К вопросу о совершенствовании нормативного правового закрепления полномочий сотрудников органов внутренних дел на примере деятельности дорожно-патрульной и патрульно-постовой служб полиции

За последние десять лет в сфере обеспечения безопасности дорожного движения было достигнуто достаточно большое количество значимых результатов, основными из них можно обозначить сокращение общего количества ДТП, погибших и раненных в дорожно-транспортных происшествиях, понижение уровня социального риска в указанной сфере общественных отношений^[1].

Однако, несмотря на достигнутые успехи при реализации государственной политики по обеспечению безопасности дорожного движения, в деятельности Госавтоинспекции в общем и полномочиях дорожно-патрульной службы в частности, присутствуют недоработки, которые в основном проявляются в несовершенстве нормативно-правового регулирования сферы ответственности Госавтоинспекции.

В существующих реалиях правоприменительной практики необходимо четкое нормативное правовое разграничение полномочий министерств, ведомств и организаций, которые призваны обеспечить не только безопасность дорожного движения, но и реализацию Госавтоинспекцией таких основных положений статьи первой Федерального закона «О полиции», как защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, предоставления помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д.

Статья четвертая Федерального закона «О полиции», определяет, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, первый пункт Положения о Госавтоинспекции наделяет ее компетенцией осуществлять федеральный государственный надзор и осуществлять специальные разрешительные функций в сфере безопасности дорожного движения.

Первая статья Федерального закона «О полиции», «Назначение полиции» ^[2] определяет, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Более того, в части второй указанной статьи говорится, что полиция придет и окажет помощь незамедлительно каждому кто нуждается в защите от преступных и других противоправных посягательств. Эти положения непосредственно касаются деятельности сотрудников Госавтоинспекции, однако на заседании круглого стола Координационного совета по организации дорожного движения в 2010 году в Ульяновске^[3] Александр Сергеевич Дугенец привел ряд комментариев граждан, которые были оставлены на специальном электронном ресурсе при всенародном обсуждении проекта Федерального закона «О поли­ции». Смысл этих комментариев сводился к тому, что в большинстве своем, для граждан факт принадлежности к полиции сотрудников Госавтоинспекции является неочевидным, настоль­ко ими выполняются обособленные задачи и так редко граждане их видят в обществен­ных местах пресекающи­ми правонарушения. Когда сотрудник полиции не принимает никаких мер к правонарушителям граждане расценивают это как недобросовестное отношение к исполнению своих служебных обязанностей полицией. В настоящее время у общественности присутствует острая потребность в каждом сотруднике полиции лицезреть многофункционального профессионала, который может в случае возникшей необходимости как пресечь правонарушение, так и задержать лиц, его совершивших.

В соответствии с Законом «О полиции», полиция обязана оказывать содействие федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации, местным органам самоуправления, другим госорганам, объединениям, муниципалитетам, а также организациям вне зависимости от того какой они формы собственности в защите их прав.

В настоящее время в связи с несовершенством нормативно-правовой базы регламентирующей деятельность Госавтоинспекции по обеспечению общественной безопасности, охране правопорядка и противодействию преступности, в недостаточной степени реализуются возможности ее самой многочисленной службы - ДПС.

Дорожно-патрульная служба ввиду своего количества и мобильности является основными силами и средствами Госавтоинспекции при реализации ключевых направлений ее деятельности, включая профилактическую работу, исполнение административного законодательства, контроль за техническим состоянием транспортных средств, контроль за соблюдением собственниками правил регистрации, водителями – соблюдение правил по допуску к управлению транспортными средствами, надзор за содержанием хозяйствующими субъектами автомобильных дорог и улиц, реализация в рамках оперативно-профилактических мероприятий пропаганды безопасности дорожного движения, взаимодействие с правоохранительными органами и т.д.

Осуществляя обозначенный выше спектр направлений деятельности Госавтоинспекции, перед сотрудниками дорожно-патрульной службы длительное время стояли в приоритете задачи обеспечения безопасности дорожного движения, ввиду чего происходило дистанцирование от реализации сферы общеполицейских задач.

Принимая во внимание контекст исследуемой проблемы – реализацию подразделениями дорожно-патрульной службы таких общеполицейских функций, как охрана и обеспечение общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, необходимо отметить, что недостаточная правовая регламентация работы Госавтоинспекции, а иногда и прямые противоречия в нормативной правовой базе в этой области общественных отношений достаточно ощутимо влияют на состояние оперативной обстановки в зонах обслуживания территориальных органов внутренних дел и на результаты реализации полицейских задач по обеспечению соответствующего контроля.

Кроме того, в связи с достаточно большим объемом мероприятий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, реализуемых подразделениями ДПС, в организации работы дорожно-патрульной службы сформировались присущие Госавтоинспекции проблемы организационно-управленческо­го характера. Эти проблемы связаны прежде всего с ее особым статусом и находят выражение в том, что начальник Главного управления обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, являясь также главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации имеет обособленный спектр компетенций и параллельно осуществляет прямое руководство всей системы служб и подразделений Госавтоинспекции. В таком механизме управления большинство организационно-управленческих решений относительно дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции принимаются только ее руководителем.

К примеру, порядок утверждения дислокации постов и маршрутов патрулирования отдельного подразделения дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции в системе территориального органа полиции на уровне региона, предполагает сначала утверждение в обход руководства территориального органа начальником органа управления Госавтоинспекции и только после этого включается в единую дислокацию для того чтобы обеспечить охрану правопорядка.

Схожий порядок прослеживается при организации и формировании карточек постов и маршрутов патрулирования нарядов дорожно-патрульной службы, при этом, как правило обязанности последних, цели и задачи, содержащиеся в данных документах, в основном ограничиваются осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.

Как нами уже отмечалось выше, дистанцирование Госавтоинспекции от сферы общеполицейских задач происходит и в случаях, когда имеется объективная необходимость комплексного задействования всех полицейских служб и подразделений в эффективном решении стоящих перед территориальными органами МВД России важ­ных задач по охране правопорядка и обеспечению безопасности.

Действующее Наставление об организации комплексного использования сил и средств ОВД Рос­сии по обеспечению пра­вопорядка на улицах и в иных обществен­ных местах^[4] предусматривает использование всех имеющихся в распоряжении территориального органа средств и сил, в том числе Госавтоинспекции, а также организацию их работы в соответствии с планом. Итогом выполнения рекомендаций, содержащихся в данном Наставлении является существующая в любом территориальном орга­не МВД России районного уровня комп­лексная система охраны общественного порядка, ключевые параметры которой содержатся в плане единой дислокации^[5].

Статус Госавтоинспекции, определенный Президентом РФ в Указе №711 предполагает, что эта комплексная система в структуре полиции призвана решать задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения наряду с общеполицейскими задачами, но наличие обозначенных нами организационных проблем приводит к сложностям их реализации.

Отметим, что для полиции, как основного органа системы подразделений Министерства внутренних дел России, правоохранительная функция несомненно ключевая. Права и обязанности полиции в большинстве своем носят публичный характер, а весь спектр полицейских компетенций осуществляется ис­ходя из право­охранительного предназначения полиции. Сотрудники дорожно-патрульной службы, неся наружную службу по охране порядка в общественных местах, реализуют важную, отраженную в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О поли­ции» социальную роль – без промедления приходят на помощь всем, кому нужна помощь в защите от пре­ступных и других противоправных посяга­тельств. Именно поэтому происходит включение сотрудников дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции в общую систему дислокации комп­лексных сил. Инспектор ДПС находясь на патрульном транспорте может в случае осложнения оперативной обстановки обеспечить как заградительные задачи, так и поисковые, оперативно прибыть к месту заслона или выполнить необходимые мероприятия в так называемой зоне поиска.

Из-за того, что присоединение маршрутов патрулирования дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции в систему дислокации комплексных сил реализуется формально, наблюдается снижение правоохранительного потенциала подразделений органов внутренних дел, ввиду того, что контекст плана единой дислокации, по сути, является логически выверенным и аналитически обусловленным набором заранее обдуманных последовательностей действий, при помощи которых полиция способна продуктивно решать задачи по охране правопорядка в повседневном режиме и при особых условиях несения службы.

Полагаем, в целях полноценного задействования подразделений полиции несущих службу на определенной территории по охране правопорядка и обеспечению безопасности, экипажи ДПС Госавтоинспекции, в зоне ответственности маршрута патрулирования помимо решения задач по обеспечению безопасного дорожного движения, обязаны принимать участие также в профилактике и пресечении уголовных преступлений и административных правонарушений.

Реальное включение сотрудников дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции в единую дислокацию с учетом выполнения ими функции обеспечения безопасности дорожного движения позволит территориальным органам внутренних дел комплексным образом осуществлять обеспечение правопорядка на улицах, предупреждать и пресекать административные правонарушения и преступления, выявлять и задерживать преступников и лиц которые скрываются от суда и следствия, оказывать содействие оперативно-разыскным подразделениям полиции.

Анализ статистических сведений состояния преступности на сайте МВД России^[6] с января 2012 г. по август 2018 г. позволяет прийти к выводу, что на всем исследуемом временном отрезке увеличивался ежегодный прирост хищений имущества, которые были совершены в общественных местах.

Так, например, статистика преступлений, которые были совершены в общественных местах с 2012 г. к декабрю 2017 г. говорит об увеличении с 714031 до 738012 преступлений, их удельный вес за пять лет свидетельствует о росте с 31 почти до 36 процентов. Наблюдается рост количества преступлений, которые были совершены на трассах и дорогах вне населенных пунктов, цифра увеличилась почти в два раза и составила к декабрю 2017 года 27650 преступлений против 15480 в 2012 году. В декабре 2016 года этот показатель составлял вообще 28840 преступлений. Статистика преступлений, совершенных на трассах и дорогах вне населенных пунктов за январь-август 2018 года демонстрирует неутешительные показатели, их количество уже составляет 17018 преступлений.

Очевидно, что дальнейшее совершенствование дорожно-патрульной службы и ее деятельности должно основываться на все большей ее вовлеченности в деятельность других подразделений полиции по обеспечению безопасности и охране правопорядка, естественно не в ущерб решения задач по обеспечению безопасности дорожного движения. Принимая во внимание характер и особенности несения службы ДПС Госавтоинспекции и ППС полиции, на пути к этому просто необходимо сближе­ние их компетенций.

При организации единой дислокации подразделений полиции вторят этой объективной необходимости и положения Инструкции по розыску автомототранспортных средств^[7], в соответствии с пунктом 3.1.3. которой, сотрудники дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции должны:

- сверять реквизиты проверяемого автотранспорта с учетами транспортных средств находящихся в розыске;

- проверять возможность продажи похищенного автотранспорта, в том числе по запчастям;

- анализировать на территории обслуживания место и время совершения преступных посягательств на автотранспорт, информацию о возможных направлениях перегона, отстоя похищенного автотранспорта, обеспечение оптимального использования средств и сил для пресечения и предупреждения преступлений.

В соответствии с пунктом 2.4. указанной инструкции, план «Перехват» разрабатывается в каждом территориальном органе внутренних дел и находится в дежурной части. В дежурные отделения (группы) строевых подразделений направляются для исполнения соответствующие выписки из плана. Фактически наряды ДПС задействуются в реализации мероприятий по плану «Перехват», соответствующим образом ориентируются дежурной частью территориального органа и осуществляют остановку транспортных средств в том числе и в общеполицейских целях.

Таким образом, осуществление мероприятий сотрудниками ДПС в соответствии с планом «Перехват» предполагает выполнение ими такой предусмотренной Административным регламентом процедуры, как остановка транспортного средства, но не в целях, которые указаны в пункте 20 части первой статьи 13 Федерального закона «О полиции», а в целях реализации общеполицейских задач.

В настоящее время складывается ситуация, когда, следуя нормам ведомственных нормативных правовых актов, сотрудники обязаны осуществлять мероприятия, но в соответствии с несовершенной формулировкой, содержащейся в федеральном законодательстве они не имеют права выполнять такие мероприятия если не преследуются цели обеспечения безопасности дорожного движения.

Такое положение вещей снижает правоохранительный потенциал полиции в целом, так как одно из самых многочисленных ее подразделений федеральным законодательством не наделено механизмом решения задачи по охра­не и обеспечению общественного порядка.

Одним из ведомственных документов, организующих деятельность ДПС является Наставление по организации деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России^[8]. Наставление в пункте 11.12 оговаривает осуществление инспекторским составом ДПС реализации общеполицейских задач по обеспечению общественной безопасности и охране правопорядка, однако конкретики указанный нормативный правовой акт по данному вопросу не содержит.

Детальную проработку реализации сотрудниками ДПС при несении службы на маршруте патрулирования общеполицейской функции по остановке транспортного средства эта компетенция получила в пункте 84 Административного регламента^[9].

Так, обратившись к пункту 84 Регламента можно выяснить, что основанием для предъявления водителю сотрудником ДПС требования об остановке транспортного средства, не связанного с выполнением инспектором обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, являются:

- наличие ориентировки, информации дежурного, иных нарядов, водителей, пешеходов, пассажиров, зафиксированные визуально обстоятельства, которые свидетельствуют о причастности участников дорожного движения к совершению административного правонарушения или преступления;

- имеющаяся ориентировка, сведения разыскных и оперативно-справочных учетов ОВД, сведения дежурного, других нарядов, участников дорожного движения об использовании автомобиля в противоправных целях или оснований полагать, что оно находится в розыске;

- обязательность опроса очевидцев административного правонарушения или преступления;

- необходимость привлечения водителя и пассажира в качестве понятого;

- необходимость использования автомобиля в случае возникновения обстоятельств, описанных в пункте 37 части первой статьи 13 ФЗ «О полиции»;

- необходимость привлечения участников дорожного движения для оказания помощи другим гражданам или сотрудникам полиции;

- проверка документов на право пользования автомобилем, документов на автомобиль и перевозимые грузы;

- проверка документов, удостоверяющих личность участников дорожного движения, если есть сведения, обосновывающие подозрения в их отношении в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Кроме того, пункт 16.12. третьего раздела Типового положения о строевом подразделении ДПС ГИБДД территориального органа МВД России^[10], к одной из основных функций строевого подразделения ДПС ГИБДД в интересующем нас контексте относит участие в пределах компетенции в обеспечении правопорядка и общественной безопасности в закрепленных зонах ответственности (маршрутах патрулирования).

Принимая во внимание основы теории права и порядка реализации механизмов правовых институтов путем построения и конкретизации правовых основ по иерархии от правовых актов высшей юридической силы к подзаконным и ведомственным нормативным правовым актам, естественен такой тезис, что правовые акты расположенные по иерархии ниже не должны противоречить правовым актам высшей юридической силы, однако следует остановиться на том, что правоприменители, в нашем случае Министерство внутренних дел Российской Федерации должны не только следовать положениям федерального законодательства, но и в соответствии с подпунктом 6, пункта 11, раздела второго Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации^[11], также заниматься обобщением практики правоприменения законодательства РФ, проведением анализа осуществления государственной политики в сфере внутренних дел, а также анализа оперативной обстановки.

В связи с этим необходимо обобщение практики правоприменения законодательства в этой сфере и проведение анализа оперативной обстановки в плане реализации сотрудниками Госавтоинспекции положений Федерального закона «О полиции» касающихся права остановки транспортного средства не только в целях обеспечения безопасности дорожного движения, но в целях реализации общеполицейских функций по обеспечению безопасности, охраны правопорядка, борьбе с преступностью.

В этом контексте, полагаем, следует согласиться с точкой зрения С.В. Бабина^[12], который считает, что ошибочным мнение о допустимости разграничения компетенций ДПС Госавтоинспекции и ППС по принципу приоритета основных задач по обеспечению безопасности дорожного движения и, соответственно, охраны правопорядка. С.В. Бабин не безосновательно утверждает, что и Госавтоинспекция испытывает необходимость в, быть может, более полном участии других подразделений полиции в осуществлении профилактики и пресечения правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, и результативность работы ОВД по обеспечению правопорядка в общественных местах будет в значительной степени выше при участии в ней нарядов дорожно-патрульной службы на постоянной основе.

Складывающаяся оперативная обстановка, объективная необходимость, избранный руководством государства курс на оптимизацию штатной численности сотрудников МВД, запрос территориальных органов на использование мобильности и боеспособности подразделений дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции, а также анализ содержания ведомственных нормативных правовых актов показывает, что без подразделений ДПС, наделенных более широкими правами для возможности реализации общеполицейских функций, ситуацию с совершенствованием охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности изменить к лучшему будет достаточно проблематично.

Стоит отметить, что это не подразумевает обязательность возложения на подразделения дорожно-патрульной службы прямых обязанностей ППС, но все же, полагаем, что деятельность ДПС не должна быть лишена так называемой «универсальности», по крайней мере она обязана в полном ее объеме соответствовать предъявляемым требованиям общества на современном этапе развития общественных отношений к осуществлению полицией своей социальной функции, содержащейся в первой статье Федерального закона «О полиции». Что касается патрульно-постовой службы, то в свою очередь она, являясь существенной полицейской силой, должна также приобрести большую значимость в вопросе обеспечения безопасности дорожного движения.

В виду сложившегося правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений, государственный федеральный надзор в области безопасности дорожного движения носит самостоятельный характер деятельности таких подразделений полиции как участковые уполномоченные полиции и дорожно-патрульная служба, порядок осуществления которого содержится в соответствующем Положении^[13], а сущность которого раскрывается через рассмотрение Положения о ГИБДД МВД России^[14].Положением определено, что Госавтоинспекцией осуществляется государственный федеральный надзор и разрешительные функции в сфере безо­пасности дорожного движения, обеспечи­вается соблюдение субъектами исследуемых общественных отношений законодательства Россий­ской Федерации, других нормативных пра­вовых актов, стандартов, правил, техни­ческих норм; в целях защиты прав граждан, их законных интересов, охраны жизни, здоровья и их имущества, а также интересов государ­ства и общества осуществляются мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий.

Как полагает подавляющее большинство ученых-административистов ^[15], надзор в обла­сти безопасности дорожного движения является неотъемлемой частью административного надзора, осуществляемого полицией и, пред­ставляет собой непростой, организационно-правовой феномен. Он несет в себе правоохранительную функцию и является одновременно одним из существующих способов обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.

Из сказанного выше следует резюмировать то, что предупреждением ДТП и снижением тяжести их последствий, полицией достигаются стоящие перед ней цели по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов, защите интересов общества и госу­дарства. Реализация Госавтоинспекцией рас­порядительно-регулировочных, контрольно-надзорных и других полномочий фактически является способом обеспечения общественной безопасности и охраны обще­ственного порядка. Более того, Госавтоинспекцией также выявляются и ликвидируются различ­ного характера угрозы, реализуются за­щитные полицейские функции, в основном через применение мер административ­ного пресечения.

При этом, полагаем, что для стопроцентного задей­ствования сотрудников дорожно-патрульной службы в осуществлении полицейских полномочий связанных с ох­раной правопоряд­ка и обеспечению общественной безопасности, помимо осуществления надзорных мероприятий и обеспечения безопасности дорожного движения, она обязана принимать непосредственное участие не только в пресечении правонару­шений, посягающих на правопо­рядок и общественную безопасность, но и в их профи­лактике.

В настоящее время только часть таких функциональных обязанностейприсутствует в Положении, утвержденном указом Президента РФ от 15 июня 1998 года № 711. Они на самом деле применяются в деятельности дорожно-патрульной службы, но предполагают только участие Госавтоинспекции в обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка. Отличие разительно, полагаем именно в связи с этим граждане наблюдают сотрудников дорожно-патрульной службы вне автомобильных дорог разве что только на массовых мероприятиях, где они за исключением своего привычного функционала реализуют мероприятия, направленные на обеспече­ние обще­ственной безопасности и осуществление антитеррористической деятельности.

У сотрудников территориальных органов внутренних дел так же, находясь по плану «Перехват» в зоне поиска или блокирования возникает необходимость осуществления остановки автомобиля отнюдь не для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасного дорожного движения.

К тому же, как сказано в части третьей статьи 28 Федерального закона «О полиции», любой сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток при выполнении обязанностей, указанных во второй части статьи 27 Федерального закона «О полиции», имеет право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям, а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам.

То есть, фактически, использовать транспортное средство имеет право любой сотрудник полиции, но право остановки возникает только если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

Пунктом первым Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ № 711, определяется, что федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в сфере общественных отношений по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются Государственной инспекцией безопасности дорожного движения. Кроме того, согласно пункта третьего Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения^[16], должностными лицами МВД России, уполномоченными осуществлять федеральный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения являются сотрудники Госавтоинспекции, старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции.

То есть, за исключением сотрудников Госавтоинспекции и участковых уполномоченных полиции, наделенных пунктом 9 статьи 23.3 КоАП РФ обязанностью рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей 12 главы Кодекса, ни один из сотрудников полиции, фактически не имеет права остановки транспортных средств, так как действия его не будут продиктованы необходимостью выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения и осуществлению федерального надзора в этой сфере общественных отношений.

Складывающаяся практика правоприменения и реализации полномочий и общеполицейских функций сотрудниками Госавтоинспекции говорит о том, что при реализации ими полномочий федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения законодательства, у сотрудников Госавтоинспекции возникает необходимость остановки транспортных средств, в том числе и для выполнения общеполицейских задач по охране общественного порядка.

Осуществление нарядами полиции мероприятий по охране общественного порядка, в сущности является надзорной деятельностью, при реализации которойсотрудниками обеспечивается контроль за соблю­дением гражданами законодательства, профилактика правонарушений, содействие физическим лицам и организа­циям в реализации их прав, обязанностей и законных интересов, немедленное реагирование на правонарушения.

Ведомственные нормативные правовые акты несмотря на отсутствие их согласованности друг с другом содержат обязанности ДПС по охране общественного порядка, а патрульно-постовой службы - по обеспечению безопасности дорожного движения. Однако нормы в них содержащиеся при противоречии подзаконным актам высшей юридической силы являются ничтожными и не обеспеченными действенным механизмом их реализации.

Так, к примеру, пункт 218.2 Устава Патрульно-постовой службы полиции, утвержденного приказом МВД РФ от 29.01.2008 №80 ^[17] в обязанность этой службы, вменяет в установленном порядке пресекать факты управления транспортными средствами лицами, находящимися в состоянии опьянения, или лицами, не достигшими возраста, дающего право управления транспортным средством. Здесь следует указать на то, что пресечь такие факты возможно только путем остановки транспортного средства, однако разграничение полномочий по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства РФ № 716 содержащимся в нем исчерпывающим перечнем субъектов^[18] исключает из сферы обеспечения безопасности дорожного движения патрульно-постовую службу и не дает ей права на осуществление федерального надзора в области безопасности дорожного движения и, соответственно, остановку транспортного средства.

Проведенный анализ судебной практики за последние годы свидетельствует о том, что у водителей транспортных средств, опирающихся на требования общих положений Правил дорожного движения, в которых дается определение понятия «Регулировщик» возникают вопросы: в каком порядке лица наделяются полномочиями регулировщика, какую экипировку должен иметь сотрудник полиции чтобы являться регулировщиком, имеют ли право сотрудники полиции останавливать транспортное средство если эта остановка не связана с выполнением возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

Так, например, одним из пунктов жалобы гражданина Б., рассмотренной Заместителем председателя Московского городского суда Базьковой Е.М на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка № 110 района Богородское города Москвы от 27 ноября 2015 года и решение судьи Преображенского районного суда города Москвы от 22 января 2016 года по делу об административном правонарушении Б. было указание на отсутствие законных оснований и полномочий для остановки его транспортного средства сотрудниками полиции патрульно-постовой службы ОМВД Богородское города Москвы^[19]. Данный факт указывался как одно из обстоятельств незаконности вынесенного в отношении Б., решения, но судья, рассмотрев в сумме все доказательства отказала в удовлетворении жалобы.

Стоит отметить, что во всех проанализированных решениях суда, связанных с оспариванием первичных решений, судьи ссылаются на то, что полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения сотрудники Госавтоинспекции осуществляют в соответствии с указом Президента РФ № 711, в описанном нами выше решении судьей этот подзаконный акт не упоминается, видимо потому что на ППС эти обязанности в принципе ничем не возложены, за исключением Приказа МВД №80.

Вторым судебным решением заслуживающим наше внимание в контексте рассматриваемой проблемы, является постановление заместителя председателя Московского городского суда Базьковой Е.М., вынесенное ею после рассмотрения жалобы гражданина О. на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка № 339 района Восточное Дегунино города Москвы от 06 мая 2015 года и решение судьи Тимирязевского районного суда г. Москвы от 10 июля 2015 года по делу об административном правонарушении^[20]. В своей жалобе гражданин О. отмечал что сотрудники ППСП не имели право останавливать его транспортное средство и проверять документы, так как не являются должностными лицами ГИБДД. В своем Постановлении судья указал на то, что довод жалобы о том, что сотрудники полиции ОР ППСП ОМВД России по району Восточное Дегунино г. Москвы не имели право останавливать автомобиль под управлением О. и проверять его документы, так как они не являются должностными лицами ГИБДД, не обоснован. В соответствии с п. п. 1, 2, 20 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» сотрудники полиции вправе требовать от граждан прекращения противоправных действий; проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении; останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, проверять документы на право пользования и управления ими, документы на транспортные средства и перевозимые грузы, наличие страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства, а также иные действия, предусмотренные законом.

По нашему мнению, доводы суда на данное обстоятельство приведенные в жалобе гражданином О. не столь убедительны, так как полномочия, указанные судьей в соответствии с Законом «О полиции» возлагаются на полицию в общем и Госавтоинспекцию, в частности, положениями Указа 711, и Постановления Правительства № 716 и о патрульно-постовой службе полиции там не сказано ни слова.

Принимая во внимание проведенный анализ судебной практики, касающийся оспаривания гражданами права остановки транспортного средства сотрудниками полиции в общеполицейских целях, стоит отметить, что в отношении сотрудников Госавтоинспекции, осуществляющих остановку транспортных средств, жалоб из-за незаконной остановки не поступает. Возможно из-за того, что ими эта остановка осуществляется только в целях обеспечения безопасности дорожного движения минуя выполнение общеполицейских целей.

Показательна в данном случае судебная практика в отношении осуществления полномочий сотрудниками ППС полиции, которые выполняя требования приказа МВД № 80 хоть и осуществляют такую остановку в целях обеспечения безопасности дорожного движения, но не наделены федеральным законодательством обязанностями по обеспечению безопасности дорожного движения. Кроме того, в глазах граждан сотрудники ППС полиции обязаны осуществлять охрану общественного порядка и обеспечения безопасности. Это вызывает непринятие у граждан осуществления остановки их транспортного средства в общеполицейских целях, так как федеральный закон о полиции предусматривает такую остановку, только если она связана с исполнением полицией обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

В то же время у всех полицейских вне зависимости от того, какую должность они замещают, в каком месте и в какое время находятся при исполнении ими должностных обязанностей, остановка транспортного средства должна быть предусмотрена в целях обеспечения исполнения положений части 3 статьи 28 «Основные права сотрудника полиции» Закона «О полиции», так как остановка транспортного средства, принадлежащего организациям, общественным объединениям, государственным и муниципальным органам может потребоваться для использования его в случае, не терпящем отлагательства, а в исключительных случаях транспортные средства граждан могут использоваться полицейским для того чтобы пресечь преступление, преследовать лицо, совершившее преступление или подозреваемое в его совершении, для доставки в больницу граждан, которым необходима неотложная медицинская помощь, для буксировки с места ДТП автомобилей которые были повреждены, для прибытия сотрудника полиции к месту преступления, происшествия или правонарушения.

В данной связи стоит также согласиться с мнением Б.В. Россинского^[21] о том, что следует на законодательном уровне прекратить практику ограничения прав сотрудника дорожно-патрульной службы на остановку транспортного средства при несении службы и реализацию этого устаревшего и не иначе, как искаженного по своей правовой сущности метода обеспечения гражданских прав в нормативных правовых актах МВД. В своей статье он также отмечает, что действующие ограничения существенно снижают возможности дорожно-патрульной службы не только при реализации ее полномочий по осуществлению государственного федерального надзора в исследуемой сфере общественных отношений, но и в противодействии преступности.

Внесение изменений в пункт 20 части первой статьи 13 ФЗ №3 «О полиции», исключение из формулировки права остановки транспортного средства слов «если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения» положительно скажется на правоприменительной практике сотрудников полиции в общем и деятельности сотрудников Госавтоинспекции, в частности. Законодательно закрепит права на использование транспортных средств участников дорожного движения сотрудниками полиции в случаях, не терпящих отлагательств, права осуществлять остановку транспортных средств в целях предупреждения уголовных преступлений и пресечения административных правонарушений.