров промышленного производства, выполненных работ, услуг организаций промышленного производства. Однако, планируемые значения этого индикатора в материалах программы отсутствуют.

Выше приведенные результаты анализа состояния выполнения некоторых подпрограмм и программ в сфере реализации промышленной политики являются типичными. Об этом свидетельствует выводы, содержащиеся в ежегодных заключениях Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального бюджета и на отчет о его исполнении (например, в Заключении Счетной палаты Российской Федерации от 30 октября 2015 года № ЗСП-232/16-10 на проект федерального закона «О Федеральном бюджете на 2016 год», утвержденном Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 30 октября 2015 года № 47 К (1058); в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2015 год от 31 августа 2016 года № ЗСП - 166/16-09, утвержденном Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 26 августа 2016 г. №43К (1118) (Консультант плюс, дата обращения 1.10.2018 г.), и в научных публикациях ^[7]. В соответствии со своими полномочиями Счетная палата Российской Федерации проводит предварительный внешний аудит федерального бюджета и в его рамках - экспертизу государственных программ. Несмотря на ежегодные замечания Счетной палаты об отсутствии взаимосвязи бюджетных ассигнований с конкретными показателями и мероприятиями государственных программ, в результате чего не достигнуты основные цели переформатирования федерального бюджета из традиционного формата в формат госпрограмм - достижения эффективной реализации долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации, федеральный бюджет принимается без необходимой корректировки госпрограмм.

Практика невыполнения ответственным исполнителем государственных программ требований Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации и Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, сложившийся отраслевой, ведомственный подход к формированию программ, отсутствие взаимосвязи со смежными государственными программами свидетельствует о низком качестве формирования и реализации государственных программ, что не может обеспечить эффективного исполнения бюджетных расходов, а следовательно, эффективности исполнения федерального бюджета, правовую и программно-целевую базу которого в основном составляют государственные программы.

Контрольные функции в отношении государственных программ должны осуществлять и палаты Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) в рамках осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации предварительного парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений (статья 11) должно осуществляться рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении в них изменений.

При рассмотрении проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета в Государственной Думе (статья 264.10-1 БК РФ) при подготовке заключений по соответствующим разделам, подразделам и государственным программам Российской Федерации профильные комитеты заслушивают доклады соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также аудиторов Счетной палаты Российской Федерации по соответствующим направлениям, в том числе рассматривают вопросы эффективности использования бюджетных ассигнований и достижения целевых показателей, утвержденных в государственных программах Российской Федерации. В соответствии с указанными полномочиями комитетами Государственной Думы рассматриваются в рамках рассмотрения проекта федерального бюджета и материалы государственных программ. Как представляется, существенным недостатком заключений комитетов является отсутствие в них результата анализа учета в программных документах ежегодных рекомендаций Государственной Думы.

Несмотря на то, что хотя правительственными документами и предусмотрена обязанность рассматривать экспертные заключения, представляемые структурами парламента, анализ показывает, что это требование носит формальный характер. Главным недостатком такой процедуры является непубличный характер деятельности органов власти, что делает не эффективным подготовку экспертных заключений. Принципы гласности (публичности) экспертизы и гласности (публичности) обсуждения ее результатов в сложившейся системе делегированных законодательных полномочий не реализуется на практике. Фактически такой контроль малоэффективен и не оказывает влияния на принятие решений исполнительной властью.

Таким образом, результаты анализа показывают, что, во-первых, в системе подготовки и утверждения государственных программ в явном виде существуют многочисленные эксцессы исполнения, основным из которых является неисполнение органом исполнительной власти принятых самим же исполнителем нормативных правовых актов. Этот дефект свидетельствует главным образом о нарушении баланса полномочий в сфере нормативного правового регулирования между законодателем и исполнительными органами государственной власти.

Во-вторых, эффективный контроль за исполнителем программы, который может быть реализован Счетной палатой Российской Федерации, ограничен основными параметрами оценки степени реализации программ, которые разрабатываются исполнителем и им же утверждаются. После принятия Правительством Российской Федерации государственных программ практическое «вмешательство» законодателя возможно только путем корректировки общего объема финансирования по каждой программе при утверждении федерального бюджета (статья 179 БК РФ). Однако, действие этого правила было приостановлено до 2017 года, что свидетельствует о предопределенности формирования бюджета документами государственных программ.

В - третьих, несмотря на то что в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации № 588 государственная программа перед утверждением Правительством Российской Федерации подлежит общественному обсуждению и предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей, содержательные данные об участии их в экспертизе программ на сайте Минпромторга Российской Федерации отсутствуют.

Преодоление сложившейся негативной практики формирования и реализации бюджета в программно-целевом формате возможно по нескольким направлениям. Один из путей заключается в контроле за исполнением ответственным исполнителем в полном объеме требований к формированию материалов программ, содержащихся в нормативных правовых актах исполнительной власти.

Наряду с этим перспективным является использование потенциала общественного контроля в целях публичного рассмотрения материалов государственных программ. Исследователи поддчеркивают значимость общественного контроля как одной из составляющих системы финансового контроля ^[3]. Теоретически такой контроль возможен только в рамках придания «большей публичности» деятельности органов исполнительной власти.

В многочисленных публикациях, посвященных общественному контролю и проблемам его реализации в Российской Федерации, нет единого подхода к вопросу обеспечения его эффективности. Некоторыми учеными в качестве основной формы его осуществления рассматривается мониторинг ^[6] и в то же время ставится вопрос о достижении юридически значимых результатов общественного контроля, что не может быть достигнуто только мониторингом. В публикациях проф. Гриба В.В. ^[5] обращается внимание на другие формы общественного контроля и на не очень обширную практику его осуществления, констатируется факт отсутствия достаточной практики такого контроля. Автор обосновывает позицию о том, что фактически основной формой общественного контроля является участие представителей общественности в общественных советах при органах публичной власти. К сожалению, как обоснованно отмечают специалисты, такая форма оказалась малоэффективной для проведения экспертизы нормативных правовых актов ^[8].

В публикациях ученых обращается внимание на то, что в европейской практике построения открытого, демократического общества, основанной на положениях ряда общепризнанных международных документов, таких как Декларация о подлинной демократии, принятой 24 января 2013 года Конференцией международных неправительственных организаций Совета Европы (Интернет-ресурс; дата обращения 10.2018 года), Рекомендация (2007) 14 Комитета министров государств - членов Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе (Интернет-ресурс; дата обращения 01.10.2018 года), общественному контролю придается важное значение ^[3].

Обратим внимание, что в Кодексе рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, принятым Конференцией Международных неправительственных организаций (МНПО) на заседании 1 октября 2009 года (Интернет-ресурс; дата обращения 1.10.2018 года), указывается, что неправительственные организации образуют важнейшую составляющую процесса участия в открытом, демократическом обществе, благодаря вовлечению широкого круга лиц и могут внести свой вклад в процесс принятия решений, благодаря накопленным знаниям и независимой экспертизе. Это возможно при условии, что органы управления на всех уровнях, от местного и регионального до национального, а также международные организации предпринимают взаимные усилия для использования соответствующего опыта и компетенции НПО для оказания помощи в разработке и осуществлении политики.

В то же время в законодательстве Российской Федерации важное место отводится такой форме осуществления общественного контроля, как общественная экспертиза. В соответствии с Федеральном законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (Консультант плюс, дата обращения 1.10.2018 г.) Общественная палата Российской Федерации осуществляет общественную экспертизу проекта федерального бюджета и в рамках ее - общественную экспертизу государственных программ. Однако, специфика проведения общественной экспертизы на добровольной неоплачиваемой основе объективно не позволяет провести квалифицированную основательную экономико-правовую экспертизу государственных программ, требующую не только соответствующей квалификации, но и значительной содержательной работы. Представляется актуальным введение в законодательство института независимой платной общественной экспертизы государственных программ экспертами, обладающими необходимой квалификацией. Принятие такого политико-правового решения потребует внесения в законодательство, в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации положений, устанавливающих статус этих экспертов (права, обязанности, ответственность). Финансирование работы экспертов возможно за счет части средств, выделяемых на финансирование мероприятий программы, или за счет специальных грантов.

Выявленные значимые проблемы в сфере промышленной политики, как исполнения нормативных правовых актов регламентирующего характера, так и собственно неудовлетворительного исполнения федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий, установленных федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, радикально могут быть разрешены путем перераспределения регулятивных полномочий между Парламентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Теоретически проблема заключается в обосновании критериев и оснований рационального делегирования по существу законодательных полномочий Парламента Российской Федерации Правительству Российской Федерации и в рамках этого делегирования - нормотворческих функций органам исполнительной власти, прежде всего, в лице министерств ^[11]. Несмотря на общемировую тенденцию расширения правотворческих функций правительственных структур, как за счет фактической реализации таких функций, так и на основе законодательной компетенции, проблемы определения критериев и оснований такого делегирования остаются в большей степени ситуативными. Одним из основных доводов наделения делегированными законодательными полномочиями исполнительной власти является необходимость оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, прежде всего, в экономике. Такую задачу априори могут эффективно решать органы исполнительной власти. Веским доводом является также доктринально разделяемое практически во всех странах право контроля парламента за реализацией таких делегированных полномочий ^[8].

Анализируя с приведенных выше позиций практику реализации в Российской Федерации делегированных нормотворческих функций законодательной власти в одной из важнейших сфер экономики в сфере промышленности, отметим, во-первых, что неудовлетворительное состояние реализации программ развития промышленности ежегодно фиксируется в ежегодных заключениях Счетной палаты Российской Федерации на проекты федерального бюджета и заключениях на отчет об исполнении федерального бюджета.

Во-вторых, конституционно установленное полномочие палат Федерального Собрания Российской Федерации по принятию федерального бюджета, в условиях формирования двух третей бюджета Российской Федерации в программном формате, на практике девальвировано тем, что не только разработка, но и утверждение программ является в настоящее время прерогативой исполнительной власти. По существу утверждение программ происходит без фактического и формального участия в этом процессе законодательной власти и это при том, что программы предопределяют формирование бюджета. Парламент при таком порядке ставится перед фактом безусловного принятия закона о бюджете без изменений, либо в короткий срок провести экспертизу всех утвержденных правительством программ и при необходимости изменить объем их финансирования.

В сложившихся условиях отказ от делегирования полномочий Правительству Российской Федерации по утверждению программ в сфере реализации промышленной политики позволит всему процессу внесения на рассмотрение Государственной Думой программ в форме федерального закона, подготовке в комитетах к рассмотрению в Государственной Думе, их рассмотрению на заседании в Государственной Думе придать публичный (гласный) характер. Однако очевидно, что подобное решение потребует создания специальных экспертных структур и радикального изменения существующих немногочисленных аналитических подразделений в Аппарате Государственной Думы. Это позволит на этапе рассмотрения программ также привлечь квалифицированных экспертов для комплексного анализа и оценки проектов программ и предлагаемых дополнений и изменений. В таком процессе в большей степени может быть реализован процессуальный принцип независимости экспертизы и эксперта.