УДК 342.92 О понятии и содержании законности контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России

Высоцкий Сергей Алексеевич соискатель кафедры административного права ФГКОУ ВО "СПб университет МВД РФ" 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1 Vysotskii Sergei Alekseevich post-graduate student of the Department of Administrative Law at St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 198206, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Letchika Pilyutova, 1 77sei@mail.ru

О понятии и содержании законности контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России

© 2017 г.

В статье на основе рассмотрения существующих в административно-правовой науке и законодательстве подходов к определению контроля и надзора раскрывается административно-правовое содержание и определяются границы контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции как объекта обеспечения законности, её соотношение с административно-юрисдикционной деятельностью, формулируется понятие и определяется нормативная основа законности контрольно надзорной деятельности ГИБДД МВД России.

Ключевые слова: контроль, надзор, административно-юрисдикционная деятельность, возбуждение производства по делу об административном правонарушении, законность контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России.

Административно-правовое содержание законности определяется тем, что данный принцип реализуется в сфере государственного управления, где проявляется, по мнению Д. Н. Бахраха, самая важная сторона законности «как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма» ^{[1, с.354]}.

В рамках контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России понятием законности в административно-правовом смысле охватываются управленческие по своей природе правоотношения, складывающиеся между должностными лицами (сотрудниками) Госавтоинспекции, как представителями субъекта управления, при осуществлении ими внешневластной деятельности, с одной стороны, и гражданами и организациями как объектом управления, с другой стороны.

Для того, чтобы раскрыть понятие и административно-правовое содержание «законности контрольно-надзорной деятельности» ГИБДД МВД России, необходимо определить границы самой этой контрольно-надзорной деятельности, от которых зависит объем властных полномочий сотрудников ГИБДД, её осуществляющих, и соответственно критерии оценки её законности (правомерности).

По мнению С. А. Сергеева, «деятельностью контрольно-надзорного характера должно быть признано всё то, что направлено на установление факта соответствия действий участников дорожного движения, субъектов, ответственных за обеспечение безопасного состояния транспортных средств и дорог, требованиям соответствующих норм» ^{[2, с. 37]}. Однако сделать однозначный вывод о том, какие функциональные направления деятельности ГИБДД охватываются контрольно-надзорной деятельностью достаточно сложно, в том числе разграничить их с административно-юрисдикционной деятельностью.

Не менее сложно разграничить надзорные и контрольные полномочия ГИБДД МВД России, учитывая то, что в отношении области обеспечения безопасности дорожного движения законодатель в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» долгое время в названии и содержании главы 5 данного закона использовал термин «государственный надзор и контроль». Однако после внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изменений и дополнений глава 5 претерпела изменения. А именно, в названии и содержании данной главы стал использоваться только термин «федеральный государственный надзор».

Как представляется, ориентиром для определения границ контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции являются положения, закреплённые в подпункте «б» пункта 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которым для целей данного Указа «под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов».

В данном Указе контроль и надзор раскрываются как функции федерального органа исполнительной власти, которые включают:

а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения;

б) выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий;

в) регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Далее, при разграничении надзорных и контрольных полномочий, на наш взгляд, следует исходить из того, что «надзор» как разновидность контроля включает мониторинг (в том числе проверку) надзорным органом (по собственной инициативе или информации других лиц) деятельности поднадзорного объекта, её оценку с точки зрения соблюдения закона и реагирование на выявленные нарушения. К примеру, в пункте 8 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» указано, что «федеральный надзор включает в себя осуществление следующих административных процедур в рамках исполнения возложенных на Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации обязанностей:

а) надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;

б) проверка документов, идентификационного номера, номера кузова, номера шасси транспортного средства, государственных регистрационных знаков транспортного средства, а также технического состояния находящегося в эксплуатации транспортного средства;

в) выезд на место дорожно-транспортного происшествия;

г) остановка транспортного средства;

д) остановка пешехода;

е) применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях».

Перечисленные полномочия, исходя из понятия надзора и обозначенного нами методологического подхода, относятся к числу надзорных. Отдельные авторы исходят из того, что надзор не может оптимально обеспечить правомерность поведения граждан, поэтому органы внутренних дел наделяются правом осуществлять не только надзорную, но и юрисдикционную деятельность, связанную с применением мер административно-принудительного воздействия ^{[3, с. 267]}. По мнению С.М. Зырянова, «осматривать, давать обязательные предписания, привлекать к административной ответственности - это обязательные полномочия, без которых надзор превращается в мониторинг» ^{[4, с. 53]}.

Мнения учёных-административистов о том, является ли привлечение к административной ответственности лиц, нарушивших обязательные требования (т.е. административно-юрисдикционная деятельность), составной частью контрольно-надзорной деятельности, расходятся. Большая группа учёных полагают, что привлечение к административной ответственности лиц, нарушивших обязательные требования, является составной частью контрольно-надзорной деятельности ^{[5, с.136; 6, с. 85-86; 7, с. 10; 8, с. 32; 9, с. 73–75; 10, с. 89]}.

Другая группа авторов считает, что процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности ^{[11, с.93; 12, с.33; 13, с.19]}, административно-юрисдикционная деятельность не относится к контрольно-надзорной ^{[14, с.147]}, в содержание контрольно-надзорной деятельности не должна включаться деятельность по реализации административной, ответственности ^{[15, с.35]}, она должна рассматриваться как самостоятельный вид правоприменительной деятельности ^{[16, с.35]}.

По мнению А. В. Мартынова, «отрицание некоторыми учёными очевидных элементов содержания административного надзора ещё более запутывает ситуацию с его интерпретацией. На практике ещё более сложно будет разграничить административно-надзорную и юрисдикционную деятельность ввиду отсутствия у субъектов правоприменения теоретических познаний в административно-правовой науке. Тем самым производимые попытки сузить и разграничить эти два вида юридической деятельности остаются под большим вопросом» ^{[17, с.11]}.

Анализ законодательства о государственном надзоре в области дорожного движения и об административных правонарушениях позволяет сделать вывод, что контрольно-надзорная и административно-юрисдикционная деятельность, даже если их рассматривать как самостоятельные виды деятельности, неразрывно связаны ^{[18, с. 166]}. «С «момента», «после» выявления административного правонарушения в ходе контрольно-надзорной деятельности она трансформируется в производство по делу об административном правонарушении» ^{[18, с. 166]}.

При этом субъект надзора, в том числе в области дорожного движения, наделяется полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, и, соответственно, правом на возбуждение и ведение производства по делу об административном правонарушении, в том числе полномочиями на применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а по отдельным видам административных правонарушений полномочием по рассмотрению данной категории дел и назначению административного наказания непосредственно на месте совершения физическим лицом административного правонарушения. По мнению автора данной статьи, реализация перечисленных административно юрисдикционных полномочий субъектом надзора на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении является неотъемлемой составной частью их контрольно-надзорной деятельности.

В свою очередь оценка (проверка) с точки зрения закона и предъявляемых требований (знаний лица, принадлежащих ему транспортных средств, его возможностей по реализации предусмотренного законом права) при обращении данного лица в Госавтоинспекцию для реализации предоставленного права или исполнения возложенной обязанности в полной мере охватывается понятием «контроль», а точнее, такого его вида как предварительный контроль.

К примеру, к предварительному контролю, по нашему мнению, относится исполнение следующих обязанностей, возложенных на ГИБДД пунктом 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации:

«а) осуществление государственного контроля … за соблюдением нормативных правовых актов …, которыми устанавливаются требования: … к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов;

б) принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами, трамваями и троллейбусами …, а также согласование программ подготовки (переподготовки) водителей …;

в) регистрация и учёт автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним …

у) выдача разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства и другой специальной продукции …

ф) выдача … разрешений на установку на транспортных средствах устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, условных опознавательных знаков (сигналов)».

В специальной литературе, посвящённой данной проблематике, вполне оправданно для характеристики деятельности ГИБДД продолжает использоваться термин «контрольно-надзорная» ^{[19, с. 42-48]} как наиболее точный для характеристики её содержания.

Проведённый выше анализ законодательства и мнений учёных-административистов о сущности и содержании контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в целом и Госавтоинспекции, в частности, позволяет сделать вывод, что контрольно-надзорная деятельность ГИБДД как объект обеспечения законности включает надзорную деятельность по установлению соответствия требованиям Российского законодательства о безопасности дорожного движения поведения граждан - участников дорожного движения, деятельности субъектов, ответственных за обеспечение безопасного состояния транспортных средств и дорог, в том числе процессуальные действия уполномоченных должностных лиц по возбуждению производства по делу об административном правонарушении, и контрольную деятельность, осуществляемую при реализации разрешительных, котрольно-экзаменационных и регистрационных полномочий.

Сотрудники ГИБДД, осуществляя данную деятельность выступают как субъекты публичной (функциональной) власти (должностные лица органов внутренних, сотрудники полиции), наделённые властными полномочиями в отношении лиц, не подчинённых им по службе.

Соответственно под законностью контрольно-надзорной деятельности ГИБДД понимается точное и неуклонное соблюдение и исполнение руководящим и инспекторским составом Госавтоинспекции норм закона и подзаконных нормативных актов, устанавливающих их обязанности и права по осуществлению надзорной деятельности по установлению соответствия требованиям Российского законодательства о безопасности дорожного движения поведения граждан - участников дорожного движения, деятельности субъектов, ответственных за обеспечение безопасного состояния транспортных средств и дорог, в том числе процессуальных действий уполномоченных должностных лиц по возбуждению производства по делу об административном правонарушении, и контрольной деятельности, осуществляемой при реализации разрешительных, котрольно-экзаменационных и регистрационных полномочий.

Законодательная база, определяющая законность внешневластных действий инспекторского состава Госавтоинспекции, включает, на наш взгляд, две группы норм.

Первая группа объединяет нормы, регулирующие общественные отношения, защита и воспроизводство которых отнесены законодателем к компетенции ГИБДД МВД России, а именно:

- нормы, регулирующие поведение подконтрольного (поднадзорного) объекта управления в области безопасности дорожного движения;

- нормы, предусматривающие ответственность за нарушение, несоблюдение требований вышеуказанных норм участниками данных правовых отношений.

Данная группа норм является основанием для принятия субъектом контроля (надзора) правильного управленческого решения о поведении (состоянии) подконтрольного (поднадзорного) объекта и законности последующих действий субъекта контроля (надзора).

Вторая группа объединяет нормы, закрепляющие властные полномочия инспекторского состава Госавтоинспекции, как субъекта управления, а именно:

- нормы, определяющие правовой статус должностных лиц ГИБДД МВД России, как сотрудников органов внутренних дел (полиции), в частности, устанавливающих общие обязанности и права сотрудников органов внутренних дел при прохождении службы в органах внутренних дел, принципы деятельности полиции, обязанности и права сотрудника полиции;

- нормы, определяющие правовой статус должностного лица ГИБДД, как субъекта контроля и надзора в области обеспечения дорожного движения, с учётом конкретной замещаемой им штатной должности в подразделении;

- нормы, закрепляющие основания и порядок применения сотрудником Госавтоинспекции мер принудительного воздействия.

Первая группа норм регламентирует поведение объекта контроля (надзора) как участника общественных отношений в области дорожного движения, вторая группа закрепляет пределы властных полномочий субъекта управления, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения.

Нормы, закрепляющие властные полномочия инспекторского состава Госавтоинспекции, как субъекта управления, непосредственно определяют административно-правовое содержание законности субъекта контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения.

Список литературы:

1. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., исправ. и доп. М.: Эксмо, 2007. 528 с.

2. Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. 173 с.

3. Административная деятельность органов внутренних дел: учебник. Часть 1 / Под ред. В. П. Сальникова. М.: ЦОКР МВД России, 2005. 464 с.

4. Зырянов С. М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 46-54.

5. Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М.: ВНИИБД МВД СССР, 1981. 141 с.

6. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны обществе иного порядка. Ч. 2. М,: ВНИИ МВД СССР, 1982. 112 c.

7. Пузырёв С. В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Саратов: Саратовский юридический институт МВД России, 2006. 21 с.

8. Кузурманова И. В. Административно-юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти: содержание и системные характеристики: монография. М.: ГУУ, 2012. 81 с.

9. Сидоряк Н. В. Некоторые аспекты реализации государственной функции по контролю и надзору в области обеспечения безопасности дорожного движения // Российская юстиция. 2011. № 3. С. 73–75.

10. Чмырёв С. Н. Государственная инспекция безопасности дорожного движения как орган управления в сфере безопасности дорожного движения (организационно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М.: Юридический институт МВД России, 2000. 181 с.

11. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1965. 215 с.

12. Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. 144 с.

13. Кузнецов А. С. Контрольные и надзорные функции ГИБДД и их реализация: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2012. 27 с.

14. Михайловский И. Г. Административная правосубъектность государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере правоохранительной деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009. 216 с.

15. Потокин И. В. Административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и административного надзора: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. 193 с.

16. Домрачев Д. Г. Дорожный надзор Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России: дис. ... канд. юрид. наук. Киров, 2009. 168 с.

17. Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / Под науч. ред. Ю. Н. Старилова. М. ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. 184 с.

18. Высоцкий С. А. О понятии контрольно-надзорной деятельности ГИБДД // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвящённой памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (15 марта 2013 года). В 2 ч.: Ч.2. СПб: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2013. С. 163-168.

19. Головко В. В., Бекетов О. И., Майоров В. И. Реформирование контрольно-надзорных функций Государственной инспекции безопасности дорожного движения: история и перспективы // Научный вестник Омской академии МВД России. 2016. № 2 (61). С. 42-48.

About concept and contents of legality of control and Supervisory activity of traffic police of the Ministry of internal Affairs of Russia

S. A. Vysotsky

The article on the basis of consideration of existing approaches to the definition of control and supervision in the administrative and legal science and legislation reveals the administrative and legal content and defines the boundaries of control and Supervisory activities of the state traffic Inspectorate as an object of ensuring the rule of law, its relationship with administrative and jurisdictional activities, formulates the concept and defines the regulatory basis for the legality of control and Supervisory activities of the traffic police of the Russian interior Ministry.

Key words: control, supervision, administrative and jurisdictional activities, initiation of proceedings in the case of an administrative offense, the legality of the control and supervision of traffic police.

References