Права коренных народов Севера на пользование природными ресурсами: двойные стандарты в правовом регулировании

Роньжина Ольга Викторовна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного, административного и муниципального права, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660069, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, оф. 307-а Ron'zhina Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor of the Department of the Constitutional, Administrative and Municipal Law at Siberian Federal University 660069, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, of. 307-a RonzhinaKarimova@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена на основе исследований выполненных при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, Правительства Красноярского края, Красноярского краевого фонда поддержки научной и научно-технической деятельности в рамках научного проекта № 17-13-24004 «Правовое регулирование государственного и муниципального устройства северных территорий Красноярского края (включая территории проживания КМНС) в целях их устойчивого социально-экономического развития», а также при правовой поддержке СПС «Консультант-плюс».

Российская Федерация активно внедряет современные технологии, позволяющие осваивать природные ресурсы арктических и субарктических территорий, что совсем недавно считалось нерентабельным. При этом под угрозой оказалось сохранение для будущих поколений уникальной природы Арктики. Российская практика (впрочем как и зарубежная) изобилует примерами, когда интересы промышленников по извлечению прибыли, «жажда нефти» ^[35], желание «неправедно обогатиться за счет богатств Севера и за счет людей, которые бесхитростно и далеко не богато живут на Крайнем Севере» ^[20] ставятся выше конституционной ценности сохранения  традиционного образа жизни коренных народов, основанных на уникальной их связи с хрупкой природой Севера.

В последние десятилетия темпы освоения и захвата северных земель энергетиками и горнодобывающими предприятиями ускорились, а противоречия между экономическими субъектами реиндустриализации Сибири, недропользователями, и коренными малочисленными народами нарастают ^[36].

Большинство исследователей (Л. В. Андриченко ^[1], М. В. Григорьева ^[7], С.Н. Гринберг ^[8], Н.С. Каплин ^[14], Н. Копцева ^[36], В. В. Поддубиков ^[23], А. А. Транин ^[33]) негативно характеризуют действующее российское законодательство, регулирующее права коренных народов на землю и другие природные ресурсы. Доступ к важнейшим природным ресурсам лица из числа коренных народов, родовые семьи и общины в большинстве случаев получают на общих основаниях. Вместе с тем, «традиционный образ жизни и хозяйствование не дают возможности получить доходы, достаточные для приобретения земель наравне с другими участниками торгов» ^[34], для участия в конкурсе на право заключения договоров аренды лесных или рыбопромысловых участков ^[37],[7].

Отсутствие преференций при получении доступа к природным ресурсам создает необоснованные препятствия на пути реализации конституционного права коренных малочисленных народов Севера на ведение традиционного образа жизни. Например, лесное законодательство не учитывает особенности осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных народов, о чем свидетельствует складывающаяся правоприменительная и судебная практика. Приведем одно из типичных дел. Община коренного народа тофларов «Барбитай» занимается традиционными хозяйственными промыслами – охотой, рыболовством, разведением животных, оленеводством, коневодством. У нее имеются северные олени, которые в зависимости от времени года кочуют с одного места на другое. На лесном участке с целью проживания в течение двух-трёх лет, пока оленям хватит корма на этой территории, члены Общины возвели бревенчатый сруб (размером 3х4 м.), восемь собачьих будок. Постройки временно используются членам Общины для проживания на стоянках оленеводов, охотников, рыболовов, легко разбираются и перевозятся при смене оленьих пастбищ и времени года. Однако суд по требованию прокурора обязал тофларов освободить территорию лесного участка от размещенных построек, привести лесной участок в первоначальное состояние, поскольку законодательство не предоставляет коренным народам прав на такое использование лесов ^[31],[3].

Правовое регулирование прав коренных малочисленных народов на использование природных ресурсов на территориях их исконного проживания нуждается в коренных изменениях. Новая российская экономическая ситуации, ориентированная на ускоренное сырьевое освоение Севера, требует введения жестких правовых рамок, которые бы позволили реализовать гарантированные ст. 69 Конституции РФ права коренных малочисленных народов.

В правовом регулировании прав коренных народов на использование земель и природных ресурсов на территориях исконного проживания можно выделить два основных этапа. На первом из них российское законодательство развивалось под огромным влиянием международной доктрины. В ее основе лежат нормы международного права, международная практика (универсальная и региональная) и практика национальных судов, правовые позиции конвенционных органов. Данный подход был более чем обоснован, поскольку Россия согласно ст. 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Направляют развитие национальных правовых систем положения Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 г. (не ратифицирована РФ), Конвенции 1992 г. «О биологическом разнообразии» (ратифицирована РФ) ^[15], Декларация ООН о правах коренных народов (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г. Резолюцией № 61/295) ^[10]. Национальные суды на их основании приходят к выводу, что на государстве лежит обязанность обеспечить юридическое признание и защиту земель, территорий и ресурсов, которые коренные народы традиционно занимали, определить границы соответствующих территорий, обозначить их, передать в собственность коренному сообществу ^[4]. Длительное отсутствие оформленных прав на землю делает имущественные права более уязвимыми перед притязаниями третьих лиц или даже самого государства из-за отсутствия четко обозначенных границ территории коренного населения, что усугубляется постоянной неопределенностью относительно масштаба коллективной собственности и возможностей распоряжения ею.

Позиция международной общественности при определении прав коренных народов Арктики на землю определятся также теорией циркумполярной цивилизации. В основе уклада коренных народов Арктики лежит особый геобиологический симбиоз природного ландшафта с его ресурсами и коренного жителя ^[17],[38].

На этом первом этапе развития российского законодательства Указом Президента РФ от 1992 года был введен институт территорий традиционного природопользования (далее по тексту также ТТП) для того, чтобы гарантировать права коренных народов на сохранение традиционного образа жизни ^[19].

Второй этап в российском законодательстве и правоприменительной практике ознаменовался принятием в 2001 году Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее по тексту ФЗ-49) ^[21]. Дальнейшие поправки в данный закон и практика его применения, сложившаяся к настоящему времени, оцениваются как сворачивание правовых гарантий коренных народов на территории их проживания и природные ресурсы (В. А. Кряжков ^[16], М. В.Рагулина ^[30] П.В. Гоголев ^[6], Т.К. Власова, Н. С. Каплин, С. Волков ^[37]. На основании ФЗ-49 были созданы только ТТП регионального и местного значения и ни одной такой территории федерального значения. Судебные решения, связанные с обжалованием отказов исполнительных органов власти в их образовании, разрешены не в пользу коренных народов ^[18],[13].

Если в 2001 г. ТТП были отнесены к особо охраняемым природным территориям, то в настоящее время к землям природоохранного назначения (ст. 94 Земельного кодекса РФ) ^[12]. Правительство РФ предлагает определить статус ТТП как территории, в пределах которых устанавливается особый режим осуществления хозяйственной деятельности. ТТП будут образовываться субъектами РФ на 49 лет на федеральных землях (или землях, находящихся в неразграниченной государственной собственности. В границах  ТТП коренные народы будут осуществлять использование природных ресурсов на основании соглашения с органами власти субъекта РФ об осуществлении традиционной хозяйственной деятельности. Иные хозяйствующие субъекты (по смыслу пояснительной записки к данному законопроекту речь идет, прежде всего, о недропользователях, крупных лесозаготовителях) также вправе осуществлять хозяйственную деятельность на данной территории по соглашению с органами государственной власти региона. Внесение поправок в ФЗ-49 обосновывается его авторами в Пояснительной записке к Проекту необходимостью повысить  инвестиционную привлекательность регионов, устранить излишние административные барьеры для бизнеса, связанные с действующим режимом ТТП ^[29].

Несмотря на название данного проекта (из которого следует, что поправки планируется внести, в том числе и в ряд природоресурных кодексов и законов), Правительство РФ не предлагает сущностных изменений в  природоресурсное законодательство. В отношении прав коренных народов на землю предлагается сохранить предусмотренный п.п. 5 п. 1 ст. 39.33 Земельного Кодекса РФ ^[12] институт использования земель без предоставления земельного участка. Вместе с тем, правовой режим такого использования не содержит каких-либо гарантий защиты вещных прав лиц из числа коренных народов, родовых семей, общин на земли против действий третьих лиц, и, в том числе, против произвольных субъективных решений публичных органов. Использование земли в рамках этого института прекращается в упрощенном порядке со дня принятия решения органами власти о предоставлении земельного участка иному гражданину или юридическому лицу (п.п 4 п.1 ст. ст. 39.34 Земельного кодекса РФ). 

В отношении прав на земельные участки, а также обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ ТТП, Правительство РФ предлагает ограничиться традиционной отсылкой к действующему законодательству РФ. Единственная предлагаемая поправка в Лесной кодекс РФ установит право лиц из числа коренных народов заготавливать древесину для собственных нужд исходя из установленных нормативов ^[29].

Первоначально замысел российского законодателя был нацелен на признание прав коренных народов на земли и природные ресурсы, которые они веками использовали для своей традиционной хозяйственной деятельности, что в наибольшей степени отвечало международным стандартам защиты прав коренных народов. Следующие десять лет российская власть переосмысливала свое отношение к праву коренных народов на природные ресурсы. Для второго этапа характерно, что такие права государство предпочитает оставлять за собой, хотя в доктрине обосновывается, что специальная конституционная правосубъектность коренных народов включает в себя их права на территории исконного проживания в соответствии со ст. 9 и ст.69 Конституции РФ ^[1]. Особое вещное право коренных народов на земли и иные природные ресурсы в границах ТТП, то есть иная форма собственности – этноколлективная, нетоварная форма собственности – основывается на положениях ч. 2 ст. 9 Конституции РФ ^[32].

Однако декларируемая российским государством доктрина отказывает в признании за общинами коренных народов вещных прав на эти земли, что, во-первых, рассматривается как одно из препятствий ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 г. (не ратифицирована РФ), а во-вторых, является основанием сохранения для коренных народов разрешительного, платного лицензионного использования природных ресурсов.

Вместе с тем, предлагаемая Правительством РФ реформа правового регулирования территории традиционного природопользования содержит и некоторые положительные новеллы. Правовой режим земель, входящих в состав образуемых ТТП, позволяет заключить, что в РФ будет продолжено выстраивание статуса ТТП как территориальной единицы. В состав земель ТТП могут входить земли и (или) земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ и (или) муниципальной собственности, и (или) земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Также в случае необходимости образования ТТП в границах земельных участков, находящихся в федеральной собственности, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ направляются предложения о передаче в собственность субъекта РФ указанных земельных участков, при условии, что законодательством РФ такие земельные участки могут быть переданы в собственность субъекта РФ. В случае если образование ТТП предусматривается на земельных участках, относящихся к категории земель лесного фонда, высший орган власти субъекта РФ обеспечивает согласование решения об образовании такой территории с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений ^[29].

В случае если в границах предполагаемой к созданию ТТП может осуществляться рыболовство и (или) аквакультура (рыбоводство), высший орган власти субъекта РФ обеспечивает согласование решения об образовании и положения о такой территории с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Подчеркнем, что образование ТТП не повлечет прекращения прав третьих лиц на земельные участки, входящие в состав таких территорий ^[29]. Указанные выше нормы позволяют подтвердить вывод о том, что российский законодатель не закрепляет ТТП как форму каких-либо вещных прав на земли и иные природные ресурсы, а рассматривает данную территорию как территориальную единицу. В границах такой территориальной единицы устанавливается особый режим осуществления хозяйственной деятельности. Представляется, что возможно и зонирование ТТП, аналогичное градостроительному зонированию населенного пункта как территориальной единицы.

Указанные нормы позволят, на наш взгляд, переломить ситуацию, складывающуюся в некоторых регионах, которые установили практически невыполнимые условия образования ТТП. Так, Постановление Правительства Красноярского края от 18.07.2017 N 421-п «Об утверждении Порядка образования ТТП КМН РФ, проживающих на территории Красноярского края, краевого (регионального) значения» ^[25] устанавливает, что основаниями отказа в образовании ТТП является размещение заявленной территории на землях (земельных участках), находящихся в федеральной, муниципальной или частной собственности, и (или) землях (земельных участках), находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду и (или) безвозмездное пользование. Допускается, таким образом, образование ТТП только на землях, находящихся в собственности Красноярского края. Вкупе с предусмотренным данным Постановлением Правительства Красноярского края условием об обязательности нахождения ТТП не менее чем в двух муниципальных образованиях Красноярского края и требованием о том, что общая площадь указанной территории должна составлять не менее 3 процентов от общей площади края (то есть не менее 70 200 кв. км.), образование ТТП по заявлению коренных народов в Красноярском крае становится трудно реализуемой гипотетической возможностью.

Обращает на себя внимание, что основанием отказа заявителю в образовании ТТП Красноярского края является также расположение в границах заявленной территории действующих производственных, военных, иных режимных объектов, промышленных объектов, объектов транспортной инфраструктуры, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также объектов особо охраняемых территорий, не относящихся к традиционному природопользованию. Органы власти края намерены оценивать также перспективы социально-экономического, инвестиционного развития края, в том числе возможные негативные последствия от установления ограничений на использование определенных территорий края. Препятствием к созданию ТТП края выступает предназначение испрашиваемых земель в документах территориального планирования муниципальных образований для осуществления видов хозяйственной деятельности, не совместимых с традиционным природопользованием. Заявителю подлежит выдать отказ, если земельные участки находятся вне исторически сложившейся территории расселения коренных малочисленных народов, где преобладает традиционный вид природопользования.

Все эти положения заслуживает резкой критики по следующим причинам. Во-первых, назревшей является проблема актуализации мест исконного проживания коренных народов, мест, фактически используемых ими для осуществления традиционной хозяйственной деятельности. ^[24]. Во-вторых, нередкой является ситуация, когда земли, используемые коренными народами для традиционной хозяйственной деятельности, изымались и изымаются для размещения не только государственных (общественных) объектов, но и частных коммерческих проектов. Так, в некоторых регионах «для нужд недропользования изъято 44 % таких земель, которые коренные народы считали своими семейными и родовыми угодьями на протяжении веков» ^[9]. В Качугском районе Иркутской области под вырубку передано 47% площади территории традиционного природопользования эвенков. Миллионы гектаров эвенкийской тайги в Красноярском крае без аукционов и конкурсов на 49 лет достались компаниям государственной корпорации Внешэкономбанк без учета прав коренных народов ^[37]. На территории Эвенкийского района Красноярского края зарегистрировано 28 общин, из которых семь не могут получить территории для ведения традиционной хозяйственной деятельности ^[5].

В связи с этим встает острейшая проблема возвращения утраченных земель или компенсаторное предоставление иных земель за ранее изъятые,  возвращение на которые уже невозможно вследствие их непригодности для осуществления традиционной хозяйственной деятельности после промышленного использования. Международная практика исходит из того, что коренные народы, незаконно изгнанные с исконных земель, имеют право на возвращение к владению ими либо на справедливое возмещение нарушенных прав. При выделении альтернативной земли право коллективной собственности возникает в момент ее передачи ^[22]. Таким образом, неконституционным является установленное в Красноярском крае положение, позволяющее отказывать в образовании ТТП в случае, когда земельные участки находятся вне исторически сложившейся территории расселения коренных малочисленных народов, где преобладает традиционный вид природопользования. Более того, усугубляет ситуацию отсутствие в указанной правовой норме формальной определенности. Она препятствует коренным народом в реализации их прав, в том числе когда земельные участки находятся на территории расселения коренных малочисленных народов, но традиционный вид природопользования на ней уже не преобладает.

Основная идея российской государственной доктрины в сфере  природопользования коренных малочисленных народов на первом этапе своего развития соответствовала международной концепции реализации прав коренных народов. М.В. Рагулина отмечает, что в зарубежной практике право аборигенов на свою территорию возникает в силу давности ее использования локальной группой или предшественниками, имеющими с этой группой общие генетические связи. На втором этапе формирования данной отечественной правовой сферы такой подход уже не применяется. Традиция используется по-иному: к ней апеллируют при попытке ограничить аборигенную экономику натуральным обменом ^[30].

Отсюда и возникают двойные стандарты в правовом регулировании прав коренных народов на земли и иные природные ресурсы. С одной стороны, коренным народам снисходительно разрешается выловить рыбу и добыть  оленя исключительно для собственного пропитания. При этом передача неиспользованной квоты на оленя расценивается как уголовное преступление ^[28], также как и обмен 4 мешков замороженной рыбы на бензин или лодочный мотор ^[27]. Показательно и следующее судебное решение. Вследствие того, что в образованный заказник краевого значения «Верхнебикинский» частично вошли земли ТТП, были запрещены движение и стоянка механических транспортных средств вне дорог общего пользования, а также охота с применением механических транспортных средств (моторных лодок, снегоходов). Однако Общине отказано в признании установленных положений незаконными и создающими препятствия в реализации прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории заказника, на осуществление традиционного природопользования и промыслов. Суд указал, что федеральное законодательство не предусматривает использование малочисленными народами механических транспортных средств в качестве способа обеспечения традиционного образа жизни и природопользования ^[3].

Практики отмечают, что в последние годы на Севере сложилась тенденция установления ограничений по лимитам (квотам), местам, срокам, орудиям и способам добычи объектов животного мира, водных биоресурсов и сбора дикоросов для коренных малочисленных народов Севера без проведения соответствующих научных исследований. При этом ни один государственный орган власти федерального и регионального уровня не учитывает, какие продукты и в каком объеме завозятся на территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (мука, сахар, чай, молоко, сметана, апельсины, ананасы, бананы и др.), расположенные в труднодоступных и удаленных местностях, а также какова покупательная способность коренного населения, какой калораж, рацион и режим питания у местного населения и детей ^[14].

С другой стороны, государство в самых редких случаях предоставляет им преференции для осуществления традиционной хозяйственной деятельности, обязывая выполнять требования, установленные для всех субъектов предпринимательской деятельности: подавать пакет документов, участвовать в конкурсах, аукционах. Так, в некоторых регионах для получения квоты на добычу рыбы общины или лица из числа коренных народов должны предоставить карту-схему мест постановки орудий лова (осуществления промысла) с указанием масштаба и нанесенной сеткой координат, указать районы добычи и орудия лова, сведения о потребности каждого в видовых объемах квоты добычи водных биоресурсов для традиционного рыболовства, сведения об освоении пользователем квот, выделенных за предыдущий период промысла.

Лиц из числа коренных народов, общины контролируют на территории Красноярского края не менее 15 государственных органов, каждому из которых они обязаны предоставить пакет документов (по соблюдению требований разрешительной системы на нарезное оружие, соблюдению договора аренды земельных участков, соблюдению противопожарных мероприятий, правил ведения оленеводства, ветеринарных правил и пр.) (Каплин). Уполномоченный по права коренных народов в Красноярском крае отмечает резонансные случаи проведения проверок лиц из числа коренных народов силовыми ведомствами. Сотрудники Таймырского ЛОВД Управления на транспорте МВД России по Сибирскому федеральному округу при силовой поддержке сотрудников Росгвардии в низовьях Енисея в сентябре 2017 года проверяли не хозяйства, занимающиеся рыболовством, а рядовых рыбаков, проживающих по рекам Большая Хета, Малая Хета, на Луковой протоке. При этом дети без сопровождения родителей были помещены на катер, были проведены обыски в палатках без соответствующих санкций, и предъявления каких-либо удостоверяющих документов ^[11].

С одной стороны, государственные органы требуют от общин (эвенкийские общины коренных народов «Учами», «Кунноир», «Мадра»), которые арендовали лесные участки в отдаленных, труднодоступных, таежных местностях в условиях вечной мерзлоты, покрытых огромным количеством хребтов, больших и маленьких болот, рек, ручьев) произвести работы по созданию минерализованных полос вокруг поселений (вероятно, вокруг охотничьих избушек), а также приобрести в целях осуществления противопожарных мероприятий трактора, мото-помпы, пожарные рукава. Между тем, в отсутствие дорог, уязвимости почвенного и растительного покрова перемещение тяжелого инвентаря даже на незначительные расстояния представляется практически не выполнимым, а тяжелого трактора с оборудованием – невозможным. Кроме того, стоимость такого противопожарного оборудования в разы превышают все  имеющееся имущество данных общин ^[20].

С другой стороны, на основании Правил тушения пожаров (утв. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 8 июля 2014 года № 313) ^[26] органы власти принимают решения о прекращении тушения пожара на территориях традиционного природопользования при отсутствии угрозы населенным пунктам, объектам экономики в случаях, когда прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред от пожара. Так, вследствие отказа от тушения в 2017 г. лесного пожара в ТТП Катангского района Иркутской области было уничтожено 200 тыс. га леса ^[24].

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что необходимым является даже не внесение точечных изменений в природоресурсное законодательство, а полная смена государственной идеологии в отношении прав коренных народов на ведение традиционного образа жизни и осуществление традиционной хозяйственной деятельности. В соответствии со ст. 69, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ должно быть признано особое этноколлективное право собственности (вещное, нетоварное право) коренных народов на земли исконного проживания. Права коренных малочисленных народов на земли и природные ресурсы в пределах исконной среды их проживания отличаются от других широкоупотребительных форм собственности особым субъектом, уникальным объектом правопритязания, а также своеобразием правового режима коллективного владения, пользования и распоряжения в отношении этого объекта. Сущностными чертами такого своеобразного права собственности является, кроме его этноколлективного характера, также ограниченный набор правомочий пользователя данного права ^[35], с одной стороны, и повышенная его защита, с другой. Одним из механизмов реализации этого права может стать образование ТТП, в границах которых в результате зонирования будут обозначены земли, принадлежащие на таком праве коренным народам. Обоснованны предложения о полной отмене для коренных народов разрешительного, платного лицензированного использования природных ресурсов, в том числе на основе конкурса. Это вполне согласуется с концепцией о признании особого права коренного народа на земли, используемые для ведения традиционной хозяйственной деятельности.

Автор предлагает завершить становление ТТП в качестве территориальной единицы в системе территориального устройства субъекта РФ. Правовой режим ТТП требует комплексного правового регулирования и в том числе, предполагает обязательность образования таких территориальных единиц в местах исконного проживания коренных народов с учетом фактически сложившегося использования земель и иных природных ресурсов для ведения традиционной хозяйственной деятельности, а также формирование системы  ограничений хозяйственной деятельности в границах ТТП иных субъектов, в первую очередь, недропользователей и лесозаготовителей.

Необходимо установить обязанность органов государственной власти субъекта РФ предоставлять общинам, лицам из числа коренных народов пригодные для ведения традиционной хозяйственной деятельности земли в целях компенсации за ранее используемые ими земли, но занятые в настоящее время недропользователями, лесозаготовителями, промышленными или иными объектами.